Polityka migracyjna Polski w odniesieniu do obywateli Republiki Białorusi, Ukrainy i Federacji Rosyjskiej.

Polityka migracyjna Polski w odniesieniu do obywateli Republiki Białorusi, Ukrainy i Federacji Rosyjskiej. Publikacja Wydziału Analiz Migracyjnych Departamentu Polityki Migracyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych

Spis treści: 1. Wstęp... 4 2. Polityka migracyjna Polski aktualne prace.... 4 3. Obywatele Białorusi, Rosji i Ukrainy w Polsce na tle ogółu cudzoziemców... 5 4. Realizacja działań zawartych w dokumencie Polityka migracyjna Polski. Stan obecny i postulowane działania w stosunku do obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy... 12 4.1. Imigracje legalne... 12 4.1.1. Osoby pochodzenia polskiego... 12 4.1.2. Studenci, naukowcy i absolwenci polskich uczelni... 13 4.1.3. Imigranci zarobkowi, cudzoziemcy prowadzący działalność gospodarczą oraz delegowani przez pracodawców zagranicznych.... 16 4.1.4. Obywatele państw członkowskich UE, członkowie ich rodzin i inni cudzoziemcy korzystający z zasady swobodnego przepływu osób... 20 4.1.5. Cudzoziemcy przebywający na terytorium Polski w oparciu o zezwolenia długoterminowe... 20 4.1.6. Cudzoziemcy wnioskujący o ochronę na terytorium Polski... 23 4.1.7. Cudzoziemcy znajdujący się w szczególnej sytuacji ofiary handlu ludźmi... 28 4.2. Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji.... 29 4.2.1. Odmowy wydania wiz, odmowy wjazdu... 29 4.2.2. Nielegalny pobyt, wydalenia i zobowiązania do opuszczenia kraju... 30 4.2.3. Dobrowolne powroty... 31 4.2.4. Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji w nowych rozwiązaniach prawnych... 32 4.2.5. Abolicja... 32 4.3. Integracja cudzoziemców... 35 4.4. Międzynarodowe uwarunkowania polityki migracyjnej Polski.... 36 4.4.1. Partnerstwo Wschodnie... 36 4.4.2. Globalne Podejście do Migracji i Mobilności (GAMM).... 37 4.4.3. Proces Praski... 37 4.4.4. Współpraca UE - Rosja.... 38 4.5. Działania bilateralne podejmowane przez RP.... 38 4.5.1. Mały Ruch Graniczny... 38 4.5.2. Pozostałe działania.... 41 5. Sytuacja gospodarcza, demograficzna i migracyjna u wschodnich sąsiadów Polski wnioski dla polskiej polityki migracyjnej.... 42 5.1. Ukraina... 42 5.2. Białoruś... 44 5.3. Rosja... 45 5.4. Działania na rzecz pogłębienia wiedzy na temat sytuacji migracyjnej państw sąsiadujących z Polską.... 47 6. Podsumowanie... 48 3

1. Wstęp Białoruś, Rosja i Ukraina to kraje, które z punktu widzenia polskiej polityki wizowej i migracyjnej odgrywają istotną rolę nie tylko ze względu na fakt, iż graniczą z naszym krajem, a granica ta jest również zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. Obywatele tych trzech państw ujęci łącznie stanowią bowiem bezwzględną większość w przypadku właściwie wszystkich kategorii imigrantów przybywających do naszego kraju. Z tego też powodu zarówno tworzenie założeń, jak i realizacja polskiej polityki imigracyjnej siłą rzeczy odnoszą się w dużej mierze do właśnie tej grupy i muszą być w ścisły sposób powiązane z regulacją przepływu obywateli państw sąsiadujących z Polską od wschodu. Również przyjęty w dniu 20 lipca 2011 r. przez Zespół do Spraw Migracji dokument Polityka migracyjna Polski stan obecny i postulowane działania nie jest tutaj wyjątkiem. Dokument ten postuluje m. in. uproszczenie procedur i wzmocnienie struktur odpowiedzialnych za migracje, określenie kategorii cudzoziemców, które z punktu widzenia interesów naszego państwa mają szczególne znaczenie, rekomenduje przebudowę systemu integracji cudzoziemców i monitorowania ich sytuacji oraz zwiększenie roli organizacji pozarządowych i jednostek naukowobadawczych zajmujących się szeroko rozumianą problematyką migracji. 2. Polityka migracyjna Polski aktualne prace. Dokument Polityka migracyjna Polski - stan obecny i postulowane działania ( PMP ) składa się z jedenastu rozdziałów poza wprowadzeniem znalazły się w nim części poświęcone imigracjom legalnym, przeciwdziałaniu nielegalnej imigracji, ochronie cudzoziemców w Polsce, integracji cudzoziemców, obywatelstwu i repatriacji, emigracji zarobkowej i migracjom powrotnym, sprawnemu funkcjonowaniu systemu prawnego i instytucjonalnego, międzynarodowym uwarunkowaniom polityki migracyjnej Polski, związkom innych polityk z polityką migracyjną oraz monitoringowi procesów migracyjnych. Ponieważ Polityka migracyjna Polski ma charakter strategiczny i programowy, oznacza to, że w wielu elementach wymaga skonkretyzowania i uszczegółowienia. Istnieje więc potrzeba opracowania dokumentu wykonawczego, który pozwoliłby na sprawną i zaplanowaną implementację przyjętych kierunków działania. Niezależnie od procesu przyjmowania dokumentu Polityka migracyjna Polski przez Radę Ministrów (co nastąpiło ostatecznie w dniu 31 lipca 2012 r.) zawarte w nim rekomendacje, będące efektem szerokiego konsensusu wypracowywanego nie tylko pomiędzy poszczególnymi organami administracji rządowej na forum międzyresortowego Zespołu ds. Migracji, ale również w toku szerokich konsultacji społecznych, były już wcześniej podstawą do dalszych prac, również o charakterze legislacyjnym. Przykładowo, przyjęte w dniu 16 sierpnia 2011 r. przez Radę Ministrów założenia do projektu nowej ustawy o cudzoziemcach wychodzą naprzeciw zapisom PMP realizując w dużej mierze zawarte w tym dokumencie postulaty dotyczące zmniejszania uciążliwości procedur związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców. Powstający w oparciu o ww. założenia projekt ustawy, będący na końcowym etapie prac, przewiduje m.in. wydłużenie - z 2 do 3 lat maksymalnego okresu zezwolenia na pobyt czasowy. Przyjęte propozycje zakładają także, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy cudzoziemiec będzie mógł złożyć w dogodnym dla siebie momencie podczas legalnego pobytu (obecnie każdy, kto chce przedłużyć pobyt na terytorium naszego kraju, musi z takim wnioskiem wystąpić przynajmniej 45 dni przed końcem ważności wizy lub bieżącego zezwolenia na pobyt). Przewidziano także szybsze wydawanie zezwoleń na pobyt w Polsce - skrócenie z 30 dni do 15 dni roboczych terminu, w którym odpowiednie służby udzielają informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca może zagrażać m.in. bezpieczeństwu państwa albo porządkowi publicznemu. Wymóg występowania o ww. informacje nie będzie ponadto dotyczył małoletnich cudzoziemców, którzy nie ukończyli 16 lat. Poza wymienionymi powyżej najważniejszymi zmianami, które regulują ogólne zasady ubiegania się o zezwolenie na pobyt, opracowywany projekt nowej ustawy o cudzoziemcach 4

przewiduje także zmiany odnoszące się do poszczególnych kategorii cudzoziemców. Zostaną one przedstawione w dalszej części publikacji, poświęconej analizie sytuacji poszczególnych grup cudzoziemców wyróżnionych w dokumencie PMP. Innym działaniem w sposób istotny i pozytywny wpływającym na sytuację dużej grupy cudzoziemców w Polsce jest abolicja, która miała miejsce w pierwszej połowie 2012 r. Została ona szczegółowo opisana w dalszej części niniejszego opracowania. 3. Obywatele Białorusi, Rosji i Ukrainy w Polsce na tle ogółu cudzoziemców Dane z dziesięciolecia 2001-2010 wskazywały na utrzymujący się wzrost liczby wniosków cudzoziemców o legalizację pobytu na terytorium RP (jedyne zachwianie tego trendu, jakim był niewielki spadek liczby wniosków w latach 2004 2006 wynikało ze zmian prawnych w zakresie legalizacji pobytu obywateli państw członkowskich UE/EOG i członków ich rodzin związanych z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej) 1. W roku 2011 odnotowano natomiast po raz pierwszy od kilku lat spadek liczby wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wykres nr 1. Wnioski o legalizację pobytu w Polsce w latach 2001-2011 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 2001 2002 Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych UdSC 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 pobyt rezydenta długoterminowego WE osiedlenie się zamieszkanie Wg stanu na dzień 31 grudnia 2011 r. w Polsce 100 298 cudzoziemców posiadało w Polsce karty pobytu, z czego 47 999 kart związanych było z zezwoleniem na osiedlenie się, 41 647 z zezwoleniem na zamieszkanie na czas oznaczony, 5 732 z pobytem rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, 3 012 z przyznaniem ochrony uzupełniającej, 1 170 statusu uchodźcy a 738 pobytu tolerowanego. W stosunku do roku 2010 nastąpił wzrost jeśli chodzi o łączną liczbę ważnych kart pobytu (2010 97 080 kart, wzrost o 3,3%). Największą liczbę kart pobytu posiadali kolejno obywatele Ukrainy, Rosji, Wietnamu i Białorusi. Obywatele Ukrainy, Rosji i Białorusi posiadali 50 670 (I poł. 2011-50 751) kart pobytu, co stanowi ok. 50,5% ogółu kart wydanych cudzoziemcom. 1 Z dniem 1 maja 2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o zasadach i warunkach wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich UE oraz członków ich rodzin na terytorium RP, na mocy których wprowadzono instytucje odrębnego zezwolenia na pobyt czasowy i zezwolenia na pobyt dla tej kategorii osób. W dniu 26 sierpnia 2006 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium RP, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich UE i członków ich rodzin (Dz.U.06.144.1043), która w miejsce dotychczasowego zezwolenia na pobyt czasowy i pobyt wprowadziła instytucje prawa pobytu i prawa pobytu stałego przysługujące obywatelom Unii i członkom ich rodzin. 5

Ewolucja wielkości zasobu obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy posiadających karty pobytu na terytorium RP w ciągu ostatnich kilku lat przedstawia się w sposób następujący: Wykres nr 2. Liczba ważnych kart pobytu wydanych obywatelom Białorusi, Rosji i Ukrainy na tle ogółu (2007 2011) 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 2007 2008 2009 2010 2011 pozostałe Białoruś Rosja Ukraina Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych UdSC W odniesieniu do liczby ważnych kart pobytu, w przypadku obywateli Białorusi i Ukrainy daje się zaobserwować stałą tendencję wzrostową. Procentowo najbardziej dynamiczny wzrost odnotowywany jest w przypadku obywateli Białorusi (pod koniec 2011 r. wzrósł on o ok. 45% w stosunku do roku 2007). Wśród obywateli Ukrainy w tym samym okresie wzrost wyniósł ok. 39% a wśród obywateli Rosji ok. 22% (warto zaznaczyć, że po dynamicznym wzroście w latach 2007 2009 od roku 2010 liczba obywateli Rosji posiadających ważne karty pobytu w Polsce zaczęła spadać, co związane jest z mniejszym napływem osób ubiegających się o ochronę międzynarodową i z mniejszym odsetkiem decyzji pozytywnych wydawanych w tych sprawach). Wykres nr 3. Liczba i struktura kart pobytu obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy na tle ogółu w dniu 31 grudnia 2011 r. 50000 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 UKRAINA ROSJA BIAŁORUŚ POZOSTAŁE ZAMIESZKANIE NA CZAS OZNACZONY STATUS UCHODŹCY POBYT TOLEROWANY POBYT REZYDENTA DŁUGOTERMINOWEGO WE OSIEDLENIE SIĘ OCHRONA UZUPEŁNIAJACA Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych UdSC 6

Tabela nr 1. Karty pobytu cudzoziemców ważne w dniu 31 grudnia 2011 r. według tytułu pobytowego - 10 najliczniejszych obywatelstw Ochrona uzupełniajaca osiedlenie się pobyt rezydenta długoterminowego WE pobyt tolerowany status uchodźcy zamieszkanie na czas oznaczony suma UKRAINA 7 15,919 2,002 67 1 11,750 29,746 ROSJA 2,788 4,867 429 105 828 2,658 11,675 WIETNAM 1 4,437 1,032 252 3 3,532 9,257 BIAŁORUŚ 13 6,043 327 15 119 2,732 9,249 ARMENIA 18 1,773 495 107 4 1,567 3,964 CHINY 8 559 96 11 2 3,145 3,821 TURCJA 12 508 223 1 12 1,525 2,281 INDIE - 515 248 5 1 1,401 2,170 USA - 799 107 3-1,258 2,167 KOREA PŁD. - 50 83 - - 1,569 1,702 POZOSTAŁE 165 12,529 690 172 200 10,510 24,266 OGÓŁEM 3,012 47,999 5,732 738 1,170 41,647 100,298 Źródło: Opracowanie DPM MSW na podstawie danych UdSC Niezależnie od kryterium obywatelstwa daje się zauważyć przewagę liczebną kart pobytu związanych z pobytem długoterminowym (przede wszystkim zezwoleniem na osiedlenie się). W przypadku ob. Rosji zwraca uwagę wprawdzie malejący, lecz wciąż zdecydowanie wyższy niż u obywateli pozostałych państw odsetek osób objętych ochroną (łącznie z pobytem tolerowanym 2 odsetek ten wyniósł pod koniec 2011 r. ok. 32% wszystkich ważnych kart pobytu wydanych obywatelom Rosji, natomiast pod koniec 2010 r. wynosił on ok. 43%). W przypadku ob. Ukrainy odsetek osób objętych ochroną to ok. 0,3%, w przypadku ob. Białorusi 1,6% a w przypadku wszystkich obywatelstw łącznie - ok. 4,9%. Natomiast karty pobytu związane z pobytem krótkoterminowym (zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony) stanowiły pod koniec 2011 r. 30% ważnych kart pobytu ob. Białorusi, 23% kart ob. Rosji oraz 40% kart ob. Ukrainy. Warto zauważyć, że we wszystkich trzech przypadkach udział kart wydanych w związku z pobytem krótkoterminowym był znacząco niższy niż wśród ogółu pozostałych państw (49%). 2 pobyt tolerowany przyznawany jest zarówno z powodów humanitarnych jak też ze względu na niemożliwość wydalenia z powodu np. nieustalenia obywatelstwa, a tym samym kraju, do którego mogłoby nastąpić wydalenie. 7

W 2011 r. ogółem 33 263 cudzoziemców wnioskowało o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP (2010 r. 35 513 wniosków, spadek o ok. 6,3%). Zezwolenia takiego udzielono w tym okresie 29 653 osobom (2010 30,434 spadek o ok. 2,6 proc.) Tabela nr 2. Wnioski i decyzje w sprawach o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w 2011 r. dziesięć najliczniejszych obywatelstw. Stosunek liczby decyzji pozytywnych do wnioski decyzje pozytywne. liczby wniosków UKRAINA 9114 8165 90% CHINY 2987 2727 91% WIETNAM 2413 1915 79% BIAŁORUŚ 2011 1832 91% ROSJA 1492 1323 89% TURCJA 1315 1131 86% ARMENIA 1125 1043 93% INDIE 1124 1018 91% KOREA PŁD. 1046 959 92% USA 1019 911 89% OGÓŁEM 33263 29653 89% Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych UdSC W przypadku obywateli Ukrainy odnotowano spadek liczby wniosków z 9 844 w 2010 r. do 9 114 w 2011 r. (spadek o ok. 7,4%). Wśród ob. Białorusi liczba wniosków spadła w tym czasie z 2 442 do 2 011 (17,6%) a wśród ob. Rosji z 1 592 do 1 492 (6,3%). Znaczącemu spadkowi liczby wniosków obywateli krajów b. ZSRR towarzyszy dynamiczny wzrost zainteresowania ubieganiem się o pobyt czasowy wśród obywateli Chin (wzrost o 17,6 proc. z 2 542 do 2 987 wniosków) co spowodowało przesunięcie się tego kraju na drugą pozycję za Ukrainą w rankingu państw, których obywatele składają największą liczbę wniosków o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP (jeszcze w 2009 r. Chiny zajmowały czwartą pozycję za Ukrainą, Wietnamem i Białorusią). Warto również zwrócić uwagę na strukturę wydawanych zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony, a w szczególności na odsetek zezwoleń wydawanych w związku z wykonywaniem pracy na terytorium RP. W 2011 r. w przypadku obywateli Ukrainy odsetek ten wyniósł 38% (spośród 8 165 zezwoleń 3 115 wydanych zostało w celu wykonywania pracy). Ponadto w 2011 r. obywatelom Ukrainy wydano 111 zezwoleń w celu prowadzenia działalności gospodarczej i 1 572 w związku z edukacją (zezwolenie takie uprawnia do wykonywania pracy w Polsce bez ograniczeń). W przypadku obywateli Białorusi na ogólną liczbę 1 832 zezwoleń 558 (ok. 30%) wydano w związku z wykonywaniem pracy, wydano też 17 zezwoleń w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i 591(ok. 32%) w związku z edukacją. Natomiast w odniesieniu do obywateli Rosji, na 1 323 wydane zezwolenia 326 (ok. 25%) wydanych zostało w związku z wykonywaniem pracy, ponadto wydano 25 zezwoleń w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i 261 w związku z edukacją. Z powyższych danych wynika zatem, że z trzech porównywanych państw największym udziałem zezwoleń na zamieszkanie wydanych w celu wykonywania pracy charakteryzują się obywatele Ukrainy. Jednak nawet wśród obywateli tego państwa udział zezwoleń związanych z wykonywaniem pracy był nieco niższy niż w przypadku ogółu cudzoziemców (39% - 11,5 tys. z 29,6 tys.). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że istnieją również inne niezwiązane z działalnością zarobkową tytuły prawne do uzyskania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (np. łączenie rodzin), które upoważniają ich posiadaczy do wykonywania pracy. 8

W 2011 r. 4338 cudzoziemców złożyło wnioski o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP; wydano 3733 decyzje pozytywne w tym zakresie. Tabela nr 3. Wnioski i decyzje w sprawach o zezwolenie na osiedlenie w 2011 r. dziesięć najliczniejszych obywatelstw. stosunek liczby decyzji pozytywnych do liczby wnioski decyzje pozytywne wniosków UKRAINA 2008 1690 84% BIAŁORUŚ 731 627 86% ROSJA 272 234 86% NIGERIA 112 99 88% ARMENIA 92 84 91% WIETNAM 83 79 95% USA 82 56 68% EGIPT 76 70 92% TURCJA 76 71 93% TUNEZJA 75 77 103% 3 OGÓŁEM 4338 3733 86% Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych UdSC Inaczej niż w przypadku zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony, liczba wniosków o zezwolenie na osiedlenie wzrosła w stosunku do roku 2010. Wzrost wyniósł ok. 7,5 proc, przy czym w przypadku ob. Ukrainy był nieco słabszy niż wartość uśredniona (wzrost o 5,8 proc. - z 1898 do 2008 wniosków) a w przypadku ob. Białorusi nieco silniejszy (z 670 do 731wniosków wzrost o 9,1 proc.). Obywatele Federacji Rosyjskiej złożyli aż o 44 proc. więcej wniosków, przy czym wciąż nie jest to wartość znacząca (189 wniosków w 2010 r., 272 w 2011). W 2011 r. 1089 osób wnioskowało o status rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich na terytorium RP. W tym zakresie wydano 765 pozytywnych decyzji. Tabela nr 4. Wnioski i decyzje w sprawach o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego WE w 2011 r. pięć najliczniejszych obywatelstw na tle ogółu. Stosunek liczby decyzji pozytywnych do wnioski decyzje pozytywne liczby wniosków UKRAINA 343 259 76% WIETNAM 152 116 76% ROSJA 78 48 62% ARMENIA 71 54 76% BIAŁORUŚ 66 47 71% OGÓŁEM 1089 765 70% Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych UdSC Zarówno zezwolenie na osiedlenie jak i zgoda na pobyt rezydenta długoterminowego WE uprawniają do wykonywania pracy na terytorium RP. Podsumowując analizę danych dotyczących legalizacji pobytu warto zwrócić uwagę na pierwszy od wielu lat spadek liczby wniosków oraz udzielanych zezwoleń. 3 Wartość ta może przekraczać 100% gdyż w danym roku mogą być wydawane decyzje w stosunku do wniosków złożonych w roku poprzednim. Z tego samego powodu nie powinno się tego wskaźnika interpretować jako uznawalność wniosków. 9

Wykres nr 4. Liczba złożonych wniosków i wydanych decyzji pozytywnych w sprawach o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w latach 2006 2010 oraz liczba kart pobytu związanych z tym statusem ważnych ostatniego dnia każdego roku. 4 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 wnioski decyzje pozytywne karty pobytu 10000 5000 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Źródło: opracowanie DPM MSW w oparciu o dane UdSC Jak widać na powyższym wykresie, liczba pozytywnych decyzji jest dość ściśle skorelowana z liczbą składanych wniosków, co pozwala szacować, iż poziom uznawalności wniosków jest wysoki (ponad 80%). Natomiast wzrost liczby ważnych kart pobytu w 2011 r. mimo spadającej liczby udzielonych zezwoleń może wynikać m.in. z faktu wydawania w latach poprzednich kart pobytu o okresie ważności dłuższej niż rok. Analizując powyższe dane statystyczne należy uwzględnić tzw. uproszczony system zatrudniania cudzoziemców (patrz str. 16), w ramach którego w 2011 r. zarejestrowano 259 777. oświadczeń pracodawców o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca. Funkcjonowanie tego systemu przyczyniło się do znaczącego wzrostu liczby wiz wydawanych obywatelom Ukrainy (ok. 200 tys. wiz krajowych w 2011 r., wobec ok. 111 tys. w 2010 r.; udział wiz wydawanych w celu wykonywania pracy w ogóle wiz krajowych wynosi ok. 75%). Szczegółowa analiza danych wizowych za 2011 r. wykazuje, iż w roku tym obywatelom Ukrainy wydano 185 317 wiz w celu wykonywania pracy, z czego 156 486 (ok. 84%) wydanych zostało na podstawie oświadczeń pracodawców. Obywatelom Ukrainy wydano 139 134 wizy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Łączna liczba wiz wydanych obywatelom Ukrainy w celu wykonywania pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej wyniosła zatem 324 451, a udział w tej liczbie wiz wydanych w ramach uproszczonego systemu zatrudniania cudzoziemca wyniósł 48,2%, co jest wartością dość znaczną i pozwala na stwierdzenie, iż wprowadzenie ułatwień w dostępie obywateli Ukrainy do polskiego rynku pracy wywarło wpływ na skalę i strukturę imigracji do Polski obywateli tego państwa. W tym kontekście wydaje się też, że pomimo zmniejszającej się liczby nowo wydawanych zezwoleń na pobyt nie ma podstaw do wyciągania wniosków o zmniejszaniu się zainteresowania obywateli Ukrainy migracją do Polski. Przedstawione powyżej dane wskazują jednak na zmieniający się charakter tej migracji, w szczególności zwiększanie roli migracji cyrkulacyjnych (patrz też rozdział 4.1.3.) Nieco odmiennie kształtuje się sytuacja w przypadku dwóch pozostałych państw będących przedmiotem niniejszej analizy Białorusi i Rosji. Analizując dane dotyczące liczby wydanych wiz w 4 Dane dotyczące kart pobytu w latach 2006-2007 to wartość szacunkowa wyliczona w oparciu o proporcję pomiędzy liczbą kart pobytu związanych z pobytem czasowym a ogółem kart pobytu w latach następnych (do 2007 r. publikowano jedynie dane dotyczące łącznej liczby kart pobytu bez podziału na poszczególne statusy pobytowe) po odjęciu (w celu porównywalności danych) kart wydanych obywatelom państw UE-27, EOG i Szwajcarii. 10

podziale na poszczególne podstawy prawne w przypadku obywateli Białorusi i Rosji zwraca uwagę fakt, iż liczba wiz wydanych w celu prowadzenia działalności gospodarczej jest wielokrotnie wyższa niż liczba wiz wydanych w celu wykonywania pracy. Uzasadniona jest zatem teza, że objęcie tych państw uproszczonym systemem zatrudniania cudzoziemców nie spowodowało w sposób bezpośredni zwiększenia ani zmiany modelu imigracji zarobkowej do Polski ich obywateli. Jest to szczególnie widoczne w przypadku Federacji Rosyjskiej w 2011 r. obywatelom Rosji wydano 36 407 wiz w celu prowadzenia działalności gospodarczej i 5 793 wiz z prawem do pracy (wartość ponad sześciokrotnie mniejsza). Spośród wiz z prawem do pracy zdecydowaną większość (5 058 ok. 87%) stanowiły wizy Schengen wydane kierowcom w międzynarodowym transporcie drogowym. W związku z oświadczeniem pracodawcy o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca wydano zaledwie 495 wiz (ok. 8,5% ogółu wydanych obywatelom FR wiz z prawem do pracy i ok. 1,2% ogółu wiz wydanych obywatelom Rosji w celu wykonywania pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej (wiz takich wydano w 2011 r. 42 200). W przypadku Białorusi dane statystyczne również wskazują na marginalną rolę systemu opartego na oświadczeniach pracodawców. W 2011 r. obywatelom tego kraju wydano 48 177 wiz w celu prowadzenia działalności gospodarczej i 3 962 wizy z prawem do pracy (wartość ponad dwunastokrotnie mniejsza). Spośród wiz z prawem do pracy 2 210 (ok. 56%) wydanych zostało w związku z oświadczeniem pracodawcy o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca. Oznacza to, że spośród ogółu wydanych obywatelom Białorusi wiz w celu wykonywania pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej (52 139) zaledwie ok. 4,2% wydano w związku z zarejestrowanym oświadczeniem pracodawcy. Z kolei zestawienie liczby rejestrowanych oświadczeń pracodawców z liczbą wydanych na tej podstawie wiz wskazuje na kolejną prawidłowość w przypadku obywateli Białorusi i Rosji nie tylko rejestrowanych jest nieporównanie mniej oświadczeń niż w przypadku obywateli Ukrainy, a wizy wydane w związku z oświadczeniami stanowią wielokrotnie mniejszy odsetek ogółu wiz wydawanych w celu prowadzenia działalności zarobkowej, ale też w znacznie mniejszym odsetku przypadków zarejestrowanie oświadczenia skutkuje wydaniem wizy w 2011 r. relacja pomiędzy liczbą wydanych na tej podstawie wiz a liczbą zarejestrowanych oświadczeń wyniosła w przypadku Białorusi zaledwie, 50,5%, w przypadku Rosji 51,4%, a w przypadku Ukrainy - 65,3%. Zauważalnego w 2011 r. zmniejszenia się zainteresowania wnioskowaniem o pobyt czasowy w Polsce nie można w pełni wytłumaczyć zmianą modelu migracji obywateli państw objętych systemem uproszczonym. Jak wskazuje wykres nr 2, zainteresowanie to zmalało w 2011 r. również wśród cudzoziemców obywateli państw, w stosunku do których system uproszczony nie funkcjonuje. Spadek ten był jednak mniej znaczący niż w przypadku obywateli państw byłego ZSRR. Wykres nr 5. Liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i decyzji pozytywnych w tym obszarze w latach 2007 2011 bez uwzględnienia wniosków składanych przez obywateli objętych obecnie tzw. systemem uproszczonym Białorusi, Rosji, Ukrainy, Mołdowy i Gruzji. 25000 20000 15000 10000 wnioski dec. pozytywne 5000 0 2007 2008 2009 2010 2011 Źródło: opracowanie DPM MSW w oparciu o dane UdSC 11

4. Realizacja działań zawartych w dokumencie Polityka migracyjna Polski. Stan obecny i postulowane działania w stosunku do obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy Rozdział ten ma na celu omówienie głównych części dokumentu Polityka migracyjna Polski stan obecny i postulowane działania z uwzględnieniem zawartych w nich zaleceń, a także wpływu wywieranego na sytuację migracyjną Polski przez obywateli państw graniczących z Polską od wschodu. 4.1. Imigracje legalne Pierwszy rozdział dokumentu, zatytułowany Imigracje legalne określa między innymi priorytety w zakresie przyjmowania cudzoziemców. Wyróżnia on szereg grup, które powinny być traktowane preferencyjnie. 4.1.1. Osoby pochodzenia polskiego Ze względów historycznych oczywiste jest, że osoby polskiego pochodzenia będące adresatami polskiej polityki migracyjnej koncentrują się przede wszystkim za wschodnią granicą Polski. W tym kontekście istotne jest jednak rozróżnienie pomiędzy poszczególnymi elementami tej polityki ze względu na uregulowania przyjęte w ustawie o repatriacji proces ten nie odnosi się do osób zamieszkałych na terytorium Białorusi lub Ukrainy, a w przypadku Rosji ograniczony jest do jej azjatyckiej części. Od wejścia w życie ustawy o repatriacji z 2000 r. do końca 2011 r. w ramach tej procedury osiedliło się w Polsce 5 215 osób. W 2011 r. wydano 178 wiz krajowych w celu repatriacji, co oznacza wzrost o ok. 29% w stosunku do roku 2010 (138 wiz), jednak w stosunku do rekordowego pod tym względem roku 2001 (804 wizy) jest wartością mniejszą o ok. 78%. Na początku 2012 r. zarejestrowanych było ok. 2,8 tys. osób oczekujących na wskazanie im miejsca do osiedlenia się. W tej grupie występują najczęściej Polacy z Kazachstanu i Uzbekistanu, rzadziej z Rosji, Gruzji i Kirgistanu. Jak wynika z raportów konsularnych, w obecnej sytuacji nie należy oczekiwać wzrostu liczby osób wnioskujących o wydanie wizy krajowej w celu repatriacji (aktualnie jest to ok. 300 wniosków rocznie). Należy pamiętać o tym, że osoba przybywająca do Polski na podstawie wizy krajowej w celu repatriacji nabywa obywatelstwo polskie z mocy prawa z dniem przekroczenia granicy RP. W kontekście nabywania obywatelstwa warto również zauważyć, że zdecydowana większość, spośród osób, którym nadano polskie obywatelstwo w trybie innym niż repatriacja to obywatele państw byłego ZSRR w 2011 r. Prezydent RP nadał polskie obywatelstwo 2019 osobom, w tym 725 ob. Ukrainy, 370 ob. Białorusi i 167 ob. Rosji. Znaczącą część tej grupy stanowiły osoby pochodzenia polskiego. Istotnym działaniem skierowanym do przebywających poza naszym krajem osób polskiego pochodzenia było przyjęcie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka. Karta to dokument potwierdzający przynależność do Narodu Polskiego, a jego posiadacz może m.in. otrzymać bez opłat długoterminową wizę uprawniającą do wielokrotnego przekraczania granicy RP, podejmować w Polsce legalną pracę bez konieczności posiadania zezwolenia, prowadzić działalność gospodarczą na takich samych zasadach, jak obywatele polscy, korzystać z bezpłatnego systemu oświaty i za darmo zwiedzać muzea państwowe w Polsce. W odróżnieniu od procedury repatriacji, o uzyskanie Karty Polaka mogą ubiegać się obywatele zarówno Ukrainy i Białorusi, jak też Rosji. Obywatele Ukrainy i Białorusi stanowią zdecydowaną większość wnioskujących. Od roku 2009 rocznie wydaje się po ok. 17,5 tys. Kart Polaka. W 2011 r. wydano 17 655 kart, z czego 8 531 (ok. 48%) w konsulatach na Białorusi, 7 796 12

(ok. 44%) na Ukrainie i 220 (ok. 1%) na terytorium Federacji Rosyjskiej. Łącznie od roku 2008, kiedy weszła w życie ustawa o Karcie Polaka, do końca 2011 r. wydano ich ok. 64 tys. Należy zwrócić uwagę, że wydanie Karty Polaka po przeprowadzeniu przez konsula procedury weryfikującej, obejmującej m.in. badanie znajomości języka, kultywowania polskich tradycji i zwyczajów i innych związków z polskością, nie oznacza automatycznie stwierdzenia polskiego pochodzenia, o którym mowa w art. 52 ust. 5 Konstytucji RP. Stosownie do ww. przepisu osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Posiadanie Karty Polaka może być jednak istotną przesłanką, braną pod uwagę przy prowadzeniu postępowania o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP. Polityka migracyjna Polski postuluje usystematyzowanie i kompleksowe uregulowanie w jednej ustawie przepisów dotyczących problematyki stwierdzania polskiego pochodzenia oraz uprawnień przysługujących osobom polskiego pochodzenia. Jest to niezbędne w celu realizacji prawa wynikającego z art. 52 ust. 5 Konstytucji. Obecne regulacje prawne dotyczące zezwolenia na osiedlenie się nie przewidują możliwości udzielenia go w oparciu o stwierdzenie polskiego pochodzenia. Powoduje to brak ustawowej podstawy prawnej do udzielenia zezwolenia i konieczność bezpośredniego powoływania się na przepisy Konstytucji. Założenia do nowej ustawy o cudzoziemcach przewidują uzupełnienie tej luki. Jest to istotne również z tego względu, że już obecnie duża część zezwoleń pobytowych na wschodzie wydawana jest osobom polskiego pochodzenia według szacunków Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przypadku obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy wnioskujących o legalizację pobytu w Polsce odsetek osób deklarujących polskie pochodzenie wynosi niemal 40%. Innym postulowanym działaniem jest korekta przyjętego modelu akcji repatriacyjnej w taki sposób, by skutecznie zrealizować zobowiązania, jakie Rzeczpospolita Polska wzięła na siebie z dniem uchwalenia ustawy o repatriacji bez konieczności wieloletniego oczekiwania przez zainteresowanych na powrót do ojczyzny po spełnieniu wszystkich wymogów formalnych. 4.1.2. Studenci, naukowcy i absolwenci polskich uczelni Na przestrzeni ostatnich kilku lat w Polsce widoczne stało się zjawisko umiędzynarodawiania krajowych szkół wyższych. Nasz kraj staje się bowiem coraz bardziej atrakcyjnym miejscem dla cudzoziemców podejmujących naukę i studia. W konsekwencji można zaobserwować sukcesywny wzrost liczby studentów zagranicznych, czego dowodem są dane statystyczne Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Według tych danych w roku akademickim 2011/2012 w polskich uczelniach publicznych kształci się 21 861 cudzoziemców - studentów, doktorantów, stażystów długoterminowych oraz na studiach podyplomowych i specjalizacjach. Z tej liczby na kierunkach medycznych kształci się 5 290 osób, co stanowi ok. 24 % wszystkich cudzoziemców studiujących w Polsce. Polskie pochodzenie deklaruje ok. 1/3 spośród wszystkich studiujących w Polsce cudzoziemców. W stosunku do roku akademickiego 2010/2011 liczba studiujących cudzoziemców wzrosła o 3 959 osób, a w porównaniu do roku akademickiego 2009/2010 o 7 259 osób. Najliczniejszą grupę studentów w roku akademickim 2011/2012 stanowią obywatele Ukrainy 6 428, następnie Białorusi 3 000, Norwegii 1 547 i Litwy 909. Jednocześnie należy zauważyć, iż Polska w dalszym ciągu nie wykorzystuje swojego potencjału w zakresie przyjmowania studentów cudzoziemskich na polskie uczelnie. Pokazują to dane OECD, zgodnie z którymi Polska zajmuje przedostatnią pozycję ze wszystkich państw wchodzących w skład tej organizacji (przed Chile) jeśli chodzi o odsetek studentów cudzoziemskich 5. 5 Education at a glance - OECD Indicators 2011 Edition. 13

Do cudzoziemców, którzy są uprawnieni do podejmowania i odbywania studiów oraz uczestniczenia w innych formach kształcenia na zasadach obowiązujących polskich obywateli należą w szczególności: posiadający zezwolenie na osiedlenie się w Polsce; posiadający ważną Kartę Polaka; posiadający status uchodźcy nadany w RP; korzystający na terytorium RP z ochrony czasowej lub uzupełniającej; posiadający udzielone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich; pracownicy migrujący z państw członkowskich UE i pozostałych państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (czyli Islandii, Lichtensteinu i Norwegii) oraz Szwajcarii, a także członkowie ich rodzin; obywatele państw członkowskich UE i państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Szwajcarii, a także członkowie ich rodzin, jeżeli posiadają prawo stałego pobytu w Polsce; objęci takim uprawnieniem na podstawie przepisów prawa międzynarodowego. Cudzoziemcy studiujący w ww. trybie mają także prawo ubiegania się o pomoc materialną (m.in. stypendia socjalne, stypendia dla osób niepełnosprawnych, stypendia za wyniki w nauce lub sporcie oraz zapomogi) na takich samych zasadach i warunkach, jak obywatele polscy. Pozostali cudzoziemcy podejmują i odbywają studia lub inne formy kształcenia oraz uczestniczą w badaniach naukowych i pracach rozwojowych w polskich szkołach wyższych na podstawie odrębnych przepisów. Wykres nr 6: Cudzoziemcy studiujący w Polsce w latach 2006 2012 wg obywatelstwa. 25000 20000 Ukraina Białoruś 15000 Norwegia USA 10000 5000 Szwecja Kazachstan Litwa Niemcy Rosja 0 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011 2011/2012 Tajwan Pozostałe Źródło: Opracowanie DPM MSW na podstawie danych Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego Z danych przedstawionych na powyższym wykresie wynika, że dominującą od wielu lat grupą studentów zagranicznych są obywatele Ukrainy, a ich odsetek w ogóle zagranicznych studentów 14

rośnie (w latach 2006-2009 kształtował się na poziomie ok. 17%, obecnie jest to już niemal 30%. Uwagę zwraca też fakt, iż stosunkowo niewielki odsetek studiujących w Polsce obywateli Ukrainy deklaruje polskie pochodzenie wartość ta wynosi ok. 24%. W przypadku obywateli Białorusi ponad połowa (ok. 56%) a w przypadku Litwy ponad 90% studentów deklaruje polskie pochodzenie. Również wśród obywateli krajów takich jak USA (40%), Kanada (57%) czy Kazachstan (69%) udział osób polskiego pochodzenia jest znacznie wyższy niż wśród obywateli Ukrainy. Nieco niższy, lecz porównywalny odsetek ten jest wśród obywateli Norwegii (16%) i Szwecji (20%). Natomiast wśród studiujących w Polsce obywateli Federacji Rosyjskiej udział osób polskiego pochodzenia wynosi ok. 30%. Warto przypomnieć, iż zgodnie z dokumentem Polityka migracyjna Polski istotnymi z punktu widzenia admisji i legalizacji pobytu w Polsce przesłankami powinny być: znajomość języka polskiego oraz stopień zintegrowania ze społeczeństwem polskim. Absolwenci polskich uczelni na ogół spełniają te kryteria w sposób w pełni satysfakcjonujący, powinni zatem być traktowani jako istotna grupa docelowa dla polityki imigracyjnej. Nie należy też zapominać o korzyściach finansowych, jakie czerpią uczelnie z możliwości przyjmowania zagranicznych studentów na zasadzie odpłatności oraz o wiążących się z tym korzyściach wizerunkowych. W powiązaniu z powyższymi rekomendacjami, założenia do projektu nowej ustawy o cudzoziemcach przewidują nowe, bardziej korzystne rozwiązania dla cudzoziemców studiujących na polskich uczelniach: Zezwolenie na pobyt czasowy dla cudzoziemców studiujących w Polsce będzie przyznawane na okres 1 roku i 3 miesięcy. W sytuacji, gdy cudzoziemiec będzie przebywał w Polsce krócej niż 1 rok, wówczas zezwolenie będzie przyznawane na okres trwania roku akademickiego lub studiów oraz dodatkowych 3 miesięcy. Cudzoziemcy, którzy kontynuują studia na drugim lub kolejnym roku, będą mogli uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy na okres 2 lat, a nie jak do tej pory na rok. Przewidziano także możliwość udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na okres 1 roku absolwentom polskich uczelni wyższych w celu poszukiwania w Polsce pracy. Obecnie wojewoda nie może przyznać studentowi kolejnego zezwolenia na pobyt, jeśli nie zaliczył on roku studiów i nie uzyskał warunkowego wpisu na następny semestr lub rok. Nowe rozwiązanie pozwoli wojewodzie na elastyczniejsze podejście do pobytu studentów z państw trzecich w Polsce. Poza zmianami prawnymi, podejmowane są też działania o charakterze informacyjno promocyjnym, czego przykładem jest założona przez Fundację Edukacyjną Perspektywy we współpracy z Konferencją Rektorów Akademickich Szkół Polskich strona internetowa www.studyinpoland.pl zachęcająca do studiowania w Polsce oraz zawierająca zestaw praktycznych informacji w tym zakresie. Powyższe działania mają na celu nie tylko zachęcenie cudzoziemców do studiowania w Polsce, ale też zwiększenie zainteresowania pozostaniem na terytorium naszego kraju po ukończeniu nauki, gdyż absolwentów polskich uczelni wyższych należy uznać za pożądanych imigrantów ze względu na ich wykształcenie, znajomość języka i poziom integracji z polskim społeczeństwem. 15

4.1.3. Imigranci zarobkowi, cudzoziemcy prowadzący działalność gospodarczą oraz delegowani przez pracodawców zagranicznych. Zgodnie z zapisami dokumentu strategicznego, polityka migracyjna powinna być dostosowana do priorytetów rynku pracy oraz uwzględniać potrzebę zapewnienia konkurencyjności polskiej gospodarki. W kontekście przemian społecznych oraz wyzwań demograficznych, przed jakimi stoi Polska, zasoby cudzoziemskiej siły roboczej będą miały coraz większe znaczenie, należy jednak utrzymać zasadę uzupełniającego zatrudniania imigrantów zarobkowych względem pracowników lokalnych. W świetle tych założeń warto przyjrzeć się statystykom dotyczącym aktywności zarobkowej cudzoziemców w Polsce: Kierunki napływu cudzoziemców, którym udzielono zezwoleń na pracę w Polsce kształtują się w sposób następujący: w 2011 r. wydano ogółem 40 808 zezwoleń na pracę, z czego najwięcej obywatelom Ukrainy 18 669 zezwoleń (46% ogółu), Chin 5 854 (14% ogółu), Wietnamu 2504 (6% ogółu) oraz Białorusi 1725 (4% ogółu). Dla porównania, w 2010 r. wydano ogółem 37 121 zezwoleń na pracę, z czego obywatelom Ukrainy 13 150 zezwoleń, Chin 6 317, Wietnamu 2 252 oraz Nepalu 2 158. Jednocześnie można zaobserwować, że niezależnie od stopniowego otwierania się polskiego rynku pracy od 2006 r., między innymi poprzez zmiany legislacyjne, pozwalające na zatrudnienie w trybie uproszczonym (bez zezwolenia na pracę) kolejnych kategorii cudzoziemców, wzrasta liczba wydanych zezwoleń. Wynika to m.in. ze zmian w samej instytucji zezwoleń na pracę dokonanych w drodze nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która weszła w życie w lutym 2009 r. Do najważniejszych zmian w tym zakresie należy zaliczyć: zniesienie dwustopniowej procedury ubiegania się o zezwolenie na pracę, dzięki czemu nie ma już obowiązku uzyskiwania przyrzeczeń uzyskania zezwolenia; zreformowanie mechanizmu tzw. testu rynku pracy (jest to analiza możliwości podjęcia pracy na oferowanym stanowisku przez bezrobotnych obywateli polskich zarejestrowanych we właściwym terytorialnie powiatowym urzędzie pracy); zreformowanie mechanizmu sporządzania wojewódzkich kryteriów wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców, co pozwala na lepsze dostosowanie prowadzonej polityki do lokalnych uwarunkowań, w szczególności poprzez sporządzanie regionalnych list zawodów deficytowych; uproszczenie procedury zmiany miejsca wykonywania pracy przez cudzoziemca lub zmiany stanowiska; uproszczenie formularzy oraz zmniejszenie liczby wymaganych dokumentów; stworzenie możliwości wydawania zezwoleń na dłuższy okres (do 3/5 lat); stworzenie czytelnych zasad odpowiedzialności pracodawcy. Tabela nr. 5 liczba wydanych zezwoleń na pracę w 2011 r. według obywatelstwa Obywatelstwo liczba zezwoleń proc. ogółu Ukraina 18669 46% ChRL 5854 14% Wietnam 2504 6% Nepal 1202 3% Białoruś 1725 4% Turcja 1187 3% Indie 1055 3% Mołdowa 1017 2% Rosja 549 1% BY+RU+UA 20943 51% ogółem 40808 100% Żródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych MPiPS 16

W przypadku pracowników delegowanych w 2011 r. wydano łącznie 2136 zezwoleń na pracę typu C (delegowanie przez pracodawcę zagranicznego do jego oddziału na terytorium RP) oraz 1342 zezwolenia typu D (delegowanie przez pracodawcę zagranicznego nieposiadającego oddziału na terytorium RP w celu realizacji usługi eksportowej). Spośród tych zezwoleń obywatelom Ukrainy wydano 454 zezwoleń typu C (21% ogółu) i 669 zezwoleń typu D (50% ogółu). W przypadku ob. Rosji liczby te wynosiły odpowiednio 18 i 1 zezwolenie, a w przypadku ob. Białorusi 50 i 281 zezwoleń (2% i 21%). Dostrzegalna jest zatem dominacja obywateli Ukrainy i Białorusi zwłaszcza w przypadku realizacji usług eksportowych obywatele tych dwóch państw uzyskali w 2011 r. ok. 71% spośród ogółu wydanych zezwoleń na pracę typu D (innymi państwami, których obywatelom wydano godną odnotowania liczbę zezwoleń tego typu są Korea Północna (163 zezwolenia) i Indie (84 zezwolenia). Obywatelom Chin wydano zaledwie 62 zezwolenia na pracę typu D, Chińczycy są natomiast największą liczebnie grupą jeśli chodzi o ilość wydanych zezwoleń typu C (932 zezwolenia, 44% ogółu, ponad dwukrotnie więcej niż w przypadku obywateli Ukrainy). Analizując strukturę zezwoleń na pracę wydawanych imigrantom zarobkowym o potrzebnych kwalifikacjach należy zauważyć, że w 2011 r. robotnikom wykwalifikowanym wydano 13 304 zezwolenia, w tym ob. Białorusi 782 (5,9%), Rosji 70 (0,5%) a Ukrainy 6 972 (52,4%). W przypadku Ukrainy i Białorusi robotnicy wykwalifikowani byli grupą nadreprezentowaną (udział odpowiednio o 6 i o 2 pkt. proc. większy niż w ogóle zezwoleń) a w przypadku Rosji niedoreprezentowaną (udział niższy o ok. 0,5 pkt. proc.) Informatykom wydano natomiast 307 zezwoleń. W tej grupie zawodowej najliczniej reprezentowani są Chińczycy 108 zezwoleń, obywatele Ukrainy - 52 zezwolenia oraz Indii 36 zezwoleń. W przypadku obywateli Ukrainy informatycy są grupą zdecydowanie niedoreprezentowaną udział informatyków w ogóle osób tego obywatelstwa, które uzyskały zezwolenie na pracę wynosi zaledwie 0,27% wobec 0,75% w przypadku wszystkich obywatelstw. W 2011 r. zezwolenie na pracę wydano zaledwie 23 lekarzom, z czego ponad połowa (13 zezwoleń) przypadała na obywateli Ukrainy. Analizując strukturę wydanych zezwoleń na pracę należy pamiętać, że zdecydowana większość obywateli Białorusi, Ukrainy i Rosji wykonuje pracę w Polsce bez konieczności ubiegania się o zezwolenie na pracę. W 2011 r. zarejestrowano 259 777 oświadczeń pracodawców o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca w ramach tzw. systemu uproszczonego. 6 Zdecydowaną większość oświadczeń (239 646 - ok. 92%) dotyczyła obywateli Ukrainy, 13 024 (5%) ob. Mołdowy, 4370 (1,7%) ob. Białorusi, 1774 (0,7%) ob. Gruzji a 963 (0,4%) ob. Rosji. Łącznie obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy dotyczyło 244 979 oświadczeń 94% ogółu. Oświadczenia rejestrowane są przede wszystkim w celu wykonywania pracy w rolnictwie i budownictwie. Dominacja rolnictwa dotyczy przede wszystkim ob. Ukrainy (62% oświadczeń wystawianych obywatelom tego państwa w 2011 r.). W przypadku ob. Białorusi z pracą w rolnictwie związanych było 20 proc. oświadczeń, a w przypadku ob. Rosji zaledwie 16 proc. Jeśli chodzi o 6 w 2006 r. rozpoczęło się stopniowe wyłączanie z procedury uzyskiwania zezwolenia na pracę pracowników sezonowych z państw sąsiedzkich. Początkowo, obywatele Federacji Rosyjskiej, Ukrainy i Białorusi uzyskali możliwość pracy bez konieczności posiadania zezwolenia na pracę w tylko jednym z sektorów gospodarki, który najdotkliwiej odczuwał brak rąk do pracy, tj. w rolnictwie pracę tę mogli wykonywać w okresie maksymalnie trzech miesięcy w ciągu kolejnych sześciu miesięcy. Przeprowadzona rok później nowelizacja rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 2006 r. umożliwiła polskim pracodawcom legalne zatrudnianie cudzoziemców mieszkających w państwach graniczących z Polską przez okres 3 miesięcy w ciągu półrocznego okresu we wszystkich dziedzinach gospodarki bez konieczności posiadania przez nich zezwolenia na pracę. Kolejnym ułatwieniem było umożliwienie cudzoziemcom pochodzącym z wyżej wymienionych państw wykonywania pracy krótkoterminowej, bez obowiązku uzyskiwania zezwolenia na pracę, w okresie do sześciu miesięcy w ciągu kolejnych dwunastu miesięcy licząc od daty pierwszego wjazdu do Polski. Różnica w stosunku do przepisu obowiązującego dotychczas polegała na tym, że nowa regulacja dopuszczała możliwość przepracowania półrocznego okresu w sposób ciągły, bez konieczności dokonywania trzymiesięcznej przerwy w zatrudnieniu co 3 miesiące. Przepis miał charakter pilotażowy, a jego stosowanie przewidziane było do dnia 31 grudnia 2009 roku. Następnym krokiem było objęcie systemem uproszczonym obywateli państw, z którymi Polska współpracuje w ramach Partnerstwa na rzecz Mobilności: od lutego 2009 Mołdowy, a od listopada 2009 roku Gruzji. Zdecydowano także o przedłużeniu okresu funkcjonowania systemu uproszczonego obecnie obowiązuje on bezterminowo. 17

budownictwo, to w przypadku obywateli Ukrainy na tę branżę przypada 17% oświadczeń, a w przypadku obywateli Białorusi i Rosji odpowiednio 16% i 12%.). Interpretacja powyższych danych prowadzi do wniosku, że nie tylko z liczby, ale też ze struktury rejestrowanych oświadczeń wynika, iż pierwotny cel funkcjonowania systemu uproszczonego (zaspokojenie sezonowych deficytów siły roboczej w rolnictwie) realizowany jest niemal wyłącznie (w ponad 98%) przez obywateli Ukrainy. Dane za 2011 r. wskazują na znaczący wzrost liczby rejestrowanych oświadczeń (o 44% w stosunku do roku 2010 i o 37% w stosunku do roku 2009). Wykres nr 7: Liczba zezwoleń na pracę i zarejestrowanych oświadczeń pracodawców o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca w latach 2004 2011. 300 000 250 000 200 000 liczba wydanych zezwoleń na pracę 150 000 100 000 50 000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych MPiPS liczba zarejestrowanych oświadczeń pracodawców o zamiarze powierzenia pracy Wykres nr 8. Struktura rejestrowanych oświadczeń o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca według branż w latach 2008 2011 (1 poł.) 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 2008 2009 2010 2011 0 rolnictwo budownictwo handel transport Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych MPiPS 18

Wykres nr 9. Struktura rejestrowanych oświadczeń o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca wg obywatelstwa w latach 2008-2011. 2011 2010 2009 Ukraina Białoruś Rosja Mołdowa Gruzja 2008 0% 20% 40% 60% 80% 100% Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych MPiPS W dniu 28 lipca 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. Nr 155, poz. 919). Zastąpiło ono rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Główne zmiany dotyczą rejestrowanych przez Powiatowe Urzędy Pracy oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi z Białorusi, Gruzji, Mołdowy, Rosji lub Ukrainy. W nowym przepisie określono wyraźnie, jakie dodatkowe informacje dotyczące pracy cudzoziemca powinny zostać zamieszczone w oświadczeniu (nazwa zawodu, miejsce, data rozpoczęcia i okres wykonywania pracy, wysokość proponowanego wynagrodzenia, a także rodzaj umowy, na podstawie której praca będzie wykonywana). Ponadto, powierzający pracę zobowiązany jest oświadczać iż zapoznał się z przepisami dotyczącymi zatrudniania cudzoziemców oraz że nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb kadrowych w oparciu o lokalny rynek pracy. Nowy przepis uzależnia możliwość pracy cudzoziemca bez zezwolenia na pracę pod warunkiem zarejestrowania oświadczenia - od zawarcia umowy w formie pisemnej oraz doprecyzowuje, że ograniczenie możliwości wykonywania pracy do 6 miesięcy w ciągu kolejnych 12 miesięcy obowiązuje cudzoziemca niezależnie od liczby podmiotów powierzających mu wykonanie pracy. Zniesiono ponadto możliwość powierzania pracy na okres powyżej 6 miesięcy na podstawie ww. oświadczenia, jeżeli cudzoziemiec przebywa w tym czasie na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wydanego w związku z wykonywaniem innej pracy na terytorium RP (przyjęto zasadę, że uproszczone przepisy powinny dotyczyć wyłącznie pracy tymczasowej). Przepisy określające inne przypadki, w których nie jest wymagane zezwolenie na pracę, pozostały w większości bez zmian. Wprowadzone zmiany mają charakter uściślający i porządkujący, w związku z ujawnianiem przez organy kontrolujące legalność pobytu i zatrudnienia cudzoziemców nieprawidłowości w tym obszarze. W dalszym ciągu jednak z funkcjonowaniem systemu oświadczeń wiąże się szereg zagrożeń, wynikających przede wszystkim z ograniczonej możliwości weryfikacji faktycznego celu rejestracji oświadczenia. Po stronie obywateli RP występuje zjawisko rejestracji niezgodnych z prawdą oświadczeń w celu uzyskania korzyści majątkowych. Dla cudzoziemca oświadczenie jest dogodnym narzędziem ułatwiającym uzyskanie wizy, co umożliwia przekroczenie granicy RP w celu niezgodnym z deklarowanym, m.in. w celu wykonywania pracy innej niż wskazanej w oświadczeniu lub nielegalnego przebywania na terytorium innych państw strefy Schengen. Występuje też zjawisko pośrednictwa i nielegalnego obrotu oświadczeniami. 19

Analizując działania prowadzone w stosunku do imigrantów zarobkowych, warto wspomnieć też o nowych rozwiązaniach w tym obszarze przewidzianych przez założenia do projektu nowej ustawy o cudzoziemcach. Określa się jedną procedurę ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Dotychczas wydawane dwa dokumenty, pozwalające cudzoziemcowi wykonywać w Polsce pracę, zostaną zastąpione jednolitym zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę. Nie zrezygnowano jednak całkowicie z możliwości wydawania zezwoleń na pracę, które będzie uprawniało m.in. do ubiegania się o wizę w celu wykonywania pracy. Organem wydającym zezwolenie na pracę i zezwolenie na pobyt czasowy i pracę będzie wojewoda. Został on zobowiązany do zbadania czy cudzoziemiec może otrzymać zezwolenie na pobyt oraz sprawdzenia, czy pracodawca może zatrudnić cudzoziemca bez szkody dla lokalnego rynku pracy. Zmianie ulegną również przepisy dotyczące badania kryterium dochodowego cudzoziemca. Zaproponowano, by udokumentował on posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu (miesięcznie) w wysokości co najmniej kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Cudzoziemiec będzie mógł zmienić pracę bądź też przez jeden miesiąc pozostawać bez zatrudnienia. Nie będzie się to wiązało z automatycznym cofnięciem udzielonego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zmianie ulegną przepisy określające udzielanie zezwolenia na pobyt czasowy dla cudzoziemców zamierzających prowadzić działalność gospodarczą. Zaproponowano, by cudzoziemiec, przebywający w Polsce w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, mógł ubiegać się w ramach jednej procedury o zezwolenie, które będzie go uprawniać zarówno do wykonywania pracy w utworzonej przez siebie spółce komandytowej, spółce komandytowo-akcyjnej, spółce z o.o., jak i do pobytu w naszym kraju. 4.1.4. Obywatele państw członkowskich UE, członkowie ich rodzin i inni cudzoziemcy korzystający z zasady swobodnego przepływu osób Ze względu na swą niewielką liczebność grupa członków rodzin obywateli UE ma marginalne znaczenie przy analizie napływu poszczególnych grup imigrantów. W 2011 r. złożono wnioski o wydanie karty pobytu członka rodziny obywatela UE obejmujące 89 osób, w tym 11 ob. Rosji, 11 ob. Ukrainy i 4 ob. Białorusi. 4.1.5. Cudzoziemcy przebywający na terytorium Polski w oparciu o zezwolenia długoterminowe Liczebność grupy cudzoziemców obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy, przebywających długotrwale na terytorium RP w sposób legalny, pomijając osoby objęte międzynarodowymi lub krajowymi formami ochrony, można oszacować na podstawie danych statystycznych dotyczących kart pobytu związanych z zezwoleniem na osiedlenie się (karta ważna 10 lat) lub zezwoleniem na pobyt rezydenta długoterminowego WE (karta ważna 5 lat). 20