1 Prof. dr hab. E. Kornberger-Sokołowska Główne założenia nowej ustawy o finansach publicznych Uchwalona 27 sierpnia 2009 r. nowa ustawa o finansach publicznych 1 zastępuje ustawę z 30 czerwca 2005 r. Weszła ona w życie 1 stycznia 2010 r. Przejściowo utrzymano w mocy część przepisów poprzedniej ustawy z 30 czerwca 2005 r., które tracą moc 31 grudnia 2010 r. Dotyczy to głównie przepisów regulujących formy organizacyjne w sektorze finansów publicznych. Przepisy dotyczące limitów zadłużenia w jednostkach samorządu terytorialnego zawarte w ustawie z 2005 r. tracą moc 31 grudnia 2013 r. (art. 169 171). Niektóre z przepisów ustawy wchodzą w życie od 1 stycznia 2012 r. (dotyczy to niektórych kwestii odnoszących się do tzw. zadaniowego układu budżetu państwa oraz skonsolidowanego planu wydatków na rok budżetowy i 2 kolejne lata, sporządzanego w układzie zadaniowym (art. 142 pkt 11). Wraz z ustawą o finansach publicznych uchwalono także ustawę z 27 sierpnia 2008 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, na mocy której dokonano licznych zmian w wielu ustawach dotyczących funkcjonowania sektora finansów publicznych i w której określono także terminy oraz zasady wejścia w życie samej ustawy o finansach publicznych. 1. Podstawowe zmiany dotyczące budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego Do podstawowych zmian w systemie finansów publicznych wprowadzonych przez nową ustawę o finansach publicznych zaliczyć należy: 1. Likwidację części dotychczas funkcjonujących rodzajów form organizacyjnych sektora finansów publicznych lub ograniczenie zakresu ich stosowania w sektorze finansów publicznych oraz wprowadzenie nowych form. 2. Prawne uregulowanie planowania wieloletniego w sektorze finansów publicznych. 3. Poszerzenie i wzmocnienie regulacji prawnych dotyczących zadaniowego ujęcia budżetu państwa i planów finansowych w jednostkach sektora rządowego. 4. Wyłączenie z budżetu państwa tzw. budżetu środków europejskich. 5. Nowy system przepływów finansowych w odniesieniu do tzw. środków europejskich. 6. Nowe regulacje dotyczące długu sektora finansów publicznych, w tym dotyczące skutków wynikających ze stosowania procedur ostrożnościowych i sanacyjnych. 7. Nowy sposób limitowania zadłużenia w jednostkach samorządu terytorialnego. 8. Wprowadzenie regulacji dotyczących nowej instytucji kontroli zarządczej oraz zmiany w sposobie funkcjonowania instytucji audytu wewnętrznego. 9. Nowe regulacje dotyczące niektórych elementów procedury budżetowej i treści aktów prawnych zawierających budżet. Zmiany dotyczą w tym zakresie zarówno budżetu państwa, jak i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. 1 Dz.U. nr 157, poz. 1240.
2 1.1. Zmiany form organizacyjnych gospodarki budżetowej Wprowadzone przez ustawę nowe formy, wraz z likwidacją części dotychczasowych, służyć mają konsolidacji sektora finansów publicznych i zwiększeniu przejrzystości tego sektora. Na podstawie nowej ustawy od 1 stycznia 2010 r. nastąpi całkowita likwidacja jednej z dotychczasowych form prowadzenia gospodarki budżetowej, tj. gospodarstw pomocniczych. Zadania publiczne realizowane dotychczas przez gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych będą musiały być przyjęte przez jednostki budżetowe bądź ze względu na swoją specyfikę wykonywane w innej dopuszczalnej formie organizacyjnej. Zasadniczo ograniczony został dopuszczalny zakres funkcjonowania gospodarki budżetowej w formie zakładów budżetowych. Pozostawiono możliwość ich funkcjonowania tylko w podsektorze samorządowym, dodatkowo ograniczając ich zakres do działalności wyłącznie w sprawach dotyczących realizacji zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego w sprawach określonych w art. 14. Nastąpiła także likwidacja rachunków dochodów własnych poza dopuszczoną wyjątkowo możliwością ich tworzenia na mocy art. 223 w samorządowych jednostkach budżetowych realizujących zadania określone w ustawie z 7 września 1991 o systemie oświaty 2. Środki finansowe zgromadzone na takim rachunku będą musiały być jednak odprowadzone na rachunek budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego do 5 stycznia następnego roku budżetowego. Na mocy ustawy zlikwidowane także zostały rachunki funduszy motywacyjnych. Nowe formy organizacyjne wprowadzane przez ustawę to: - agencje wykonawcze (art. 18 22 ustawy) oraz - instytucje gospodarki budżetowej (art. 23 28 ustawy). Agencje wykonawcze, dla których rozwiązania prawne zostały wzorowane na rozwiązaniach przyjętych w UE 3 : Agencja wykonawcza charakteryzuje się następującymi cechami: - tworzona jest na mocy odrębnej ustawy, - ma osobowość prawną, - działa na podstawie planu finansowego, który co do zasady powinien być zrównoważony, a deficyt może w nim być przewidziany tylko za zgodą ministra sprawującego nadzór nad agencją wydaną w porozumieniu z Ministrem Finansów, - plany agencji wykonawczych są ujmowane w załącznikach do ustawy budżetowej, - zobowiązana jest do wypłaty nadwyżki środków finansowych do budżetu państwa, - może otrzymać z budżetu państwa dotacje w zakresie ustalonym w odrębnych ustawach. Instytucja gospodarki budżetowej charakteryzuje się następującymi cechami: - może być tworzona tylko w sektorze rządowym, - tworzona jest przez ministra lub Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów lub organ wymieniony w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który nadaje statut tej instytucji, - ma osobowość prawną z chwilą wpisania do KRS, 2 Dz.U. nr 256, poz. 2572 z późn. zm. 3 Por. rozporządzenie Rady (WE) nr 55/2003 z 19 grudnia 2002 r. ustanawiające statut agencji wykonawczych, którym zostały powierzone niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi Dz.U. UE z 2003 r. nr LOII, s. 1.
3 - działa na podstawie planu finansowego, w którym przewiduje się pokrywanie działania z uzyskiwanych przychodów oraz środków z poprzedniego okresu, - plany instytucji gospodarki budżetowej zamieszczone są w załączniku do ustawy budżetowej, - plany te mogą być zmieniane w toku roku budżetowego pod warunkiem niezmienionych relacji finansowych z budżetem państwa, - instytucja samodzielnie gospodaruje mieniem, które może być jej przekazane na własność bądź nabyte z własnych środków, a także użyczone przez organ wykonujący funkcje organu założycielskiego. Zbywanie mienia może jednak następować tylko na zasadach określonych przez organ założycielski. Nowa ustawa zmieniła zakres i zasady funkcjonowania funduszy celowych. Przewiduje jedynie funkcjonowanie państwowych funduszy celowych (zlikwidowano samorządowe fundusze celowe, włączając ich zasoby finansowe do zasobów budżetowych właściwych jednostek samorządu terytorialnego). Fundusze celowe przewidziane przez ustawę nie mają osobowości prawnej, stanowiąc jedynie wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje wskazany w ustawie tworzącej fundusz minister albo inny organ. Plany finansowe ujmowane będą w załączniku do ustawy budżetowej, a ich zmiany w trakcie roku budżetowego mogą być dokonywane w ograniczonym zakresie (nie mogą powodować zwiększenia dotacji z budżetu państwa). 1.2. Planowanie wieloletnie wg nowej ustawy o finansach publicznych Nowa ustawa wprowadza do polskiego systemu finansów publicznych instytucję planów wieloletnich. Mają one funkcjonować zarówno w związku z budżetem państwa (art. 103 108 ustawy), jak i odpowiednio w związku z budżetami jednostek samorządu terytorialnego (art. 226 232 ustawy). Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) sporządzany jest krocząco na 4 lata budżetowe w układzie zadaniowym, uwzględniając cele średniookresowej strategii rozwoju kraju (uregulowanej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz kierunki polityki społeczno-gospodarczej Rady Ministrów. Ustawa określa treść i stopień szczegółowości planu. Plan ten stanowi podstawę przygotowywania kolejnych ustaw budżetowych, a ustalenia planu dotyczące wielkości deficytu mają charakter względnie obowiązujący. Oznacza to, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach Rada Ministrów może przewidzieć wyższy poziom deficytu, ale musi przedstawić Sejmowi szczegółowe uzasadnienie tej sytuacji. Plan jest uchwałą Rady Ministrów publikowaną w Monitorze Polskim oraz Biuletynie Informacji Publicznej. Plan jest corocznie aktualizowany w związku z koniecznością dostosowania go do obowiązującej ustawy budżetowej. Minister Finansów przedstawia corocznie informację o przebiegu wykonania WPFP Radzie Ministrów wraz ze sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej. W gospodarce budżetowej jednostek samorządu terytorialnego ustawa wprowadziła wieloletnią prognozę finansową jednostki samorządu terytorialnego (WPF). Jest ona uchwalana przez organ stanowiący na okres roku budżetowego i co najmniej 3 kolejnych lat (może być na okres dłuższy, jeśli samorząd realizuje przedsięwzięcia wieloletnie). Częścią prognozy jest wieloletnia prognoza długu danej jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała jest opiniowana przez regionalną izbę obrachunkową w analogicznym trybie jak uchwała
4 budżetowa. Do zmian w wieloletniej prognozie upoważniony jest zarząd jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem zmian limitów zobowiązań na przedsięwzięcie wieloletnie. 1.3. Zadaniowe ujęcie budżetu państwa Ustawa przesądza o kolejnych krokach w procesie wdrażania budżetowania zadaniowego w Polsce. Ogranicza je tylko do budżetu państwa. Podstawowymi elementami budżetowania zadaniowego jest: - obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu do ustawy budżetowej wydatków w układzie zadaniowym, - zadaniowe ujęcie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa, - wprowadzenie do systemu sprawozdawczości ujęcia zadaniowego budżetu, - obowiązek planowania zadaniowego przez agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej oraz inne państwowe osoby prawne. Zadaniowe ujęcie budżetu państwa służyć ma poprawie efektywności wydatków publicznych oraz zwiększeniu przejrzystości w systemie finansów publicznych. Ustawa nie wprowadza regulacji prawnych dotyczących zadaniowego ujęcia budżetów jednostek samorządu terytorialnego. 1.4. Budżet środków europejskich Ustawa wprowadza nową kategorię budżetu środków europejskich. Pojęcie środków europejskich zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy. Środki europejskie to środki pochodzące z funduszy strukturalnych UE, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środki na realizację Wspólnej Polityki Rolnej, a także część środków pomocy bezzwrotnej pochodzącej od państw członków EFTA. Do środków tych nie zalicza się jednak środków przeznaczonych na realizację programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa. Budżet środków europejskich zgodnie z art. 117 ustawy jest rocznym planem dochodów i podlegających refundacji wydatków przeznaczanych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Do budżetu tego nie zostały włączone także środki przeznaczone na realizację projektów pomocy technicznej. Poprzez wyłączenie tych środków z budżetu państwa wyłączony został także z deficytu budżetu państwa deficyt budżetu środków europejskich. Finansowanie tego deficytu będzie odbywać się w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, nadwyżka w tym budżecie służyć zaś będzie spłacie zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu środków europejskich. Programy finansowane z udziałem środków europejskich ujmowane są w załączniku do ustawy budżetowej. Budżet środków europejskich zawiera podział środków wg programów oraz wydatków na ich realizację według części i działów tradycyjnej klasyfikacji budżetowej. W budżecie tworzona jest rezerwa budżetu na wydatki związane z realizacją programów w zakresie, w jakim podlegają one refundacji.
5 1.5. Nowy system przepływów finansowych w zakresie środków europejskich Ustawa wprowadziła nowy system przepływów finansowych polegający na tym, że środki europejskie są gromadzone na wyodrębnionych rachunkach bankowych, których dysponentem jest Minister Finansów. Rachunki te mogą być prowadzone przez NBP lub bank Gospodarstwa Krajowego. Następnie po ich przekazaniu do budżetu środków europejskich obsługę płatności będzie wykonywał Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), który zgodnie z art. 200 ustawy zawiera umowę rachunku bankowego z Ministrem Finansów. BGK będzie zatem pełnił funkcje centralnego podmiotu płatniczego, realizując zlecenia płatności na rzecz beneficjentów programów realizowanych przy współudziale środków UE. Zlecenie płatności będzie składał podmiot, z którym beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie. Ustawa rezygnuje zatem z dotychczasowej formy dotacji rozwojowych, zastępując je tzw. płatnościami. System wdrażania programów operacyjnych nie ulega zmianom i regulowany jest przez ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Minister Finansów odpowiedzialny jest za zabezpieczenie płatności w zakresie dokonywania płatności przez BGK na rzecz beneficjentów. Ustawa rozbudowała prawne regulacje dotyczące sankcji za niewłaściwe wykorzystanie środków europejskich (art. 207 ustawy) oraz prowadzenie przez Ministra Finansów rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymywania środków europejskich (art. 210 ustawy). 1.6. Nowe regulacje dotyczące długu publicznego Ustawa zmieniła skutki prawne procedur ostrożnościowych i sanacyjnych stosowanych w sytuacjach, gdy wskaźnik długu publicznego do PKB przekracza określone progi. Próg pierwszy obejmuje wskaźnik między 50 a 55% wartości relacji między długiem a PKB i skutkuje zakazem uchwalenia projektu ustawy budżetowej przez Radę Ministrów, w którym relacja deficytu tego budżetu do dochodów budżetowych nie może być zwiększona w stosunku do relacji z poprzedniego roku budżetowego. Próg drugi obejmuje wskaźnik między 55 a 60% i skutkuje koniecznością przedstawienia Sejmowi projektu uchwały budżetowej bez deficytu lub z mniejszym deficytem zapewniającym obniżenie wielkości długu, a ponadto nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń w tzw. państwowej sferze budżetowej, waloryzacja rent i emerytur może zaś być dokonana tylko o wielkość inflacji. Znacznie bardziej rygorystyczne sankcje dotyczą budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w których nie powinno przewidywać się deficytów budżetowych, z niewielkimi wyjątkami wskazanymi w art. 86 pkt 2. Gdyby wielkość długu publicznego przekroczyła 60% PKB istnieje bezwzględny zakaz uchwalania budżetów z deficytem w samorządach, nie ma jednak nadal bezwzględnego nakazu uchwalenia budżetu państwa bez deficytu. Zmieniono w istotny sposób ograniczenie ustawowe dotyczące wielkości długu każdej jednostki samorządu terytorialnego. Wprowadzono zakaz uchwalania budżetu, w którym zarówno planowane, jak i wykonane wydatki bieżące są wyższe niż planowane bądź wykonane dochody bieżące, powiększone ewentualnie o nadwyżkę z lat poprzednich (deficyt może dotyczyć tylko kwot środków przeznaczonych na realizację programów współfinansowanych ze środków europejskich).
6 Wprowadzono także nowy sposób ustalania wielkości zadłużenia każdej jednostki samorządu terytorialnego w art. 243, określając sposób indywidualnego obliczania dla każdej jednostki samorządu terytorialnego dopuszczalnej relacji między wielkością spłat zadłużenia a dochodami budżetowymi (z dopuszczeniem możliwości zwiększenia tego limitu w przypadkach realizacji projektów współfinansowanych przez środki europejskie). 1.7. Nowe regulacje dotyczące kontroli zarządczej i audytu w sektorze finansów publicznych Ustawa w art. 68 wprowadziła nową instytucję, jaką jest kontrola zarządcza. Kontrola zarządcza to ogół działań podejmowanych w celu zapewnienia realizacji założeń i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Standardy kontroli zarządczej określa Minister Finansów, zgodnie z międzynarodowymi standardami takiej kontroli, która ma charakter planowy i zadaniowy. Wdrożenie systemu kontroli zarządczej należy do zadań ministra kierującego działem oraz wójta (burmistrza lub prezydenta) albo przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Nowe regulacje prawne dotyczące audytu związane są z utworzeniem komitetów audytu jako ciał doradczych dla ministrów w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w kierowanych przez nich działach administracji rządowej. Artykuł 289 ustawy określa zadania komitetu audytu. Nowym rozwiązaniem jest stworzenie możliwości prowadzenia audytu wewnętrznego przez usługodawców zewnętrznych, którzy muszą spełniać warunki określone przez ustawę w art. 279. Ustawa zmieniła także warunki uzyskiwania kwalifikacji zawodowych przez audytorów wewnętrznych. Są one określone w art. 286 ustawy i stwarzają możliwości uzyskania kwalifikacji audytora wewnętrznego m.in. przez osobę, która posiadając 2-letnią praktykę w zakresie audytu wewnętrznego ukończyła odpowiednie studia podyplomowe w zakresie audytu. 1.8. Szczegółowe regulacje dotyczące zmian w procedurze tworzenia i treści ustawy budżetowej Ustawa wprowadza zasadę, iż założenia do projektu budżetu państwa na rok następny, przygotowywane przez Ministra Finansów, muszą uwzględniać ustalenia przyjęte w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa oraz kierunki działań wynikające z Programu Konwergencji. Suma rezerw celowych obniżona została do 3%. Zrezygnowano ze sporządzania układu wykonawczego budżetu państwa, pozostawiając jako główny dokument dotyczący wykonywania budżetu harmonogram realizacji budżetu państwa. Sprecyzowano, co oznacza wykorzystanie dotacji (art. 168). Rozbudowane zostały przepisy dotyczące umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny (art. 55 59 ustawy) oraz przepisy dotyczące wydawania decyzji dotyczących niepodatkowych należności budżetowych (art. 60 67 ustawy). Zmianie uległ jeden z terminów procedury budżetowej. Skrócony został bowiem termin uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego przez wyznaczenie 31 stycznia jako ostatecznego terminu na uchwalenie budżetu przez organ stanowiący. W
przypadku nieuchwalenia w tym terminie budżetu regionalna izba obrachunkowa ma obowiązek ustalenia budżetu tej jednostki do końca lutego. Wprowadzono także zasadę konieczności zrównoważenia budżetów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie dochodów i wydatków bieżących. Wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące, powiększone o nadwyżkę z lat ubiegłych i wolne środki. W wyjątkowej sytuacji realizacji zadań bieżących ze środków europejskich mogą być one pod określonymi ustawowo warunkami wyższe o kwotę związaną z realizacją zadań bieżących ze środków europejskich, gdy środki na te zadania nie zostały przekazane w danym roku budżetowym. Nowa konstrukcja wskaźnika zadłużenia dla jednostek samorządu terytorialnego określona w art. 243, znosi ograniczenia dotychczasowe, które były krytycznie oceniane jako nadmiernie rygorystyczne dla jednostek samorządu terytorialnego o dużym potencjale rozwojowym. Ponadto w limicie spłaty zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego uwzględnia się według nowej ustawy kwotę przypadających w danym roku budżetowym spłat i wykupu zobowiązań związku współtworzonego przez tę jednostkę. W zakresie wykonywania budżetu rozszerzono zakres uprawnień organu wykonawczego do wprowadzania zmian w budżecie. Ustawa przewiduje rezygnację z konieczności przedkładania przez organ wykonawczy informacji o stanie mienia komunalnego wraz z projektem uchwały budżetowej, wprowadza natomiast obowiązek przedkładania takiej informacji w procesie zatwierdzania wykonania budżetu. 7