Natura 2000 Europejskie obszary ochrony - przewodnik po zagadnieniach prawnych
O przewodniku 1. To czwarty z serii przewodników ClientEarth "Europejskie obszary ochrony - przewodnik po zagadnieniach prawnych". W tym przewodniku przybliżamy główne zagadnienia związane z zasadami ostrożności i proporcjonalności oraz sposób, w jaki wpłynęły na stosowanie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej 1. 2. Seria dostarcza kluczowych informacji z zakresu prawa, które są potrzebne, by móc rzeczowo dyskutować na temat przedsięwzięć lub planowanych przedsięwzięć w obrębie albo w sąsiedztwie obszarów Natura 2000. Sieć Natura 2000 składa się z obszarów specjalnej ochrony ptaków wyznaczanych na mocy dyrektywy ptasiej 2 oraz specjalnych obszarów ochrony siedlisk, dla tworzenia których podstawą jest dyrektywa siedliskowa. Seria składa się z 8 przewodników: 1. Przedstawienie sieci Natura 2000 2. Test "możliwego istotnego oddziaływania" oraz odpowiednia ocena (art.6 ust. 3) 3. Ochrona integralności terenu na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej 5. Artykuł 6 ust. 4: zasady ostrożności, proporcjonalności i pomocniczości 6. Artykuł 6 ust. 3: co oznacza "plan lub przedsięwzięcie"? 7. Artykuł 6: środki kompensujące oraz środki zapobiegawcze 8. Artykuł 6 ust. 4: brak rozwiązań alternatywnych oraz powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego 3. Choć sieć Natura 2000 jest jednym z najskuteczniejszych narzędzi prawnych, które chronią europejską przyrodę, społeczna świadomość na jej temat jest niska. Wzrost wiedzy Europejczyków na temat prawnych podstaw działania sieci Natura 2000 oraz ochrony, jaką zapewnia, jest kluczowy, by dalej poszerzać sieć zgodnie z prawem i bez wzbudzania konfliktów. 1 Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (OJ L 206/7 22.7.1992) ("Dyrektywa siedliskowa"). 2 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa OJ L 20/7 26.1.2010) ("Dyrektywa ptasia"). 2
4. W niniejszym przewodniku zamieszczamy krótki opis prawnych podstaw sieci Natura 2000 oraz badamy kluczowy art. 6 dyrektywy siedliskowej 3, który wyznacza zasady zarządzania siecią. 5. W celu uzyskania dostępu do pozostałych przewodników dotyczących dyrektywy siedliskowej oraz innych dokumentów, które mogą być pomocne w wykorzystywaniu art. 6 dyrektywy siedliskowej, zapraszamy do odwiedzenia strony internetowej ClientEarth Prawnicy dla Ziemi. W razie jakichkolwiek sugestii dotyczących tematu, który nie został jeszcze udostępniony na www.pl.clientearth.org, prosimy o kontakt na adres mailowy wildlife@clientearth.org. 3 Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (OJ L 206/7 22.7.1992) ("Dyrektywa siedliskowa"). 3
Zasada ostrożności Zasada ostrożności ma fundamentalne znaczenie dla unijnego prawa środowiskowego. Odwołuje się do niej art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który przedstawia stanowisko UE w zakresie zarządzania zagrożeniem przy podejmowaniu decyzji środowiskowych. Zasada ostrożności oznacza w istocie, że określone kroki mogą zostać podjęte celem ochrony przed zagrożeniem dla zdrowia ludzkiego i/lub środowiska, nawet w przypadku braku rozstrzygających dowodów naukowych dotyczących istnienia lub zakresu tego zagrożenia. Działania zabezpieczające powinny być podjęte w takich sytuacjach z uwagi na niemożność wykluczenia zagrożenia dla zdrowia i środowiska. Zagrożenia te mogą wynikać z proponowanych regulacji lub z braku wdrożenia tych regulacji. 4 Jak to działa: połączenie nauki i polityki 6. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) nie definiuje zasady ostrożności. Jednak komunikat Komisji Europejskiej wyjaśnia, że rozważać ją należy w ramach modelowego podejścia do analizy zagrożenia, która zawiera trzy elementy: ocena zagrożenia (identyfikacja), zarządzanie zagrożeniem (odpowiedź) i komunikacja zagrożenia (monitorowanie i kontrola) 5. Zasada ostrożności ma szczególne znaczenie dla zarządzania zagrożeniem. 7. Zastosowanie zasady ostrożności jest istotne dla dwóch odrębnych etapów analizy zarządzania zagrożeniem: decyzji politycznej o podjęciu albo wstrzymaniu się od działań, w sytuacji gdy potencjalne zagrożenie zostało zidentyfikowane i gdy zapada decyzja o podjęciu odpowiednich działań, wyznaczeniu rodzaju środków zabezpieczających, które powinny zostać zastosowane. 6 8. Pierwszy etap - decyzja o podjęciu albo wstrzymaniu się od działań - ma miejsce, gdy decydenci zostają powiadomieni o zagrożeniu dla zdrowia lub środowiska, które potencjalnie może mieć znaczące konsekwencje. Gdy zostają oni powiadomieni o zagrożeniu, decydenci powinni uzyskać ocenę naukową. Ocena powinna być oparta na informacjach dostępnych w danym czasie oraz być możliwie najpełniejsza. Powinna ona identyfikować jakiekolwiek przypadki niepewności naukowej - włącznie z stopniem danych niepewności - oraz jakiekolwiek braki w wiedzy uniemożliwiające wystarczająco jasną ocenę ryzyka. Celem tej oceny jest umożliwienie decydentom dokonania obiektywnej ewaluacji zagrożenia, aby byli w stanie wybrać najodpowiedniejszy kierunek działań. 7 4 Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 958/10. 5 Komisja Europejska, Komunikat Komisji dotyczący stosowania zasady ostrożności [KOM(2000) 1 wersja ostateczna z dnia 2 lutego 2000 r.], dostęp: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/pl/txt/html/?uri=uriserv:l32042&from=en. 6 Ibid., s.12 7 Tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyorku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1785/15. 4
9. Decydenci powinni wziąć pod uwagę ocenę naukową przy porównywaniu potencjalnego wpływu skorzystania z środków zabezpieczających oraz konsekwencji braku działania. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) sprecyzował, że środki zabezpieczające wynikające z zasady ostrożności mogą być podjęte "bez konieczności oczekiwania do momentu, gdy realność i powaga zagrożeń staną się w pełni oczywiste" 8. W tym względzie komunikat Komisji Europejskiej zaznacza, że w sytuacjach, gdy zalecenie naukowe jest potwierdzane jedynie przez mniejszość społeczności naukowej, "ich poglądy powinny zostać adekwatnie uwzględnione, jeżeli wiarygodność i reputacja tej części społeczności są uznane" 9. 10. Komisja podkreśla, że decyzja o podjęciu albo wstrzymaniu się od działań jest "wysoce polityczna" 10. Zawiera ona w sobie ocenę poziomu ryzyka, który jest akceptowalny dla społeczeństwa zagrożonego, która to ocena wpływa na ostatecznie podjętą decyzję. 11. W odniesieniu do drugiego etapu, w którym zapada decyzja o podjęciu odpowiednich działań, możliwe jest podjęcie różnych działań. Wybrane środki mogą polegać z jednej strony na finansowaniu badań celem pogłębienia zrozumienia zagrożenia, z drugiej na przyjęciu odpowiednich środków legislacyjnych. Środki wykorzystujące zasadę ostrożności powinny: być proporcjonalne do docelowego poziomu ochrony; być stosowane w sposób niedyskryminacyjny; być spójne z podobnymi już przyjętymi środkami; być oparte na analizie potencjalnych kosztów i zysków (włączając w to ekonomiczną analizę kosztów i korzyści, jeśli jest zasadna); zostać poddane analizie, jeśli nowe informacje naukowe wyjdą na jaw; umożliwiać autoryzację wytwarzania lub zbierania dowodów naukowych wymaganych przy wszechstronnej ocenie zagrożenia. 11 12. Wskazać również należy, że art. 11 TFUE wymaga, by przy ustalaniu i realizacji polityk oraz działań Unii, brane były pod uwagę wymogi ochrony środowiska. Służy to wspieraniu zrównoważonego rozwoju. Tym samym założenia i zasady środowiskowe, włącznie z zasadą ostrożności, muszą być brane pod uwagę przez instytucje unijne przy projektowaniu oraz stosowaniu regulacji i poszczególnych działań. Traktat o Unii Europejskiej (TUE) także wspiera zrównoważony rozwój jako jeden z fundamentalnych celów Unii; dążenie do zrównoważonego rozwoju zakłada wyważanie wzrostu gospodarczego z innymi celami, takimi jak ochrona środowiska. 12 8 Wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 11 września 2002 r. w sprawie Pfizer Animal Health SA v. Rada Unii Europejskiej, T-13/99, para.139. 9 Op. cit. 5, s.16. 10 Op. cit. 5, s.21. 11 Op. cit. 5, s. 3, 17-21. 12 Traktat o Unii Europejskiej (TUE), art. 3 ust. 3 "Unia (...) działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska." 5
Zasada ostrożności podstawą art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej 13. Art. 6 ust. 3 reguluje dwa etapy: Po pierwsze, odpowiednia ocena musi zostać wykonana, gdy proponowany plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, może na nie w istotny sposób oddziaływać. Istotny efekt może być spowodowany zarówno oddzielnie przez dany plan lub przedsięwzięcie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami. Przy odpowiedniej ocenie mogą być brane pod uwagę alternatywne rozwiązania i środki kompensujące, których celem jest uniknięcie lub ograniczenie jakichkolwiek negatywnych skutków, które może wywołać dany projekt; Po drugie, po wykonaniu odpowiedniej oceny, w świetle jej wyników, plan lub przedsięwzięcie może zostać zaakceptowane tylko po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren. 14. Regulacja ta nie jest ograniczona tylko do planów i przedsięwzięć planowanych na obszarze chronionym, ale ma zastosowanie również do projektów zlokalizowanych poza obszarem chronionym, które mogą na nie w istostny sposób oddziaływać. 15. Komisja Europejska wydała wytyczne dotyczące znaczenia "integralności obszaru". Pomimo braku wiążącej mocy prawnej wytycznych Komisji, mogą one być pomocne przy interpretacji wymagań prawnych. Komisja wskazuje, że "integralność obszaru" jest związana z celami konserwacji danego terenu i generalną spójnością struktury i funkcjonowania środowiska. Stwierdza, że obszar może być opisany jako wysoce spójny, jeżeli występuje nieodłączny potencjał dla osiągnięcia celów ochrony terenu, utrzymana jest zdolność do samonaprawy i samoodnowy w zmiennych warunkach oraz gdy zewnętrzne zarządzanie może być ograniczone do minimum. 13 16. Ponadto, TSUE stwierdził, że koncept "integralności obszaru" jest związany z pozytywnym stanem ochronnym "typu siedliska przyrodniczego, którego ochrona uzasadniła umieszczenie tego terenu w wykazie TZW w rozumieniu tej dyrektywy" 14. Więcej informacji na temat "integralności obszaru" znajduje się w trzecim przewodniku z tej serii: "Ochrona integralności terenu na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej". 17. TSUE wskazał także wytyczne dotyczące zasady ostrożności. Przykładowo w sprawie Waddenzee 15 rozważał jej znaczenie i zastosowanie. Sprawa ta dotyczyła zagadnienia wzmożonego połowu sercówek w Morzu Wattowym, obszarze specjalnej ochrony na przybrzeżnym terenie transgranicznym Holandii, Niemiec i Danii - w szczególności, czy połów ten był przyczyną spadku liczby ptaków żywiących się skorupiakami na tym obszarze. 18. TSUE zastosował zasadę ostrożności do wymogu przeprowadzenia odpowiedniej oceny zgodnie z art. 6 ust. 3. Odpowiednia ocena musi zostać przeprowdzona, gdy plan lub 13 Komisja Europejska, Zarządzanie obszarami Natura 2000: postanowienia art. 6 Dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG (2007) w punkcie 4.6.3., dostęp: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_pl.pdf. 14 Wyrok TSUE z dnia 11 kwietnia 2013 r., Peter Sweetman i inni przeciwko An Bord Pleanála, sygn.c-258/11, para 39. 15 Wyrok TSUE z dnia 7 września 2004 r., Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee and Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels przeciwko Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, sygn. C-127/02. 6
przedsięwzięcie może w istotny sposób oddziaływać na obszar chroniony. 16 TSUE stwierdził, że taka ocena jest konieczna, jeżeli isotne oddziaływanie "nie może zostać wykluczone na podstawie obiektywnych informacji" 17, takich jak badania naukowe. 18 19. Ostatecznie, aby zatwierdzić plan lub przedsięwzięcie, ocena musi wskazywać, że pewny jest brak niekorzystnego wpływu na integralność obszaru. 19 Przy ocenie powagi potencjalnego wpływu planu lub przedsięwzięcia, charakterystyczne i specyficzne warunki środowiska są wśród czynników branych pod uwagę. 20 20. TSUE rozważył również zasadę ostrożności w sprawie Sweetman. 21 Dotyczyła ona projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk lapiazu w Irlandii. An Bord Pleanála (zarząd planujący) wydał zgodę na proponowany plan drogi, który wywarłby efekt na 270 ha siedliska o znaczeniu priorytetowym 22. An Bord Pleanála stwierdził, że skutki dla siedliska byłyby tylko niewielką częścią całego przedmiotowego siedliska, tym samym nie wpłynęłyby na integralność obszaru jako całości. 21. TSUE odrzucił argumenty podnoszone przez An Bord Pleanála. Po pierwsze, potwierdził, że dyrektywa siedliskowa ma zastosowanie do potencjalnych obszarów Natura 2000. Po drugie, stwierdził, że podejście ostrożnościowe do odpowiednich ocen ma tym bardziej zastosowanie w przypadku siedlisk o znaczeniu priorytetowym. 23 TSUE potwierdził pogląd rzecznika generalnego, że aby uniknąć niekorzystnego wpływu na "integralność obszaru", obszar chroniony (którego przetrwanie było celem uzasadniającym wyznaczenie go jako takiego obszaru) musi być zachowany we "właściwym stanie ochrony". Zachowanie chronionego siedliska we "właściwym stanie ochrony" wymaga "zapewnienia trwałego utrzymania istotnych cech danego terenu, związanych z obecnością typu siedliska przyrodniczego" 24. TSUE tym samym stwierdziło, że krajowe organy muszą odmówić zatwierdzenia przedsięwzięć, " które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym" 25. 22. Zastosowanie zasady ostrożności było rozważane również w sprawie Briels. 26 Sprawa ta dotyczyła propozycji poszerzenia autostrady w Holandii, której skutkiem byłaby strata oznaczonego wycinka położonego niedaleko specjalnego obszaru ochrony siedlisk, który zawierał łąki trzęślicy. Aby ograniczyć niekorzystny wpływ przedsięwzięcia, zaproponowano ulepszenia hydrologiczne. Pozwoliłoby to na stworzenie nowego, większego obszaru łąk 16 Tak też Naczelny Sąd Administracyjny Warszawie w wyroku z dnia 16 wrześnie 2008 r., sygn. II OSK 1177/07. 17 Op. cit. 13, para.44. 18 Ibid., para.39, 45. 19 Ibid., para.59. 20 Ibid., para.47-49. 21 Op. cit. 12. 22 Siedliska o znaczeniu priorytetowym są siedliskami uważanymi za wyjątkowo wrażliwe i wymagające ochrony, a także oznaczone zostały symbolem "*" w Załączniku I dyrektywy siedlikowej. Więcej informacji na temat siedlisk i gatunków o znaczeniu priorytetowym zwartych jest w pierwszym przewodniku z tej serii "Przedstawienie sieci Natura 2000". 23 Op. cit. 12, para.42. 24 Ibid., para.39. Opinię rzecznika generalnego można odnaleźć w sprawie Sweetman, Opinia Rzecznika Generalnego Eleanor Sharpston przedstawiona w dniu 22 listopada 2012r., para. 54-56. Rzecznik generalny to wysoki urzędnik sądowy, który doradza TSUE w zakresie potencjalnych rozwiązań w sprawie. Opinia rzecznika generalnego nie jest wiążąca dla TSUE, a stanowi poradę na temat potencjalnego rozstrzygnięcia danej sprawy. Opinia rzecznika generalnego jest zatem pomocna, ale TSUE nie jest zobligowany do zastosowania się do niej. Jest tu cytowana z uwagi na przekonujące wytyczne co do sposobu interpretacji zagadnienia prawnego przez TSUE. 25 Op. cit. 12, para.43. 26 Wyrok TSUE z dnia 15 maja 2014 r., T.C. Briels i in. przeciwko Minister van Infrastructuur en Milieu, sygn. C-521/12. 7
trzęślicy, umożliwiając kompensację utraconego obszaru chronionego w drodze realizacji przedsięwzięcia. 27 23. TSUE w sprawie Briels wyjaśnił, że zasada ostrożności jest integralną częścią art. 6 ust. 3 oraz że różne czynniki muszą zostać rozważone w kontekście "integralności obszaru". Do czynników tych zalicza się możliwość ujawnienia się skutków w krótkim, średnim oraz długim okresie. 28 W tej sprawie rzekome korzyści, które miały być wynikiem stworzenia nowego siedliska, nie mogły zostać przewidziane z wystarczającą pewnością, a tym samym nie mogły zostać wzięte pod uwagę w przeprowadzaniu odpowiedniej oceny. 29 Organy nie mogą wyrazić zgody na plan lub przedsięwzięcie, jeżeli istnieje niepewność co do jego potencjalnych negatywynch skutków. 30 Zasada proporcjonalności Zasada proporcjonalności wymaga, aby zakres i forma działania Unii nie wykraczały poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. Reguluje to art. 5 ust. 4 TUE. Zasada proporcjonalności ma zastosowanie do działań podejmowanych przez instytucje Unii oraz państwa członkowskie w odniesieniu do prawa unijnego. Działania na poziomie unijnym lub propozycje takich działań, które przekraczają te granice bez uzasadnienia, mogą zostać prawnie wzruszone. 24. Zasada proporcjonalności ma szczególne znaczenie dla art. 6 ust. 4, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Uchyla on regulację zawartą w art. 6 ust. 3 w przypadku zaistnienia "powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu społecznego". Szersza analiza znaczenia zasady proporcjonalności w tym kontekście zawarta jest w przewodniku 5 z tej serii: " Artykuł 6 ust. 4: zasady ostrożności, proporcjonalności i pomocniczości". Wnioski 25. Jak ilustrują trzy przywołane powyżej przykłady, zasada ostrożności jest podstawą art. 6 ust. 3. Zasada ostrożności ma znaczenie praktyczne na kilku etapach stosowania art. 6 ust. 3: przy decydowaniu, czy odpowiednia ocena jest konieczna, tj. w przypadku, gdy "istotny sposób oddziaływania" nie może zostać wykluczony na podstawie obiektywnych informacji (sprawa Waddenzee); 27 Więcej na temat tej sprawy oraz zastosowania kompenstacji i środków łagodzących z art. 6, zobacz przewodnik 7 z tej serii: "Artykuł 6: Środki kompensujące oraz środki zapobiegawcze". 28 Op. cit.12, pkt. 4.6.3. 29 Tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 461/16. 30 Op. cit. 23, para.26. 8
przy określaniu materii i zakresu odpowiedniej oceny skutków, tj. ocena skutków dla integralności obszaru nie powinna brać pod uwagę środków kompensacyjnych przewidzianych w danym projekcie, jeżeli efekt kompensacji jest niepewny (sprawa Briels); przy decydowaniu, czy plan lub przedsięwzięcie powinny uzyskać autoryzację, tj. jeżeli odpowiednia ocena skutków wykaże, że na konstytutywne cechy danego obszaru o znaczeniu priorytetowym (które były podstawą wyznaczenia tego obszaru jako chronionego) dany plan lub przedsięwzięcie wpłynie niekorzystnie, zgoda nie powinna zostać wyrażona (sprawa Sweetman). 26. Analiza art. 6 ust. 4 oraz zastosowanie do niego zasad ostrożności i proporcjonalności jest tematem kolejnego przewodnika w tej serii: "Artykuł 6 ust. 4: zasady ostrożności, proporcjonalności i pomocniczości". 9
Marek Szolc Prawnik, Program Bioróżnorodność +48 22 307 01 82 mszolc@clientearth.org www.clientearth.org ClientEarth is a non-profit environmental law organisation based in London, Brussels and Warsaw. We are activist lawyers working at the interface of law, science and policy. Using the power of the law, we develop legal strategies and tools to address major environmental issues. ClientEarth is funded by the generous support of philanthropic foundations and engaged individuals. Brussels 4ème Etage 36 Avenue de Tervueren 1040 Bruxelles Belgium London 274 Richmond Road London E8 3QW UK Warsaw Żurawia 45 00-680 Warszawa Poland ClientEarth is a company limited by guarantee, registered in England and Wales, company number 02863827, registered charity number 1053988, registered office 10 Queen Street Place, London EC4R 1BE, with a registered branch in Belgium, N d entreprise 0894.251.512, and with a registered foundation in Poland, Fundacja ClientEarth Poland, KRS 0000364218, NIP 701025 4208 10