NOTATKA FUNDACJI KLINIKA RZĄDZENIA Z DNIA 29.05.2015 R. Dotyczy: odniesienia się do uwag zawartych w raporcie z monitoringu merytorycznego po spotkaniu w dniu 18.05.2015 r. Na wstępie chcielibyśmy Państwu podziękować za spotkanie i wszystkie uwagi i zastrzeżenia, zgłoszone na spotkaniu oraz w raporcie z monitoringu merytorycznego. W oparciu o przekazane przez Panie informacje łatwiej nam będzie dostosować efekt końcowy i bieżące działania prowadzone w ramach projektu do oczekiwań grantodawcy. Zapoznamy się przede wszystkim z działaniami / projektami wskazywanymi przez Panie jako wzorcowe przykłady dobrych praktyk i ocenimy, na ile wypracowane tam rozwiązania możliwe są do wykorzystania w ramach projektu naszej organizacji. Jednocześnie w celu uniknięcia wszelkich wątpliwości chcielibyśmy odnieść się do uwag zawartych w przygotowanym przez Państwa podsumowaniu, wyjaśnić nasze podejście do realizowanego projektu, a także zadać pytania do spraw, które w naszej opinii wymagają dodatkowych uzgodnień: Ad. 1. Jak podkreślaliśmy podczas naszego spotkania w dniu 18 maja br., dokładamy wszelkich starań, aby projekt Publiczne czy prywatne. Monitoring wydatkowania środków publicznych był realizowany w sposób otwarty, przejrzysty i rzetelny. Informacje o realizowanym projekcie umieszczone są na stronie głównej Fundacji Klinika Rządzenia (http://bip.klinikarzadzenia.org/pl/nasze-projekty) oraz na podstronie www dedykowanej projektowi (www.publiczneczyprywatne.pl). Zgodnie z założeniami projektu głównym narzędziem w projekcie są wnioski składane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierające wystandaryzowane zestawy pytań. Wnioski te przesyłane są do kontrolowanych urzędów w formie elektronicznej z oficjalnego adresu fundacji: fundacja@klinikarzadzenia.org. Tak, jak wskazaliśmy w trakcie rozmowy, w korespondencji mailowej kierowanej do kontrolowanych urzędów nie zamieszczamy informacji o celach zbieranych danych, w szczególności o tym, że wnioski wysyłane są w ramach przedmiotowego projektu, z dwóch powodów. Po pierwsze, celem strategicznym Kliniki Rządzenia jest podnoszenie standardów działania administracji rządowej w zakresie realizacji praw człowieka, w tym prawa do informacji. W naszej ocenie informacja publiczna powinna być udzielana 1
każdemu obywatelowi bez względu na jego pozycję społeczną, naukową, zawodową czy polityczną, a także bez względu na cele, jakie mu przyświecają. Założenie, że informacje pozyskiwane od podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia będą bardziej lub mniej rzetelne w zależności od tego, kto i w jakim celu występuje z wnioskiem, nie uwzględnia charakteru i istoty informacji publicznej, która powinna być udostępniana w identyczny sposób dla każdego bez względu na cel jej pozyskiwania. Wiele podmiotów podejmujących działania strażnicze to osoby indywidualne, lokalni społecznicy, którzy działają bez zaplecza organizacyjnego i wsparcia instytucjonalnego, i występują o udostępnienie informacji publicznej nie w ramach określonego projektu, na potrzeby analiz czy badań, ale po to aby uzyskać wiedzę o pewnych sprawach publicznych. Nie chcemy poprzez sposób działania polegający na wyjaśnianiu, na jakie potrzeby dana informacja ma być udostępniona, przyczynić się do sytuacji, w której urzędy będą inaczej traktować obywateli, którzy wnoszą o informację publiczną bez podawania celu jej pozyskiwania. Ustawodawca krajowy ukształtował regulacje prawne dotyczące informacji publicznej w duchu prawa do informacji jako prawa człowieka, uznając ponadto, że informacja publiczna jest udostępniania w interesie publicznym i jedynie w ściśle określonych przypadkach należy wykazać szczególny interes publiczny, aby ją uzyskać. Każda informacja publiczna jest zatem udostępniana w jednym celu w interesie publicznym. Stoimy na stanowisku, iż w przypadku praw człowieka, w tym prawa do informacji, nie jest możliwe zjawisko nadużycia tego prawa, a organy władzy publicznej zobowiązane są do realizacji praw człowieka bez względu na to, kto i w jakich celach z nich korzysta, chyba, że przepisy prawa, mieszczące się w standardach demokratycznego państwa prawa, stanowią inaczej i wyraźnie określają na zasadzie wyjątku w jakich przypadkach prawa człowieka mogą zostać ograniczone. Drugi powód dotyczy kwestii metodologicznych. Naszym celem jest zgromadzenie danych, które będą maksymalnie, na ile jest to możliwe, rzetelne. Dlatego też korzystamy z narzędzia, jakim jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego realizacja gwarantowana jest szeregiem regulacji normujących tryb, terminy, przypadki ograniczenia i odmowy udostępnienia informacji, które są przedmiotem wniosku, a także środki odwoławcze od rozstrzygnięć podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Korzystając z tego narzędzia nie eksponujemy przy tym celów projektu, aby ograniczyć ze strony kontrolowanych urzędów i ich przedstawicieli efekt 2
idealizacji własnych zachowań oraz zachowań swojej organizacji. Przedmiot projektu ma sensytywny charakter (wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne; badany problem ma trzy płaszczyzny tj. psychologiczną, finansową i prawną) i należy założyć ryzyko takich właśnie zachowań ze strony przedstawicieli badanych podmiotów. Co istotne, zgodnie z założeniami projektu, jednym z celów projektu jest poznanie nastawienia badanych urzędów do kontroli obywatelskiej związanej ze zjawiskiem wydatkowania środków publicznych na cele prywatne. Narzędziem do realizacji tego celu jest także wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierający zestaw wystandaryzowanych pytań, przekazywany w takim samym brzmieniu do wszystkich kontrolowanych urzędów, a następnie analiza sposobów załatwienia wniosku przez poszczególne urzędy. Jednak w przypadku, co chcemy wyraźnie podkreślić, jeżeli takie podejście jest sprzeczne z zasadami realizacji projektów finansowanych z funduszy EOG, rozważymy uzupełnienie naszych działań strażniczych o oczekiwane przez grantodawcę elementy. W oparciu o przekazane przez Panie informacje zastawiamy się, jak pogodzić ww. podejście naszej organizacji z sugerowanymi przez grantodawcę działaniami komunikacyjnymi wobec kontrolowanych podmiotów. Ad. 2. Jak wskazaliśmy wyżej, zgodnie z założeniami projektu głównym narzędziem w projekcie są wnioski składane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierające wystandaryzowane zestawy pytań. Wnioski te stanowią podstawowe narzędzie gromadzenia danych, a ponadto z ich wykorzystaniem Fundacja Klinika Rządzenia realizuje swoje cele strategiczne, tj. podnoszenie standardów zarządzania informacją publiczną przez organy i podmioty władzy publicznej. W pełni zgadzamy się, że przed przystąpieniem do realizacji projektu konieczne jest najpierw wykonanie pracy własnej, zmierzającej do pozyskania potrzebnych danych z dostępnych źródeł. Dlatego przed rozpoczęciem działań objętych projektem Fundacja dokonała oceny, w jakim stopniu w stosunku do każdego z celów projektu monitoring oparty może być na danych zastanych, a w jakim na danych wywołanych. Przeanalizowano dane i informacje znajdujące się na stronach podmiotowych BIP urzędów oraz na ich stronach merytorycznych, w szczególności jeśli chodzi o udostępnianie z urzędu przez kontrolowane podmioty wewnętrznych regulacji prawnych oraz informacji na temat wydawania środków publicznych. W wyniku tej analizy ustalono, że dane 3
zastane nie są wystarczające. Dane wywołane, pozyskiwane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odgrywają istotną rolę w projekcie z uwagi nie tylko na niewystarczający zasób danych zastanych, ale także dlatego, iż celem projektu jest również poznanie nastawienia badanych podmiotów do przedmiotu projektu i prowadzonych działań. Warto podkreślić, że w naszej ocenie zakres wniosków, a także poziom szczegółowości zawartych w nich pytań powinny pełnić funkcję edukacyjną, podnosząc świadomość osób zatrudnionych w urzędach administracji publicznej. Chcemy pokazać, że obywatele lub organizacje pozarządowe mogą i powinni się interesować i interesują się tym, na co wydawane są środki publiczne, bez względu na przedmiot i wartość tych wydatków. Mamy nadzieję, że powyższe informacje w sposób satysfakcjonujący wyjaśniają podniesione przez Państwa wątpliwości dotyczące przygotowanych i przesłanych do urzędów wniosków. Chcemy ponownie podkreślić, że jesteśmy otwarci na Państwa uwagi i nadal będziemy zwracali szczególną uwagę na staranność prowadzonych badan i analiz. Ad. 3. W ramach projektu wysłano dotychczas 12 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Z tych 12 wniosków 6 wniosków dotyczyło regulacji prawnych powszechnie i wewnętrznie obowiązujących, a kolejne 6 wniosków konkretnych wydatków. Jak pokazują dotychczasowe doświadczenia z realizacji projektu, duża część kontrolowanych podmiotów nie ma trudności z udzieleniem odpowiedzi na składane przez Fundację wnioski, o czym świadczyć może zadawalająca kompletność udzielanych informacji oraz czas realizacji odpowiedzi. Fundacja stoi na stanowisku, iż informacja publiczna (gwarantująca przejrzystość i rozliczalność rządzących) stanowi kluczowy element jakości rządzenia obok takich wskaźników, jak demokratyczne państwo prawa, partycypacja, społeczna inkluzja oraz skuteczność i efektywność. Stąd też korzystanie z tego prawa podobnie jak z innych wymiarów jakości rządzenia nie może być warunkowane ewentualnymi kosztami, jakie ponoszą organy władzy, a w tym przypadku organy centralnej administracji rządowej. Uważamy, że obowiązkiem każdego podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jest dostosowanie i zmodernizowanie swoich zasobów organizacyjnych i finansowych do efektywnego wykonywania ustawowych zadań publicznych, w tym do zapewnienia obywatelom swobodnego dostępu do informacji publicznej. Obowiązkiem każdego takiego podmiotu jest stały rozwój (norm, narzędzi i kompetencji urzędników) w celu 4
podnoszenia jakości działania administracji w tym wymiarze. Sytuacja, w której podmiot zobowiązany ma trudności lub potrzebuje długiego czasu na udzielenie odpowiedzi na pytanie dotyczące tego, ile pieniędzy wydaje na konkretne kategorie kosztów, powoduje wątpliwości, w jaki sposób urząd zarządza wydatkowaniem środków publicznych, czy jest w stanie kontrolować i monitorować wydatki. Taka sytuacja może również dawać pewien obraz sytuacji, którą mamy zbadać w ramach projektu i może pomóc w wypracowaniu konkretnych rekomendacji. Należy przy tym zauważyć, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku, gdy udostępnienie informacji publicznej rodzi dla podmiotu zobowiązanego koszty, powinien on poinformować o tym wnioskodawcę, który je następnie ponosi. Jak wspomniano wyżej, jednym z celów operacyjnych projektu jest również poznanie nastawienia badanych urzędów do kontroli obywatelskiej związanej z tym zjawiskiem, a także kontrola obywatelska wydatkowania środków publicznych na cele prywatne. Wnioski kierowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mają na celu nie tylko pozyskanie danych do realizacji części celów operacyjnych projektu, ale również pełnią funkcję prewencyjną mają na celu przeciwdziałanie niepożądanym zjawiskom. Ad. 4. Celem generalnym projektu jest wyjaśnienie, w jaki sposób rząd chroni interes publiczny przed zjawiskiem wydatkowania środków publicznych na cele prywatne. Dlatego też wszystkie analizy prowadzone są z perspektywy rządu, a więc podmiotów tworzących struktury organizacyjne tego organu (ministerstwa i Kancelaria Prezesa Ministrów). Monitoring prowadzony jest w oparciu o wnioski składane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierające wystandaryzowane pytania, takie same dla każdego podmiotu. Wychodzimy z założenia, że badane podmioty powinny stosować i wprowadzać wystandaryzowane, jednolite rozwiązania (regulacje prawne powszechnie i wewnętrznie obowiązujące), co powinno sprzyjać standaryzacji działania administracji rządowej, a także wymianie dobrych praktyk między poszczególnymi urzędami. Przygotowane zgodnie z celem operacyjnym nr 5 rekomendacje, w tym w formie wniosków dotyczących zmian prawnych w ramach regulacji powszechnie obowiązujących i regulacji wewnętrznych, będą miały zatem na celu wypracowanie jednolitych dla całego rządu standardów. Na tym etapie z uwagi na specyfikę projektu nie zakładamy potrzeby tworzenia rekomendacji dedykowanych do poszczególnych podmiotów, a niejako kartę standardów dla całego rządu i urzędów 5
obsługujących ministrów wchodzących w jego skład, która może następnie stanowić inspirację i pomoc także dla innych podmiotów sfery publicznej. Jednak pamiętając o Państwa rekomendacjach, jeżeli analiza prawoznawcza wykaże taką potrzebę, to nie wykluczamy przyjęcia takiego rozwiązania. Odnosząc się do konkluzji o charakterze operacyjnym zawartych na zakończenie Państwa raportu z monitoringu merytorycznego: 1) odnosząc się do pytania o dane zastane, które były analizowane na etapie przygotowywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydatków poniżej przesyłam linki do wybranych dokumentów, a dodatkowe dokumenty przesyłam w załączeniu: a) MNiSzW (http://www.bip.nauka.gov.pl/planybudzetowe/ oraz http://www.bip.nauka.gov.pl/sprawozdania/) - w dostępnych dokumentach wyraźnie mowa o wydatkach na następujące kategorie kosztów: szkolenia członków korpusu służby cywilnej, szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej, podróże służbowe krajowe, materiały i energia; b) MKiDzN (http://www.mkidn.gov.pl/pages/strona-glowna/ministerstwo/budzetministerstwa.php) - w dostępnych dokumentach wyraźnie mowa o wydatkach na następujące kategorie kosztów: rachunki kosztów podróży, prasa, serwisy informacyjne, materiały biurowe, serwis i artykuły gospodarcze, paliwo i materiały do samochodów, zakup energii, podróże służbowe krajowe i zagraniczne, opłaty za telefony i dostęp do internetu; c) MSZ (załączam jedno ze sprawozdań) - w dostępnych dokumentach wyraźnie mowa o wydatkach na następujące kategorie kosztów: opłaty za energię elektryczną, zakup materiałów i wyposażenia, koszty szkoleń pracowników, eksploatacja środków transportu, koszty utrzymania łączności oraz opłaty pocztowotelekomunikacyjne, podróże służbowe. W zależności od urzędu te kategorie są wskazywane na różnym poziomie szczegółowości, zazwyczaj w ramach kategorii zakup materiałów i wyposażenia, bądź bardziej generalnej - materiały i energia (a wszystko mieści się zasadniczo w tzw. wydatkach bieżących jednostek budżetowych); 6
2) w związku z Państwa prośbą o przesłanie pozostałych zapytań, które mają być skierowane do urzędów we wnioskach o udzielenie informacji publicznej w załączeniu przesyłam ostatni, jeszcze niewysłany, wniosek przygotowany i uzgodniony - jak wszystkie dotychczas przygotowane wnioski z ekspertem zewnętrznym, Panem Szymonem Osowskim z Watchdog Polska. Jednocześnie prosimy o informację, czy oczekują Państwo, że wszystkie kolejne wnioski, które mają być skierowane do kontrolowanych podmiotów, będą przekazywane wcześniej do Fundacji Batorego i czy wymagają one akceptacji grantodawcy. Jeżeli takie jest Państwa oczekiwanie to niezwłocznie przekażemy Fundacji Batorego opracowywane obecnie wnioski i będziemy to robili każdorazowo przed ich wysłaniem do kontrolowanych urzędów. Czy dotyczy to także naszych odpowiedzi na pytania urzędów o wykazanie szczególnego interesu publicznego, w przypadku gdy urzędy uznają daną informację za przetworzoną oraz ewentualnych skarg na bezczynność urzędów, jak również wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej? 3) w związku z Państwa prośbą o informację o ewentualnym wprowadzeniu zmian do projektu (w tym listy pytań wysyłanych do urzędów we wnioskach o udzielenie informacji publicznej) wynikających z refleksji nad dotychczasowym sposobem działania uprzejmie prosimy o doprecyzowanie, o jakie zmiany dokładnie chodzi; 4) w związku z Państwa prośbą o umieszczenie na stronie internetowej projektu (oraz w publikacjach, tekstach prasowych itp.) informacji o finansowaniu uprzejmie informujemy, że wszelkie rozwiązania komunikacyjne i graficzne, zarówno na stronie głównej Fundacji, jak i na stronie dedykowanej projektowi, zostały wprowadzone i były sprawdzane pod kątem zgodności z Zasadami dotyczącymi wizualizacji i promocji projektów (Szablony materiałów promocyjnych, np. ulotka) zamieszczonymi na stronie www.ngofund.org.pl. Uprzejmie prosimy o potwierdzenie, że wskazane tam wzory są nadal obowiązujące, a jeżeli nie, to będziemy wdzięczni za informację, gdzie powinniśmy szukać aktualnych obowiązujących wzorów i standardów. W przypadku natomiast, gdy mimo dokładnego sprawdzenia przez nas zastosowanych na naszych stronach informacji o finansowaniu projektu pod względem ich zgodności z zasadami 7
wizualizacji te rozwiązania nie są zgodne z wymaganiami uprzejmie prosimy o informację, w których miejscach wymagają one modyfikacji. Szanowni Państwo, w przypadku dodatkowych pytań pozostajemy do Państwa dyspozycji, w szczególności jeżeli ww. wyjaśnienia i informacje nie będą wystarczające. Sporządził: Marcin Anaszewicz, koordynator projektu 8