Odpowiedzialność odszkodowawcza funkcjonariuszy państwowych w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r.

Agnieszka Myszor-Hofman Odpowiedzialność odszkodowawcza funkcjonariuszy państwowych w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r. Odpowiedzialność państwa wobec jednostek za wyrządzone im szkody ma długą tradycję i jest instytucją znaną wszystkim systemom prawnym w krajach demokratycznych. Przy trójpodziale władzy, prawach człowieka oraz istniejących gwarancjach ochrony praw jednostek państwo, jego organy oraz urzędnicy nie mogą liczyć na bezkarność w sytuacji, gdy swoim zachowaniem wyrządzili jednostce szkodę. Władczość państwa w stosunku do jednostki nie sięga bowiem tak daleko, by dawać temu pierwszemu nieograniczoną swobodę kształtowania wzajemnych relacji między podmiotami owego stosunku. 4 grudnia 2001r. Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie (wyrok sygn. SK 18/2000, Dz. U. z dnia 18 grudnia 2001r., Nr 145, poz. 1638), które rzuciło nowe światło na dotychczasowe przepisy art.417 i art.418 ustawy z dnia 23.04.1964r. Kodeks cywilny regulujące odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych. W związku z faktem, iż w grę wchodzą przepisy przedkonstytucyjne, budziły one od dnia wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 02.04.1997r. uzasadnione wątpliwości co do ich zgodności z ustawą zasadniczą. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie jest także obojętny dla działań organów celnych i funkcjonariuszy celnych, będących, w rozumieniu art.417 2 k.c., funkcjonariuszami państwowymi. Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które, stosownie do art.188 ust.1 pkt 1 i art.190 Konstytucji, ma, podobnie jak ustawa, moc powszechnie obowiązującą i w zasadzie wchodzi w życie w dniu ogłoszenia, będzie możliwość uzyskania od Skarbu Państwa odszkodowania za szkodę wyrządzoną osobie fizycznej, osobie prawnej prawa prywatnego lub osobie prawnej prawa publicznego, o ile działa ona jako podmiot prawa cywilnego 1, poprzez bezprawne zachowanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonych mu czynności. Dotychczasowa, nie wyrażona wprost w art.417 1 k.c., przesłanka winy funkcjonariusza, którą wykazać musiała strona powodowa dochodząca odszkodowania, straci rację bytu. Oznacza to, że dla uzyskania odszkodowania wystarczy udowodnić jedynie bezprawne działanie lub zaniechanie funkcjonariusza państwowego, szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu powierzonych mu czynności oraz związek przyczynowy między zachowaniem a szkodą. Art.417 k.c. jest więc przepisem zgodnym z Konstytucją, pod warunkiem jednak, że pominie się właśnie przesłankę winy. Art.418 k.c., który jednoznacznie określał przyczynę powstania szkody (wydanie orzeczenia lub zarządzenia) oraz wprost mówił o winie funkcjonariusza państwowego, został zaś uznany za przepis niezgodny z Konstytucją i, wraz z opublikowaniem wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw, przestał istnieć (18.12.2001r.). Żaden bowiem przepis niezgodny z Konstytucją nie może być źródłem praw i obowiązków w państwie demokratycznym. 2 Przyjąć należy również, że roszczenia odszkodowawcze nie będą mogły dotyczyć spraw sprzed wejścia w życie Konstytucji, tj. sprzed dnia 17.10.1997r. 3 Wątpliwości co do konstytucyjności wskazanych przepisów kodeksu cywilnego wynikały: ze sformułowań zawartych w Konstytucji, z rozwiązań organizacyjnych państwa oraz z ogólnie pojętego poczucia sprawiedliwości wobec obywateli, którzy, mimo ewidentnej szkody wyrządzonej im przez funkcjonariusza państwowego, mieli często niewielkie szanse na uzyskanie odszkodowania. Z art.77 ust.1 Konstytucji wynika, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Z normy tej wynika, że dotyczy ona wszelkich działań mieszczących się w kompetencjach danego organu, a więc decyzji, uchwał, zarządzeń, postanowień, orzeczeń oraz zaniechań jak również zachowań należących do sfery dominium państwa prowadzących do powstania szkody. 4 Przepis ten nie wspomina jednak o przesłance winy. Właściwe rozumienie i stosowanie art.77 Konstytucji oraz art.417 i art.418 k.c. wywołało falę dyskusji w literaturze i orzecznictwie sądowym. Z jednej strony wskazywano na zgodność przepisów kodeksu cywilnego 1

z ustawą zasadniczą i brak konieczności dokonywania zmian w kodeksie oraz postulowano odpowiednią interpretację norm prawnych; z drugiej zwracano uwagę na konieczność zmian kodeksu i dostosowanie treści ustawy zwykłej do Konstytucji. Zarówno jednak zwolennicy jednego jak i drugiego stanowiska dostrzegali konieczność stworzenia nowego konstytucyjnego ujęcia przepisów kodeksu cywilnego. Prof. Ewa Łętowska 5 wskazywała na rozbieżność przepisów kodeksu cywilnego z przepisami Konstytucji polegającą na ograniczonym zakresie obowiązku reparacyjnego. Konstytucja mówi o szkodach wyrządzonych przez władzę publiczną w sensie konstytucyjnym, kodeks cywilny obejmuje zaś tylko niektóre z nich, w szczególności wyrządzone przez egzekutywę. Z zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji (art.8 ust.2 Konstytucji) oraz jej rangi wśród źródeł obowiązującego prawa wynika niestosowanie ograniczającej przesłanki winy zawartej w przepisach kodeksowych. Konstytucyjna podstawa odpowiedzialności opiera się przede wszystkim na przesłance bezprawności działania władzy publicznej, która to bezprawność stanowi swoistą nowość w sferze odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. 6 Bezprawność zaś w świetle ustawy zasadniczej rozumieć należy w sposób ścisły - jako zachowanie niezgodne z aktami normatywnymi, o których mowa w rozdziale III Konstytucji. 7 W związku zaś z tym, że Konstytucja mówi o prawie w ogóle ( niezgodne z prawem ), bez żadnych dodatkowych kwalifikatorów, to w grę wchodzić mogą zarówno przepisy prawa materialnego, procesowego jak i ustrojowego. 8 Wina, nawet pojmowana jako wina anonimowa, nie powinna stanowić przesłanki odszkodowania. Istotne powinno być przede wszystkim zachowanie sprawcze i jego charakter, ustalenie, czy mieści się ono w sferze kompetencji organu władzy publicznej, czy ma swoje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Na plan dalszy zejść zaś powinien formalny charakter powiązań między bezpośrednim sprawcą szkody a władzą publiczną; między konkretnym funkcjonariuszem państwowym a organem, w ramach którego wykonuje on określone czynności. 9 Rezygnacja z przesłanki winy eliminuje zarzut nieoperacyjności stanu prawnego sprzed wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wynikającej z konieczności przeprowadzania tzw. "przedsądu, czyli orzekania o winie konkretnego funkcjonariusza w trybie dyscyplinarnym lub karnym, a, wyjątkowo, w ramach procesu odszkodowawczego, co, nie rzadko, było niezwykle trudne. 10 Ograniczenie przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej mogłoby, na co zwracali uwagę przeciwnicy zmian 11, doprowadzić do paraliżu administracji na skutek zalewu spraw odszkodowawczych 12 oraz do zwiększenia liczby powództw kierowanych do sądu przeciwko organom władzy, co mogłoby spowodować wzrost liczby spraw zakończonych orzeczeniami niekorzystnymi dla Skarbu Państwa. Wydaje się jednak, iż zarówno wzrost przegranych przez władzę publiczną spraw oraz, co za tym idzie, realna możliwość wypływu z budżetu państwa większych niż dotychczas sum odszkodowań, nie powinny być traktowane w kategoriach zagrożenia dla państwa i dla ogółu obywateli (!), którzy mogliby odczuć uszczuplenie budżetu państwa i konieczność jego rekonstrukcji z własnej kieszeni. Po pierwsze bowiem, tego rodzaju zdarzenia są trudne do przewidzenia i można je jedynie domniemywać. Po drugie, świadomość tego, że uzyskanie odszkodowania nie będzie wymagało od osoby poszkodowanej udowodnienia przesłanki winy funkcjonariusza państwowego, wpłynie być może mobilizująco na organy władzy, które będą zmuszone dokładniej i z większą ostrożnością załatwiać sprawy indywidualne. Po trzecie, usamodzielnienie się jako osób prawnych jednostek samorządu terytorialnego, a wskutek prywatyzacji i komercjalizacji, także wielu jednostek i organizacji w sferze oświaty lub służby zdrowia, stworzyło możliwość uzyskania odszkodowania w wykonaniu orzeczenia o reparacji z budżetów owych jednostek, nie zaś bezpośrednio z budżetu państwa. Ustalenie zaś już wewnątrz samej jednostki, kto konkretnie spowodował szkodę, może oznaczać przerzucenie odpowiedzialności w sensie majątkowym z budżetu owej jednostki na pracownika ubezpieczonego od odpowiedzialności cywilnej. 13 Po czwarte wreszcie, problem ewentualnych kosztów powinien być rozważany w okresie tworzenia ustawy zasadniczej z 1997r., nie zaś obecnie. 14 Konieczność dostosowywania do Konstytucji przepisów niższej rangi nie powinna być uzależniania od możliwości finansowych państwa. Art.77 Konstytucji ze względu na swoje dość szczegółowe sformułowanie, możliwość dokładnej interpretacji zawartych w nim przesłanek oraz zestawienie z prawem obywatela do ochrony jego praw na drodze sądowej odpowiada wymogom koniecznym, aby przepis mógł być stosowany w sposób bezpośredni (art.8 Konstytucji). 15 Powoływanie się wprost na Konstytucję nie wyklucza jednak równoczesnego stosowania norm ustaw zwykłych regulujących tę samą materię, której dotyczy ustawa zasadnicza i pozostających w zgodzie z Konstytucją. Pojęcie władzy publicznej i pojęcie szkody lub działania, zawarte w ustawie zasadniczej nie są pojęciami o niezdefiniowanej treści. Wprost przeciwnie, zostały one użyte w sensie znanym zarówno Konstytucji oraz kodeksowi cywilnemu jak i dotychczasowemu ustawodawstwu i orzecznictwu sądowemu. Władza publiczna obejmuje w zasadzie organy wszystkich trzech rodzajów władzy w państwie demokratycznym, tj.: organy legislatywy, egzekutywy oraz judykatywy. O ile odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy władzy wykonawczej nie budzi wątpliwości, o tyle 2

możliwość uzyskania odszkodowania w przypadku szkody spowodowanej przez władzę ustawodawczą bądź sądową nadal wywołuje kontrowersje. 16 Podobna sytuacja istnieje w odniesieniu do form działania władzy publicznej. Działanie jest pojęciem bardzo szerokim i może obejmować zarówno akty indywidualne jak i takie formy działań, które mają charakter ogólny. Niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że szkoda wyrządzona aktem indywidualnym władczym, nie mieszczącym się w ramach działań cywilnoprawnych, zawsze stanowić będzie podstawę do odszkodowania. Nie jest to jednak już tak jednoznaczne przy aktach o charakterze abstrakcyjnym i generalnym (np. przy wydaniu ustawy lub przy tzw. zaniechaniu legislacyjnym ). Pojęcie szkody rozumieć zaś należy tak jak określa je prawo cywilne. Chodzi mianowicie o szkodę pełną (szkodę rzeczywistą, utracone korzyści a nawet straty moralne). 17 Konstytucja nie zawiera żadnych ograniczeń co do rozmiaru szkody. Również związek przyczynowy rozumieć należy w kontekście cywilistycznym jako normalny związek przyczynowy, przy którym szkoda jest normalnym następstwem określonego zachowania się funkcjonariusza państwowego. Kwestie ciężaru dowodu powinny zaś być rozstrzygane w sposób właściwy dla spraw cywilnoprawnych (art.6 kodeksu cywilnego). 18 Za jednoznacznym ustaleniem, jak powinna kształtować się odpowiedzialność organów władzy publicznej za szkodę wyrządzoną jednostce przemawiał rozdział kompetencji między poszczególne organy państwa oraz zapewnienie stabilności prawa. Zanim Trybunał Konstytucyjny zajął się sprawą konstytucyjności art.417 i art.418 k.c. zastanawiano się m.in., czy sądy powszechne przy okazji załatwiania spraw nie miałyby uprawnienia do pomijania przy wydawaniu orzeczeń tych przepisów ustawowych, które są niezgodne z ustawą zasadniczą. 19 Oznaczałoby to jednak nic innego jak naruszenie stabilności prawa oraz przepisów kompetencyjnych zawartych w Konstytucji. Zgodnie bowiem z art.178 ust.1 ustawy zasadniczej sędziowie podlegają nie tylko Konstytucji lecz także ustawom; z art.195 ust.1 wynika zaś, że sędziowie Trybunału Konstytucyjnego podlegają tylko Konstytucji. Tylko więc Trybunał ma prawo orzekania o konstytucyjności lub niekonstytucyjności przepisów ustawowych. Orzeczenie Trybunału zaś ma, jak już wskazano, moc powszechnie obowiązującą. Niemniej jednak orzecznictwo sądowe wielokrotnie wykazywało tendencje do takiej interpretacji przepisów odszkodowawczych, która dokonana została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001r. W swoim wyroku Trybunał Konstytucyjny dostrzegł nie tylko niezgodność przepisu kodeksu cywilnego z art.77 ust.1 Konstytucji, lecz wskazał także w swoim orzeczeniu na art.64 ustawy zasadniczej. Przepis ten chroni prawo własności oraz inne prawa majątkowe jednostki. Formuła art.418 kodeksu cywilnego ograniczała w niedopuszczalny sposób prawa majątkowe jednostki, do których należy też prawo żądania i otrzymania odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego. W związku z tym przepis art.418 k.c. musiał zostać wyeliminowany z systemu prawnego. Kwestię odszkodowania za szkody wyrządzone aktami władzy publicznej należy rozpatrywać także w świetle rozwiązań europejskich. Rekomendacja Rady Europy R/84/15 statuuje jako standard odpowiedzialność opartą na zasadzie bezprawności działań władzy, odrywając ową odpowiedzialność od przesłanki winy. 20 Rekomendacja ta nie ma charakteru bezwzględnego, czego konsekwencją byłaby konieczność dostosowania prawodawstwa wielu państw europejskich do zaleceń Rady Europy. Niemniej jednak koncepcja odpowiedzialności zobiektywizowanej staje się coraz bardziej popularna w nowoczesnych demokracjach i jeśli nawet nie jest wprost zawarta w przepisach, to służy odpowiedniej ich interpretacji przez orzecznictwo właściwych sądów lub trybunałów. Wejście Polski do struktur unijnych oznacza m.in., konieczność implementacji prawa wspólnotowego w naszym kraju. Praktyka ukształtowana w krajach piętnastki poparta orzecznictwem Unii Europejskiej przewiduje odpowiedzialność państwa członka UE wobec obywatela za tzw. zaniechanie legislacyjne. Brak terminowej implementacji dyrektywy UE lub implementacja nieprawidłowa i powstanie wskutek tego szkody po stronie obywatela uprawnia go do wysuwania roszczeń odszkodowawczych. Płaszczyzna, na której prowadzone jest postępowanie w sprawie odszkodowania: jednostka państwo, wyklucza w zasadzie możliwość ustalenia winy konkretnego funkcjonariusza. Połączenie odpowiedzialności z przesłanką winy faktycznie uniemożliwiłoby uzyskanie przez obywatela reparacji za szkodę. Istniejące do czasu opublikowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: art.417 k.c. w dotychczasowym rozumieniu oraz art.418 k.c. nijak by się miały do rozwiązań unijnych. Zmiany przepisów kodeksu cywilnego były więc nieuniknione i stanowią obecnie wyraz uczestnictwa Polski w procesie akcesyjnym do struktur wspólnotowych. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma niewątpliwie charakter przełomowy dla wzajemnej relacji jednostka państwo w sferze odpowiedzialności odszkodowawczej. Możliwość realizacji prawa jednostki do reparacji za szkodę wyrządzoną bezprawnym zachowaniem władzy publicznej bez konieczności dowodzenia winy funkcjonariusza państwowego jest prostą konsekwencją zasady praworządności oraz gwarancji ochrony praw człowieka wynikających z Konstytucji RP. Instytucja prawna odpowiedzialności zobiektywizowanej jest 3

również w pełni zgodna z rozwiązaniami panującymi w krajach Unii Europejskiej oraz w każdym państwie demokratycznym. Przepis art.417 k.c., interpretowany w sposób pomijający przesłankę winy, stanowi obecnie dopełnienie art.77 ust.1 Konstytucji. Utrata zaś mocy obowiązującej art.418 k.c. eliminuje istniejący od dnia wejścia w życie Konstytucji chaos prawny oraz przyczynia się do ukształtowania jednolitości orzecznictwa sądów stosujących przepisy kodeksu cywilnego. Równocześnie jednak orzeczenie Trybunału jest krokiem na drodze do dalszych zmian w kwestiach odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone obywatelom. Trybunał spełnił swoje zadanie: orzekł o niekonstytucyjności przepisu niższej rangi niż ustawa zasadnicza. Stworzenie zaś precyzyjnych regulacji prawnych odnoszących się do zasad postępowania cywilnoprawnego i administracyjnoprawnego, trybu dochodzenia praw przez obywateli przed właściwymi sądami (przed sądem powszechnym czy administracyjnym, przy określonych rodzajach aktów władzy publicznej) jednoznaczność przepisów w kwestii odpowiedzialności państwa jak i wyraźne wskazanie organu (lub określonych jednostek organizacyjnych), które będą wykonywać orzeczenia odszkodowawcze należy już do kompetencji właściwych organów władzy ustawodawczej oraz wykonawczej. 21 Ustanowienie normy art.77 Konstytucji RP oraz wydanie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny zakończyło zapoczątkowany w 1980r. nowelizacją ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego proces usuwania art.418 kodeksu cywilnego z polskiego systemu prawnego. Równocześnie jednak zwraca się uwagę na niekonstytucyjność innych przepisów, które regulują kwestię odszkodowania Skarbu Państwa za szkody wyrządzone jednostce. Można się więc spodziewać, że w najbliższym czasie przedmiotem prac Trybunału Konstytucyjnego będzie art.160 kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na ograniczenie zakresu szkody do szkody rzeczywistej podczas gdy Konstytucja, jak wskazano, nie zawiera żadnych ograniczeń w tej materii. Trybunał będzie się musiał także zastanowić nad konstytucyjnością art.60 ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przepis ten bowiem wprowadza dodatkową, ograniczającą prawa poszkodowanego, przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej państwa w postaci umorzenia postępowania administracyjnego przez organ ponownie rozpatrujący sprawę. 22 Bezpośrednie stosowanie Konstytucji, w tym art.77 stanowiącego podstawę przyznania odszkodowania jednostce, nie oznacza, że przepisy ustawy zwykłej dotyczące materii odszkodowawczej i niezgodne z Konstytucją mogą nadal istnieć w systemie prawnym bez jednoznacznego stwierdzenia ich niezgodności z ustawą zasadniczą. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwarza niewątpliwie nową sytuację prawną o doniosłym znaczeniu zarówno dla jednostki jak i dla Skarbu Państwa. Ograniczenie przesłanek potrzebnych do uzyskania odszkodowania poprzez wykluczenie winy wzmocni sytuację poszkodowanego. Niemniej jednak do rozważenia pozostaje kwestia, czy owe ułatwienie nie spowoduje konieczności większego dyscyplinowania funkcjonariuszy państwowych, by stosowanie przez nich prawa stanowiło proces, który, nawet przy braku zawinienia z ich strony, może doprowadzić do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Obecnie liczba spraw odszkodowawczych, w których pozwanym jest Skarb Państwa dyrektor urzędu celnego jest, w stosunku do ogółu odpraw celnych i spraw załatwianych przez organ celny, stosunkowo niska. Szkody wyrządzane przez funkcjonariuszy celnych polegają najczęściej na spadku wartości zatrzymanego przez organ celny towaru czego przyczyną jest przechowywanie go w niewłaściwych warunkach lub zbyt długie przechowywaniem. Poza tym zdarzają się, na szczęście sporadycznie, przypadki kradzieży towaru poddanego odprawie celnej z miejsca wyznaczonego przez organ celny do takiej odprawy. Odnotowano także przypadek, w którym towar zatrzymano stawiając importerowi zarzut popełnienia przestępstwa, przy czym czyn, który dał podstawę do zatrzymania, faktycznie w chwili owego zatrzymania nie był już czynem zaliczanym do przestępstw i w ogóle nie pociągał za sobą żadnych konsekwencji prawno-karnych. 23 Zmiany wprowadzone orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego skłaniają do zastanowienia się nad ewentualnym niebezpieczeństwem zbyt drastycznej kontroli indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych przez sądy. 24 Niebezpieczeństwo takie jest jednak pozorne. 25 Z jednej bowiem strony niezawisłość sądów daje gwarancję obiektywnego rozstrzygnięcia spornych spraw odszkodowawczych i ukształtowania jednolitego orzecznictwa sądowego w tej materii. Ochrona sądowa wynika też wprost z art.77 ust.2 Konstytucji. Z drugiej strony, procedura administracyjna daje możliwość weryfikacji niezgodnych z prawem rozstrzygnięć, które mogłyby spowodować szkodę jednostki, zanim sprawa odszkodowania trafi na wokandę sądową. 1 Świderski K., Odpowiedzialność za szkody spowodowane działaniem władzy publicznej, Samorząd Terytorialny, 2001/6/3 t.5, Lex Omega 47/2001; 2 Wyrok SN z dnia 10.11.1999r., CKN 204/98; OSNC 2000/5/94; 3 Kroner J. (notowała), Jak uzyskać odszkodowanie od władzy (wypowiedź dr Adama Jankiewicza dyrektora gabinetu prezesa TK), Rzeczpospolita z dnia 06.12.2001r. żółte strony ; Kroner J. Kodeks cywilny bez artykułu 418, Rzeczpospolita z dnia 05.12.2001r., żółte strony ; 4

4 Kroner J., op. cit., żółte strony ; Kępiński M., Szczepaniak R., O bezpośrednim stosowaniu artykułu 77 ust.1 Konstytucji, PiP, 2000r., Nr 3, s. 81; Świderski K., op. cit., Lex Omega, 47/2001; 5 Łętowska E., W kwestii zmian przepisów k.c. o odpowiedzialność za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, PiP 1999r., Nr 7, s. 75 i n., s. 80; Wyrok SN z dnia 15.05.2000r., sygn. akt II CKN 293/00, OSNC 2000/11/209; 6 Kępiński M., Szczepaniak R., op. cit., s. 80; 7 Kępiński M., Szczepaniak R., op. cit., s.79-80; 8 Świderski K., op. cit., Lex Omega 47/2001; 9 Safjan M., Odpowiedzialność państwa na podstawie art.77 Konstytucji RP, PiP 1999r., Nr 4, s. 3 i n., s.8; 10 Łętowska E., op. cit., s. 78; 11 Szpunar A., O odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, PiP 1999r, Nr 6, s.86 i n., s.91; 12 Łętowska E., op. cit., s.81; 13 Łętowska E., op. cit., s.77; 14 Kępiński M., Szczepaniak R., op. cit., s. 83; 15 Garlicki L., Bezpośrednie stosowanie Konstytucji. Wprowadzenie do dyskusji [w:] Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce, Wydanie Biura RPO, Warszawa 1999r., s.24; 16 Szpunar A., op. cit., s.89: Ustawodawstwo polega na tworzeniu abstrakcyjnie ujętych norm ogólnych. Nie jest ono powiązane z konkretnymi aktami władzy publicznej wobec danego podmiotu. Nie chodzi więc o skierowanie przeciwko niemu działania władzy publicznej, uzasadniające żądanie odszkodowania. ; Równocześnie wskazuje się na możliwość dochodzenia odszkodowania w przypadku szkody wyrządzonej przez władzę ustawodawczą, pod warunkiem jednak, że wykazane zostanie naruszenie interesu indywidualnego osoby poszkodowanej. (Safian M., op. cit., s. 17); Świderski K., op. cit., Lex Omega 47/2001r.; 17 Kroner J., Jak uzyskać..., op. cit.; Graniecki P., Odpowiedzialność cywilna Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną działaniem swojego funkcjonariusza (wybrane zagadnienia), Palestra 2000/11-12/16, t. 6; 18 Kępiński M., Szczepaniak R., op. cit., s. 81; 19 Trzciński J., Normy kompetencyjnej nie można domniemywać, Rzeczpospolita z dnia 05.12.2001r., żółte strony ; 20 Łętowska E., op. cit., s. 76; 21 Safian M., op. cit., s.18; Łętowska E., op. cit., s.80; 22 Kępiński M., Szczepaniak R., op. cit., s. 82; 23 Widać to chociażby na przykładzie UC Rzepin, gdzie kwota wypłaconych odszkodowań w stosunku do wpływów z ceł w ostatnich trzech latach (1999-2001), wahała się w granicach 1-2%; 24 Szpunar A., op. cit., s.90; 25 Łętowska E., op. cit., s. 79; 5