Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku ul. Wały Jagiellońskie 36, 80-853 Gdańsk ( centrala: (58)301-86-45, fax: (58)346-25 -15 * gdansk@rio.gov.pl WK. 0804/112/K/.../06 Gdańsk, dnia 30 maja 2006r. Pan Jan Stypa Kierownik Komunalnego Zakładu Budżetowego w Starej Kiszewie Sprawa: Wystąpienie pokontrolne Wydział Kontroli Gospodarki Finansowej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku przeprowadził w okresie od dnia 27 marca 2006 roku do dnia 7 kwietnia 2006 roku na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) oraz 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (Dz. U. Nr 167, poz. 1747), kontrolę problemową Komunalnego Zakładu Budżetowego w Starej Kiszewie. Wyniki kontroli zostały ujęte w protokole podpisanym przez obie strony w dniu 7 kwietnia 2006 roku, którego jeden egzemplarz pozostawiono Panu Dyrektorowi. Celem kontroli, obejmującej rok 2004, było sprawdzenie prawidłowości wykonywania przez Kierownika Zakładu zadań w zakresie gospodarki finansowej oraz zamówień publicznych, zgodnie z przepisem art. 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. 1
Z dokonanych ustaleń wynika, że w kierowanej przez Pana jednostce, część zadań wykonywana była niewłaściwie, z naruszeniem obowiązujących przepisów zawartych w aktach prawnych regulujących zasady gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych. Do najistotniejszych nieprawidłowości i uchybień stwierdzonych podczas kontroli należy zaliczyć: 1) nieopracowanie w formie pisemnej pełnej dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady (politykę) rachunkowości, a w szczególności poprzez brak: a) wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych, z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, b) opisu systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania oraz określenia wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji, c) opisu systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonywanych w nich zapisów, - stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 3 b i c, art. 10 ust. 1 pkt 4 oraz art. 10 ust.2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) (str. 2-3 protokołu). Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami jednostka powinna posiadać aktualną, opracowaną w formie pisemnej przez jej kierownika, dokumentację opisującą w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości, a w szczególności dotyczące: I. sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym, co najmniej: a) wykazu ksiąg rachunkowych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera - wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, b) opisu systemu przetwarzania danych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera - opisu systemu 2
informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, a ponadto określenie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji, II. systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów. 2) nienaliczanie i niepobieranie w roku 2004 odsetek za zwłokę z tytułu nieterminowego regulowania należności czynszowych za wynajem lokali mieszkalnych oraz opłat za wodę i odprowadzanie ścieków - (str. 4-6 protokółu); Obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona (art. 50 ustawy z 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.)). Zgodnie z treścią art.4 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego źródłami dochodów własnych gminy są m.in. dochody z majątku gminy i odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy. Umowa najmu lokalu ma charakter odpłatny a jej obowiązkowym elementem jest czynsz płatny wynajmującemu za używanie lokalu (art. 659 1 w zw. z art. 680 kc). Zasada ta dotyczy również lokali gminnych wynajmowanych w oparciu o ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, również w brzmieniu tej ustawy na 2004r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2005r., nr 31 poz. 266 ze zm.), która to ustawa w art. 7 ust.1 ustanawia obowiązek właściciela ustalenia stawki czynszu najmu za 1 m2 powierzchni użytkowej w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego. Charakter odpłatny ma również umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, której rozliczenie następuje na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków (art. 26 ustawy z 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2001r. Nr 72 poz.747 ze zm.). Stosownie do treści art. 6 ust. 1 i 3 ww. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej 3
umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta winna zawierać m.in. postanowienia dotyczące terminów wzajemnych rozliczeń. Zgodnie z art. 481 1 kc jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Wobec powyższego nienaliczanie i niepobieranie odsetek z tytułu nieterminowego regulowania opłat czynszowych oraz opłat za wodę i odprowadzanie ścieków stanowi bezpodstawną rezygnację ze źródła dochodów gminy określonego w ustawie. 3) nieweryfikowanie danych dotyczących ilości osób zamieszkujących dany lokal mieszkalny, wykazywanych w zeznaniach składanych przez odbiorców wody nie posiadających wodomierza z danymi zawartymi w ewidencji ludności, w celu prawidłowego naliczania ilości zużycia wody przez tych odbiorców, stosownie do treści załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70) - (str. 5 protokółu). Ilość wody dostarczonej do nieruchomości na podstawi umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. (art. 27 ust. 1 ww. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). W tabeli Nr 1 przywołanego wyżej rozporządzenia określono przeciętną normę zużycia wody na jednego mieszkańca zamieszkującego w określonym lokalu mieszkalnym; 4) nierozliczanie zużycia paliwa w samochodzie VW Volkswagen Transporter a także nie określenie norm zużycia paliwa dla środków transportu, będących własnością Komunalnego Zakładu Budżetowego - (str. 8 protokółu); Zgodnie z art. 50 ustawy z 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona. Paliwo, zużywane w samochodzie służbowym jest mieniem powierzonym pracownikowi z obowiązkiem zwrotu lub do rozliczenia 4
się. Dotyczy to również zaliczek udzielanych pracownikom na zakup paliwa (art.124 kodeksu pracy). W art. 87 1 pkt 3 kodeksu pracy w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) przewidziano możliwość potrącania z wynagrodzenia za pracę zaliczek pieniężnych udzielonych pracownikowi, o ile oczywiście zaliczka jest wymagalna. Zaliczka staje się wymagalna, jeżeli pracodawca może dochodzić od pracownika jej zwrotu w drodze postępowania sądowego, co do jej całości, np. z powodu nierozliczenia się przez pracownika w ustalonym terminie z poniesionych wydatków lub wydatkowania jej na cel inny niż przeznaczony. Kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do odpowiedniego zorganizowania systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce, w tym do kreślenia norm zużycia paliwa dla środków transportu. Zgodnie z treścią art.44 ust. 1 oraz 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (wcześniej art. 28a i 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Kontrola finansowa obejmuje m.in. badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym, pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych. Kierownik jednostki ustala w formie pisemnej procedury w powyższym zakresie, biorąc pod uwagę standardy określone w komunikacie Ministra Finansów w sprawie standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych z dnia 30 stycznia 2003 roku (Dz. Urz. Min. Fin.z 2003r., Nr 3, poz. 13 - standardy Nr 12-14 w części D - Mechanizmy systemu kontroli finansowej oraz Dział II - Definicje i pojęcia) oraz zapewnia ich przestrzeganie. 5) nieuzgodnienie na koniec roku 2004 sald końcowych kont syntetycznych 013 Pozostałe środki trwałe i 020 Wartości niematerialne i prawne z saldami i zapisami wynikającymi z kont ksiąg pomocniczych, co jest niezgodne z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (tekst jednolity: Dz. U. z 2002r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) - (str. 9-10 protokółu). 5
Zgodnie z przywołanym przepisem konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej. Prowadzi się je w ujęciu systematycznym jako wyodrębniony system ksiąg, kartotek, komputerowych zbiorów danych, uzgodniony z saldami i zapisami na kontach księgi głównej; 6) nieprzeprowadzenie i nierozliczenie według stanu na dzień 31 grudnia 2004r. inwentaryzacji, drogą spisu z natury, stanu paliwa w środkach transportu oraz sprzęcie a także gotówki w kasie, czym naruszono art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1 i 2 przywołanej wcześniej ustawy o rachunkowości - (str. 10-11 protokółu kontroli). Stosownie do przywołanych przepisów jednostki przeprowadzają na ostatni dzień każdego roku obrotowego inwentaryzację, między innymi, aktywów pieniężnych, rzeczowych składników aktywów obrotowych drogą spisu ich ilości z natury, wyceny tych ilości, porównania wartości z danymi ksiąg rachunkowych oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic. Ponadto przeprowadzenie i wyniki inwentaryzacji należy odpowiednio udokumentować i powiązać z zapisami ksiąg rachunkowych. Ujawnione w toku inwentaryzacji różnice pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych należy wyjaśnić i rozliczyć w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji; 7) pełnienie funkcji kasjera przez Kierownika Zakładu Budżetowego - (str.11 protokółu kontroli); Kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do odpowiedniego zorganizowania systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Zgodnie z treścią art.44 ust. 1 oraz 47 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (wcześniej art. 28a i 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Kierownik jednostki ustala w formie pisemnej procedury w powyższym zakresie, biorąc pod uwagę standardy określone w komunikacie Ministra Finansów w sprawie standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych z dnia 30 stycznia 2003 roku (Dz. Urz. Min. Fin. z 2003r., Nr 3, poz. 13) oraz zapewnia ich przestrzeganie, przy czym standardy te nie mają 6
charakteru zamkniętego. Zgodnie ze standardem 15 kluczowe obowiązki dotyczące prowadzenia, zatwierdzania i sprawdzania operacji finansowych, gospodarczych i innych zdarzeń są rozdzielone między różne osoby. 8) przeprowadzenie w okresie 2-12 stycznia 2001r. oraz 31 grudnia 2002r. inwentaryzacji pozostałych środków trwałych z naruszeniem przepisów ustawy o rachunkowości, poprzez: niewydanie przez Kierownika jednostki zarządzenia o przeprowadzeniu inwentaryzacji, niepowołanie komisji inwentaryzacyjnej, dokonanie spisu z natury przez zespół spisowy, w skład, którego wchodziły osoby materialnie odpowiedzialne za spisywane mienie, nieobjęcie arkuszy spisu z natury ewidencją druków ścisłego zarachowania, objęcie spisem z natury środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, np. posiadanej sieci wodociągowej - (str. 11 protokółu kontroli). Kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do odpowiedniego zorganizowania systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Zgodnie z treścią art.44 ust. 1 oraz 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (wcześniej art. 28a i 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Jednocześnie kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą o rachunkowości, w tym za przeprowadzenie inwentaryzacji (art. 4 ust. 5 w związku z art. 26 i 27 ustawy o rachunkowości). Kierownik jednostki ustala w formie pisemnej procedury w powyższym zakresie, biorąc pod uwagę standardy określone w komunikacie Ministra Finansów w sprawie standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych z dnia 30 stycznia 2003 roku (Dz. Urz. Min. Fin. z 2003r., Nr 3, poz. 13), w szczególności standard rzetelnego dokumentowania znaczących zdarzeń, oraz zapewnia ich przestrzeganie, przy czym standardy te nie mają charakteru zamkniętego. 7
Podając powyższe do wiadomości Pana Kierownika, działając na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) proszę o spowodowanie usunięcia ujawnionych nieprawidłowości i uchybień, poprzez podjęcie następujących: 1. Opracować pełną dokumentację regulującą obowiązujące w Zakładzie zasady rachunkowości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. 2. Naliczać i pobierać odsetki z zwłokę od nieterminowo regulowanych należności Zakładu. 3. Weryfikować dane zawarte w zeznaniach mieszkańców nie posiadających wodomierza, dotyczące ilości osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym, w celu prawidłowego naliczania zużycia przez tych odbiorców wody. 4. Rozliczać zużycie paliwa we wszystkich środkach transportowych oraz sprzęcie Zakładu. 5. Dokonywać corocznie uzgodnienia sald i zapisów na kontach księgi głównej z zapisami ujętymi w wyodrębnionym systemie ksiąg i ewidencji pomocniczej. 6. Przeprowadzać na ostatni dzień każdego roku obrotowego inwentaryzację wszystkich rzeczowych składników aktywów obrotowych (w tym paliwa) oraz gotówki w kasie. 7. Rozdzielić obowiązki kasjera i kierownika Zakładu. 8. Przeprowadzać inwentaryzację wszystkich posiadanych przez Zakład aktywów zgodnie z wymogami ustawy o rachunkowości. Proszę również o wyeliminowanie wszystkich pozostałych uchybień i nieprawidłowości wyszczególnionych w protokole kontroli. Informację o realizacji wniosków pokontrolnych proszę przedłożyć Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Gdańsku w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego wystąpienia. 8
Wykonanie powyższych zaleceń może być objęte kontrolą sprawdzającą, zgodnie z art. 7a ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.). Do wniosków zawartych w powyższym wystąpieniu przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń, w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, do Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku za pośrednictwem Prezesa tutejszej Izby zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 przywołanej wcześniej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Do wiadomości: 1. Wójt Gminy Stara Kiszewa 9