Deficyt/nadwyżka budżetu państwa, budżetu środków europejskich, budżetu samorządowego, sektora finansów publicznych 1. Ustawa o finansach publicznych zawiera definicje legalne deficytu/nadwyżki: budżetu państwa, budżetu środków europejskich, budżetu jednostki samorządu terytorialnego i sektora finansów publicznych. 2. Deficyty/nadwyżki budżetu państwa (art. 113 ust. 1), budżetu środków europejskich (art. 118 ust. 1), budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 217 ust. 1) są definiowane jako różnica między dochodami a wydatkami danego budżetu. 3. Deficyt budżetu państwa nie obejmuje deficytu/nadwyżki budżetu środków europejskich. W latach 1990-2017 wszystkie budżety państwa były uchwalone i wykonane z deficytami. W latach 2010-2017, z wyjątkiem roku 2013, budżety środków europejskich były uchwalone z deficytami. 4. Deficyt/nadwyżka sektora finansów publicznych dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla okresu rozliczeniowego, stanowi nadwyżkę tego sektora, zaś ujemna - deficyt sektora (art. 7 ust. 1). Eliminuje się przepływy finansowe między jednostkami sektora finansów publicznych. Odzwierciedla równowagę, bądź jej brak, całego sektora finansów publicznych. 5. Polska metodologia obliczania deficytów (ustalanie różnicy między dochodami a wydatkami) jest inna niż metodologia europejska, według której deficyt budżetowy to przyrost zadłużenia netto (przyrost zadłużenia pomniejszony o przyrost należności), co obrazuje zmiany w stanie majątku, zobowiązań i należności. 6. Źródłami finansowania deficytów są przychody pochodzące w szczególności z: sprzedaży papierów wartościowych, kredytów zaciągniętych w bankach, prywatyzacji majątku (odpowiednio, Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego), nadwyżki budżetowej z lat ubiegłych, w budżetach samorządowych z wolnych środków (nadwyżek środków na rachunku bieżącym budżetu) art. 113 ust. 2, art. 118 ust. 3, art. 217 ust. 2)
Potrzeby pożyczkowe budżetu państwa i budżetu jednostki samorządu terytorialnego 1. Ustawa o finansach publicznych definiuje tzw. potrzeby pożyczkowe budżetu państwa. Jest to zapotrzebowanie na środki finansowe niezbędne do sfinansowania: a) deficytu budżetu państwa, b) deficytu budżetu środków europejskich, c) rozchodów budżetu państwa (art. 76). Są to środki konieczne do sfinansowania: - wydatków budżetu państwa i wydatków budżetu środków europejskich nie znajdujących pokrycia w dochodach tych budżetów, - spłat zaciągniętych wcześniej długów, których termin zapadalności przypada w danym roku budżetowym (wykup skarbowych papierów wartościowych, spłaty pożyczek i kredytów, - niektórych innych zobowiązań. Spłatę zadłużenia ( starych długów) ze środków finansowych pochodzących z nowo zaciągniętych zobowiązań określa się mianem rolowania zadłużenia (refinansowania zadłużenia). 2. Prawo nie definiuje pojęcia pożyczkowych potrzeb budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W doktrynie jest ono budowane w drodze analogii do pojęcia pożyczkowych potrzeb budżetu państwa.
Dług publiczny państwowy dług publiczny 1. W przepisach ustawy o finansach publicznych dwóm różnym konstytucyjnym terminom dług publiczny i państwowy dług publiczny nadano to samo znaczenie. 2. Państwowy dług publiczny to wartość nominalna zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora (art. 73 ust. 1). Składa się z: długów Skarbu Państwa, długów jednostek samorządu terytorialnego i długów innych jednostek tego sektora (np. długów ZUS, funduszy zarządzanych przez ZUS, NFZ). 3. Tytuły dłużne zaliczane do długu publicznego: wyemitowane papiery wartościowe opiewające na wierzytelności pieniężne, zaciągnięte kredyty i pożyczki, przyjęte depozyty, wymagalne zobowiązania wynikające z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów i ostatecznych decyzji administracyjnych, uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych (art. 72). 4. Dług krajowy to dług zaciągnięty u podmiotów krajowych. Dług zagraniczny to dług zaciągnięty za granicą (np. od państw obcych, banków zagranicznych, Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Banku Światowego). 5. Przyczyny powstawania długu publicznego: - formalne długotrwałe występowanie deficytu sfp, głównie długotrwałe uchwalanie budżetu państwa z deficytami. Około 90% polskiego długu publicznego stanowi dług Skarbu Państwa; - materialne rozrost wydatków socjalnych. 6. Zagrożenia związane z istnieniem długu publicznego konieczność ponoszenia kosztów obsługi długu (oprocentowanie długu), ograniczanie innych wydatków, zwłaszcza rozwojowych, popadnięcie w pułapkę zadłużenia, niepokoje społeczne, spadek wiarygodności kredytowej państwa (trudności z pozyskaniem nowych kredytów i pożyczek), bankructwo państwa (faktyczna niewypłacalność państwa). 7. Polska metodologia liczenia państwowego długu publicznego nie jest w pełni zgodna z europejską metodologią liczenia długu sektora general goverment - odpowiednika polskiego sektora finansów publicznych (pomija niektóre długi; np. Krajowego Funduszu Drogowego, Funduszu Kolejowego).
Struktura i wysokość polskiego długu publicznego w latach 2013-2015
Prognozy dotyczące polskiego długu publicznego i kosztów obsługi
Ograniczenia dotyczące wysokości deficytu sektora finansów publicznych i państwowego długu publicznego 1. Ograniczenia wynikające z prawa europejskiego: - deficyt sektora general goverment nie powinien przekroczyć 3% PKB, - dług sektora general goverment nie powinien przekroczyć 60 % PKB. Poziom długu publicznego i deficytu jest kryterium oceny przez Komisję Europejską badania przestrzegania dyscypliny budżetowej w państwach członkowskich. Art. 126 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej określa tzw. procedurę nadmiernego deficytu budżetowego. Polska była dwukrotnie objęta tą procedurą. Ostatnią zawieszono w czerwcu 2015 r. 2. Ograniczenia wynikające z prawa polskiego: - nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto (art. 216 ust. 5 konstytucji RP), a więc 60 % PKB; - procedury ostrożnościowe i sanacyjne określają ograniczenia, które winny być stosowane w przypadku przekraczania kolejnych progów ostrożnościowych (art. 86 ustawy o finansach publicznych). Mają zabezpieczać przed przekroczeniem konstytucyjnego limitu długu. Obecnie istnieją dwa progi ostrożnościowe: - gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB jest większa od 55%, a mniejsza od 60% - RM uchwala projekt ustawy budżetowej bez deficytu budżetu państwa lub wysokość deficytu musi zapewnić, że relacja długu Skarbu Państwa do PKB przewidywana na koniec roku budżetowego, którego dotyczy projekt, będzie niższa od ostatnio ogłoszonej, dokonuje przeglądu wydatków budżetu państwa i programów wieloletnich, przedstawia program sanacyjny, nie przewiduje się m.in. wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej, waloryzacja rent i emerytur jest ograniczona, wzrost wydatków w pozarządowych częściach budżetu państwa nie może być wyższy niż w administracji rządowej, stosuje wyższe stawki VAT w kolejnych 3 latach; - gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB jest równa lub większa od 60% - stosuje się ograniczenia z poprzedniego progu, uchwala zrównoważone budżety samorządowe, jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji. 3. Prawo polskie nie limituje wysokości deficytu budżetu państwa, deficytu budżetu środków europejskich i deficytu sektora finansów publicznych. Jednak zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej (art. 220 ust. 1 konstytucji). Nadto ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa (art. 220 ust. 2 konstytucji).
Zasady i ograniczenia zaciągania zobowiązań finansowych przez jednostki sektora finansów publicznych 1. Ograniczenia obowiązujące wszystkie podmioty: - tzw. stabilizująca reguła wydatkowa wzrost wydatków na dany rok organów władzy publicznej, państwowych jednostek budżetowych nie może przekroczyć poziomu obliczonego według wzoru. Zależy m.in. od wysokości celu inflacyjnego założonego przez Radę Polityki Pieniężnej (art. 112aa), 2. Ograniczenia obowiązujące dodatkowo organy państwowe: - kwota zaciągniętych kredytów i pożyczek nie może przekroczyć limitów określonych w ustawie budżetowej ( art. 82), - skarbowe papiery wartościowe są emitowane lub wystawiane w granicach limitów określonych w ustawie budżetowej (art. 95 ust. 2). 3. Ograniczenia obowiązujące dodatkowo jednostki samorządu terytorialnego: - ograniczenie wysokości spłat długu w roku budżetowym w stosunku do dochodów indywidualnym wskaźnikiem zadłużenia (art. 243), - zakaz kredytowania planowanych wydatków bieżących; zobowiązania finansowe można zaciągać jedynie na pokrycie wydatków majątkowych (art. 242), - długi zaciągnięte na sfinansowanie przejściowego deficytu (w ciągu trwania roku budżetowego) muszą być spłacone w roku, w którym zostały zaciągnięte (art. 89 ust. 1 i 2), - suma przychodów zwrotnych na pokrycie planowanego deficytu budżetu nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej (art. 91 ust. 1), - obowiązek uzyskania przez zarząd (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) opinii regionalnej izby obrachunkowej w przypadku ubiegania się o kredyt lub pożyczkę (art. 91 ust. 2). 4. Ograniczenia obowiązujące dodatkowo jednostki samorządu terytorialnego i inne jednostki sektora finansów publicznych (art. 92): - mogą zaciągać zobowiązania, których koszty obsługi są ponoszone co najmniej raz w roku, - dyskonto od emitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć 5% ich wartości nominalnej, - niedopuszczalna jest kapitalizacja odsetek, - maksymalna wartość nominalna zobowiązania musi być wyrażona w zł i być ustalona w dniu zawierania transakcji (art. 93).
Organy zarządzające długiem publicznym 1. Zarządzanie długiem Skarbu Państwa - należy do Ministra Finansów. MF w szczególności: zaciąga dług na pokrycie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, obsługuje ten dług, w tym dokonuje jego spłaty (art. 78) 2. Zarządzanie długiem samorządowym: a) do wyłącznej właściwości organu stanowiącego samorządu należy podejmowanie uchwał w sprawach: - emitowania obligacji komunalnych oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupywania przez organ wykonawczy, - zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, - ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych, zaciąganych przez organ wykonawczy. b) organ wykonawczy samorządu wykonuje pozostałe czynności związane z długiem samorządowym (przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim). Czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd (w gminie wójt, burmistrz, prezydent miasta). Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego art. 262). 3. Zarządzanie długiem innych jednostek sektora finansów publicznych według zasad określonych w odrębnych ustawach.
Instrumenty zaciągania długu publicznego 1. Instrumenty zaciągania długu przez organy państwowe: a) skarbowe papiery wartościowe papiery wartościowe, w których Skarb Państwa stwierdza, że jest dłużnikiem wierzyciela takiego papieru i zobowiązuje się do spełnienia określonego świadczenia pieniężnego lub niepieniężnego (art. 95 ust. 1). Występują w postaci: - bony skarbowe krótkoterminowe papiery wartościowe (o terminie wykupu nie dłuższym niż rok), oferowane do sprzedaży w kraju na rynku pierwotnym, z dyskontem i wykupywane według wartości nominalnej po upływie okresu, na jaki został wyemitowany (art. 96 i 99), - obligacje skarbowe długoterminowe papiery wartościowe (o terminie wykupu dłuższym niż rok), oferowane do sprzedaży w kraju i za granicą, oprocentowane w postaci dyskonta lub odsetek (art. 96 i 100), - skarbowe papiery wartościowe papiery oferowane do sprzedaży osobom fizycznym, stowarzyszeniom, innym organizacjom społecznym, fundacjom (art. 101), b) kredyty zaciągane w bankach, od państw obcych, międzynarodowych instytucjach finansowych, c) pożyczki zaciągane u różnych podmiotów, w tym w bankach. Emisja skarbowych papierów wartościowy, zaciąganie pożyczek i kredytów to formy pożyczki publicznej. 2. Instrumenty zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorialnego: - obligacje komunalne emitowane na zasadach określonych w ustawie z 15 stycznia 2015 r. o obligacjach, - kredyty zaciągane w bankach, - pożyczki - zaciągane u różnych podmiotów, w tym w bankach, państwowych funduszach celowych i środków budżetu państwa. 3. Instrumenty zaciągania długu przez inne jednostki sektora finansów publicznych kredyty i pożyczki, o ile upoważnia do tego właściwa przedmiotowo ustawa.