Krzysztof Kowalski ZWALNIANIE Z OBOWIĄZKU ZAWARCIA W PROJEKCIE LINII BRZEGU WYMAGANYCH PRAWEM INFORMACJI Wrocław 2011 r.
Copyright by Krzysztof Kowalski Wrocław 2011 Autor Krzysztof Kowalski kowalski@ks.k.pl, tel. 691 518 089 Stan prawny na dzień 25 stycznia 2011 r. Opublikowane na zasadach licencji Creative Commons 3.0 Polska Uznanie autorstwa - Użycie niekomercyjne - Na tych samych warunkach Dozwolone: - Kopiowanie - Rozpowszechnianie - Odtwarzanie - Wykonywanie - Tworzenie utworów zależnych Autor w żadnym wypadku nie odpowiada na żadnej podstawie prawnej za żadne szczególne, przypadkowe lub następcze szkody wynikłe z wykorzystania utworu. Autor nie składa żadnych zapewnień oraz nie udziela żadnych gwarancji a także wyłącza rękojmię, czy to wyraźną, dorozumianą czy inną, w szczególności dotyczących możliwości korzystania z utworu zgodnie z jego przeznaczeniem, przeznaczenia utworu do konkretnego celu, co do tego, że nie narusza on praw innych osób, braku jawnych lub ukrytych wad, dokładności, występowania lub niewystępowania wad widocznych jak i ukrytych. Grunt i woda.pl
WPROWADZENIE Jednym z ważniejszych procesów prawno-administracyjnych uregulowanych przepisami Prawa wodnego jest ustalanie linii brzegu wód naturalnych. Linia brzegu stanowi granicę prawną wód. Podstawą ustalenia linii brzegu jest projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Projekt ten składa się z części opisowej oraz mapowej. Zawartość projektu jest unormowana przez przepisy Prawa wodnego obligujące wnioskodawcę do sporządzenia rzetelnego opracowania, które stanowić będzie podstawę wydania decyzji administracyjnej ustalającej linię brzegu. Wymogi ustawowe mają za zadanie wymuszać minimalną merytoryczną jakość projektów linii brzegu, co ma się przekładać na poziom postępowań administracyjnych i kończących je decyzji. Ze względów praktycznych ustawodawca dał możliwość organom prowadzącym postępowanie zwalniania wnioskodawców z obowiązku zawarcia w projektach linii brzegu niektórych wymaganych przez Prawo wodne informacji. Wynika to głównie z faktu, że przyjęty w projektowaniu sposób ustalenia linii brzegu zależny jest od charakteru koryta cieku lub naturalnego zbiornika i determinuje rodzaj informacji niezbędnych do prawidłowego jej zaprojektowania. Z drugiej jednak strony zbiór obligatoryjnych informacji jest na tyle klarowny i ściśle powiązany z metodyką ustalania linii brzegu, że przewidziana w Prawie wodnym procedura zwalniania sprawia wrażenie ustanowionej na siłę i niepotrzebnie biurokratyzującej postępowania administracyjne. USTAWOWE WYMOGI W STOSUNKU DO PROJEKTU LINII BRZEGU Organ ustalający linię brzegu przeprowadza postępowanie administracyjne na podstawie projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych (projekt linii brzegu), który jest podstawą wydania decyzji. Projekt ten jest opracowaniem składającym się z części opisowej oraz mapowej. Wymogi ustawowe co do zawartości projektu wymienia art. 15 ust. 3 Prawa wodnego (dosłownie przytoczono je w poniższej tabeli). Tabela 1. Ustawowe wymogi co do zawartości projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych Część opisowa (art. 15 ust. 3 pkt 1) Część mapowa (art. 15 ust. 3 pkt 2) oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej, w skali, w jakiej sporządzony jest projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000, z wykazaniem: a) punktów stałych osnowy poziomej Grunt i woda.pl 3
Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych Część opisowa (art. 15 ust. 3 pkt 1) Część mapowa (art. 15 ust. 3 pkt 2) gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu nawiązanych do sieci państwowej, b) granicy stałego porostu traw, c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp, d) proponowanej linii brzegu Przepisy Prawa wodnego starają się wymusić właściwą jakości sporządzanych projektów rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, stąd też wymagają zawierania w nich wszystkich informacji, niezbędnych do prawidłowego ustalenia linii brzegu. Część opisowa projektu obejmuje m. in. podstawowe dane o wnioskodawcy, opis sposobu projektowania linii brzegu, stan prawny gruntów, które objęte są projektem linii brzegu (dane katastralne skonfrontowane z danymi zawartymi w księgach wieczystych, niezbędne do ustalenia stron postępowania). Ponadto opis projektu może zawierać inne informacje istotne w tego typu postępowaniu administracyjnym, takie jak np.: dane techniczne budowli i urządzeń wodnych objętych zakresem ustalenia linii brzegu. Podobnie rzecz ma się z częścią mapową projektu. Oprócz informacji podstawowej, będącej zwykłą treścią mapy zasadniczej, wnioskodawca może załączyć również treść tematyczną pozwalającą lepiej zobrazować przebieg linii brzegu. Stosując wykładnię literalną wobec art. 15 ust. 3 Prawa wodnego można stwierdzić, że informacje, które powinien zawierać projekt rozgraniczenia gruntów są obligatoryjne. Świadczy o tym użycie zastrzeżenia, które odwołuje do art. 15 ust. 4 Prawa wodnego, gdzie ustawodawca daje możliwość organowi zwolnić wnioskodawcę z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3. Wynika z tego jasno, że informacje zawarte w ust. 3 są obligatoryjne, gdyż w przeciwnym razie procedura zwalniania nie miałaby sensu. Niezamieszczenie w projekcie informacji, o których mowa w ust. 3 (bez uzyskania zwolnienia) skutkuje wadą dokumentacji uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu. Taka wykładnia wydaje się być również zgodna z intencją ustawodawcy. Zakładając że chciał on zapewnić właściwą jakość projektów linii brzegu, musiał wymóc na wnioskodawcy (poprzez kontrolę organu) rzetelność w jego wykonaniu. Przygotowanie projektu rozgraniczenia gruntów bez pełnego zakresu informacji oraz przy braku decyzji zwalniającej z zawarcia w projekcie niektórych danych, powoduje, że projekt taki jest niezgodny z wymogami Prawa wodnego, a zatem formalnie nie może być podstawą ustalenia linii brzegu. Decyzje wydane na podstawie tak przygotowanych projektów są łatwe do podważenia (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1159/08). Nie do zaakceptowania jest także projekt rozgraniczenia dostarczony przez Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., dotyczący rozgraniczenia w/w gruntów pokrytych wodami potoku S. od gruntów przyległych ponieważ nie spełnia on wymogów z art. 15 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego. Jak bowiem wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy organ l instancji nie zwolnił w drodze decyzji wnioskodawcy z obowiązku zawarcia wymaganych ust. 3 informacji. Jak stwierdził Sąd w przedłożonym w aktach administracyjnych sprawy brak mapy inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowanej kopii mapy zasadniczej w skali w jakiej sporządzony jest projekt, lub w skali 1:5000 albo 1:2000 z wykazaniem proponowanej linii brzegu oraz wskazaniem punktów stałych osnowy poziomej nawiązującej do sieci państwowej. 4 Grunt i woda.pl
PROCEDURA USTALANIA LINII BRZEGU Z ZASTOSOWANIEM ZWOLNIENIA Z ZAWARCIA NIEKTÓRYCH INFORMACJI W PROJEKCIE ROZGRANICZENIA GRUNTÓW Przygotowanie poprawnego projektu rozgraniczenia gruntów nie zawsze wymaga zawarcia wszystkich informacji wymienionych w art. 15 ust. 3 Prawa wodnego. Czasami z przyczyn obiektywnych nie jest możliwe pozyskanie niektórych danych, co mogłoby powodować niemożność ustalenia linii brzegu. Charakter niektórych cieków nie wymaga wręcz wykazywania wszystkich danych, o których mowa w Prawie wodnym. Przykładowo, dla cieków uregulowanych, dla których przyjęto sposób ustalenia linii brzegu zgodnie z art. 15 ust. 7, tj. zewnętrzną krawędzią budowli regulacyjnych, niewiele do postępowania wniesie granica stałego porostu traw, czy też krawędź brzegu. W takiej sytuacji wnioskodawca, przed złożeniem wniosku o ustalenie linii brzegu, powinien uzyskać decyzję zwalniającą z obowiązku zawarciach w projekcie nieistotnych danych. Wniosek o zwolnienie kieruje się do organu właściwego dla ustalenia linii brzegu w danym przypadku. Wniosek powinien być uzasadniony, gdyż organ wydaje decyzję po zbadaniu jego zasadności pod kątem wpływu zwolnienia na prawidłowe ustalenie linii brzegu. W przypadku racjonalnych wątpliwości organ może odmówić zwolnienia. Uzyskanie decyzji zwalniającej z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów niektórych informacji pozwala wnioskodawcy złożyć podanie o ustalenia linii brzegu, załączając projekt niezawierający danych, na które uzyskał zwolnienie. Wówczas dopiero może zostać wszczęte właściwe postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu. Z powyższego wynika, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z postępowaniami dwuetapowymi. Każdy z etapów zakończony jest wydaniem decyzji administracyjnej, a zatem (ze względu na brak szczegółowych uregulowań) wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z wytycznymi KPA. Nasuwa się zatem pytanie, czy w jednej sprawie (ustalenie linii brzegu) konieczne jest tak rozwlekłe postępowanie, które wobec ciągłych narzekań na opieszałość administracji angażuje dodatkowy czas i uwagę organów? ANALIZA RACJONALNOŚCI I OPTYMALIZACJA PROCEDURY ZWALNIANIA Z ZAWARCIA NIEKTÓRYCH INFORMACJI W PROJEKCIE LINII BRZEGU Racjonalność opisanego wyżej rozwiązania musi budzić zastanowienie w obliczu faktu, że oba postępowania prowadzone są przez ten sam organ (nawet przez tego samego urzędnika) i zwykle w krótkim odstępie czasu. Zatem nasuwa się pytanie czy nie można uprościć tej procedury? W odpowiedzi zaproponować można następujące rozwiązania: zlikwidowanie etapu zwalniania i włączenie go do właściwego postępowania w sprawie linii brzegu, zlikwidowanie etapu zwalniania poprzez stworzenie katalogu informacji obligatoryjnych (niepodlegających zwolnieniu), i katalogu danych obowiązkowych dla konkretnego sposobu ustalania linii brzegu, pozostawienie procedury zwalniania z jednoczesnym ograniczeniem katalogu informacji mu podlegających. Pierwsza propozycja ma na celu połączenie w jedno postępowanie zwalniania i ustalania linii brzegu. Grunt i woda.pl 5
W takim przypadku spełnianie przez projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, minimalnych wymagań niezbędnych do ustalenia linii brzegu w danym przypadku, przeprowadzane byłoby w toku ustalania linii brzegu. Wnioskodawca składałby projekt wraz z uzasadnienie niezawarcia w nim niektórych informacji. Gdy organ lub strony uznałyby, że niewykazanie niektórych danych, o których mowa w ustawie, utrudnia ocenę racjonalności ustalenia linii brzegu w sposób przedstawiony we wniosku, organ mógłby wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia projektu, zawieszają jednocześnie postępowanie. Ponowne wszczęcie postępowania następowałoby w chwili złożenia poprawionego projektu linii brzegu. Takie rozwiązanie wymagałoby zmian legislacyjnych polegających na stworzeniu przepisu umożliwiającego organowi wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia projektu w trakcie trwającego postępowania administracyjnego. Za takim modelem przemawia kilka istotnych argumentów. Jak wynika z praktyki, zainteresowanie stron postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu skupia się głównie na etapie, w którym przedstawiany jest przebieg linii brzegu. Ze zrozumiałych względów, z punktu widzenia właściciela nieruchomości, na której projektowana jest linia brzegu, ta część całego procesu jest najistotniejsza. Stąd też nie wyraża on zainteresowania postępowaniem w sprawie zwolnienia wnioskodawcy z zawarcia niektórych danych w projekcie linii brzegu, zamykając sobie tym samym drogę do wpływu na jego kształt. Ponadto wnioskujący o zwolnienie nie jest obowiązany do załączenia do wniosku jakiejkolwiek dokumentacji, co sprawia, że postępowanie to może mieć charakter czysto teoretyczny. Organ może nie być w stanie ocenić racjonalności wniosku, nie posiadając szczegółowej wiedzy o charakterze obiektu. Wynika z tego, że wnioskujący musi dostarczyć organowi pełną informację na temat obiektu mającego być przedmiotem ustalenia linii brzegu wraz ze wskazaniem sposobu jej ustalenia. W istocie odpowiada to sporządzeniu i przedłożeniu organowi gotowego projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, a zatem pełnej dokumentacji do ustalenia linii brzegu. Innym sposobem zoptymalizowania administracyjnego procesu ustalania linii brzegu może być weryfikacja katalogu informacji, które mogą podlegać zwolnieniu w taki sposób, aby wyodrębnić te które zawierać powinien każdy projekt linii brzegu (obligatoryjne) oraz te, które są istotne z punktu widzenia wybranego sposobu ustalania linii brzegu. Analizując rodzaj danych, które mogą podlegać zwolnieniu można zauważyć, że część z nich ma charakter podstawowy z punktu widzenia postępowania (tj.: proponowana linia brzegu, przyjęty sposób ustalenia linii brzegu), a ich niezałączenie dyskwalifikuje projekt jako taki. Kolejne są na tyle oczywiste jak np. dane wnioskodawcy, albo łatwe do ustalenia jak stan prawny nieruchomości (powszechność ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych), lub wynikające z redakcji mapy jak punkty stałe państwowej osnowy poziomej (obligatoryjna treść mapy zasadniczej, na której projektuje się linię brzegu vide Instrukcja Techniczna K-1 Mapa zasadnicza wprowadzonej do stosowania rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297)), przymuliska, odsypiska i wyspy (fakultatywna treść mapy zasadniczej), że trudno znaleźć argumenty mogące uzasadnić niemożność ich wykazania w projekcie. Płynie z tego wniosek że informacje te powinny mieć charakter obowiązkowy dla każdego rodzaju projektu, niezależnie od przyjętego sposobu ustalenia linii brzegu. Pozostałe informacje, takie jak np. krawędź brzegu, granica stałego porostu traw, są istotne tylko przy postępowaniach o określonym sposobie ustalania linii brzegu. Granica stałego porostu traw jest ważna, gdy wzdłuż niej projektuje się linię brzegu. Ustalając linię brzegu inną metodą (np. wyraźną krawędzią brzegu) przy obecnym stanie prawnym należałoby uzyskać decyzję zwalniającą z zamieszczenia granicy stałego porostu traw w projekcie, mimo iż nie ma ona w tym wypadku większego znaczenia. Dane tego typu powinny być wymagane tylko w postępowaniach, w których przyjęty sposób ustalenia linii brzegu tego wymaga. Wśród nich wymienić można jeszcze: linię przecięcia się zwierciadła wody z gruntem przy stanie średnim z ostatnich 10 lat oraz granicę plantacji wikliny. Największe trudności w zakwalifikowaniu do właściwej kategorii budzi stan stosunków wodnych na gruntach przyległych do linii brzegu. Jest to informacja hydrologiczna o charakterze uniwersalnym. Powinna 6 Grunt i woda.pl
zatem być obligatoryjna. Niemniej jednak jej znaczenie dla prawidłowego ustalenia linii brzegu nie zawsze jest istotne. Dla cieków naturalnych o wyraźnym brzegu lub uregulowanych, stan stosunków wodnych na gruntach przyległych nie wpływa na przebieg linii brzegu. Z przedstawionego powyżej rozróżnienia informacji zamieszczanych w projekcie linii brzegu na obligatoryjne i wymagane tylko przy konkretnym sposobie jej ustalania, można wywnioskować jeszcze jedno rozwiązanie, które usprawniłoby proces ustalania linii brzegu. Metoda ta polegałaby na pozostawieniu obowiązku uzyskania decyzji zwalniającej, ale wyłącznie do danych obowiązkowych (również z punktu widzenia wybranego sposobu ustalenia linii brzegu). Mając na uwadze, że informacje te są natury podstawowej lub łatwe do ustalenia i zamieszczenia w projekcie, wniosek o zwolnienie z ich zamieszczenia miałby miejsce tylko w sytuacji wyjątkowej i uzasadnionej, np. brak w ewidencji gruntów danych o miejscu zamieszkania właściciela nieruchomości (informacje nieaktualne), stan wody uniemożliwiający geodezyjną inwentaryzację wysp lub przymulisk, itp. PODSUMOWANIE Omówione wyżej zagadnienie optymalizacji administracyjnego procesu ustalania linii brzegu ma na celu wskazanie możliwości jego usprawnienia i przyspieszenia. Konieczność uzyskania przez wnioskodawcę decyzji zwalniającej z zawarcia w projekcie linii brzegu niektórych danych wymaganych przez Prawo wodne wydłuża postępowania i niepotrzebnie angażuje organy administracji, co nie ma dużego wpływu na jakość projektów. Widoczne jest to szczególnie, gdy zwolnienie dotyczy informacji, która z punktu widzenia przyjętego sposobu ustalania linii brzegu nie ma żadnego znaczenia (np. linia stałego porostu traw podczas gdy ciek jest uregulowany). Stąd też warto zastanowić się nad zmianą przepisów w taki sposób, aby odpowiadały one realiom ustalania linii brzegu. Grunt i woda.pl 7