Załącznik nr 3 Mini-budżet zadaniowy jako instrument badania wystąpienia przesłanki nieproporcjonalnych kosztów z art. 4.4 i 4.5. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej 1 Do umożliwienia oceny dopuszczalności i prawidłowości zastosowania derogacji, o których mowa w art. 4.4. i 4.5 RDW konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot, który chce się na nie powołać adekwatnej analizy kosztów i korzyści, uwzględniającej z jednej strony perspektywę % nansową, z drugiej koszty i korzyści uzyskane, możliwe do uzyskania w ramach dostępnych środków oraz niezbędne do uzyskania wraz z zestawieniem nakładów potrzebnych na ten cel. Zgodnie z treścią Wytycznych 2, nieproporcjonalność kosztów w rozumieniu art. 4.4 i 4.5 RDW to ocena polityczna przekazana w formie informacji ekonomicznej. Podmioty publiczne w Polsce, które mogą pełnić funkcję inwestora realizującego cele RDW to niemal wyłącznie jednostki sektora % nansów publicznych gospodarujące środkami publicznymi według zasad określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o % nansach publicznych 3 oraz w innych przepisach z zakresu prawa % nansów publicznych. Przepisy te nie wprowadzają gotowego, w pełni efektywnego i operatywnego instrumentu prawnego, mogącego pełnić funkcję wspomnianej informacji ekonomicznej, który nadawałby się do bezpośredniego stosowania i wykazywania w każdym konkretnym przypadku uzasadnienia zastosowania przez określony podmiot wdrażający RDW derogacji z art. 4.4 i 4.5 RDW wystąpieniem przesłanki nieproporcjonalnych kosztów. Sama RDW również nie wprowadza w tym zakresie żadnych regulacji, pozostawiając Państwom Członkowskim dobór adekwatnych 1 Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275 z późn. zm.; dalej jako RDW. 2 Common implementa; on strategy for the Water Framework Direc; ve (2000/60/EC). Guidance Document No.20. Guidance document on exemp; ons to the environmental objec; ves, European Communi; es, 2009. 3 Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.
środków prawno-organizacyjnych, które mogłyby być stosowane w tym celu. Z tego względu należy wykorzystać środki lub mechanizmy, które z jednej strony będą bazować na już wdrożonych instrumentach prawno-organizacyjnych funkcjonujących w polskim systemie $ nansów publicznych, z drugiej dadzą się zaadoptować do celów, które musza spełnić w kontekście art. 4.4 lub art. 4.5 RDW. Mając na uwadze powyższe, w przypadkach, w których możliwe wydaje się być zastosowanie ww. przepisów, rekomenduje się sporządzenie analizy $ nansowo-środowiskowej, oparte j na analizie wniosków wynikających z : 1) analizy budżetów (planów $ nansowych) podmiotów wdrażających RDW od roku poprzedzającego rozpoczęcie wdrażania RDW, analizy budżetu na bieżący rok budżetowy oraz analizy prognoz na lata budżetowe pozostałe do zakończenia pierwszego etapu wdrażania RDW, z uwzględnieniem prognozy budżetów w latach obejmujących drugi (i ewentualnie kolejny) etap wdrażania RDW oraz 2) analizy budżetów zadaniowych w tych jednostkach realizujących cele RDW, w których są one wdrożone, lub analizy mini-budżetów zadaniowych, opracowanych specjalnie dla potrzeb skorzystania z ewentualnej derogacji z art. 4.4. lub 4.5 RDW, obejmujących wyłącznie zadania realizowane przez dany podmiot w zakresie wdrażania celów RDW. Wykazanie przez podmioty publiczne nieproporcjonalności kosztów nie może ograniczać się do analizy własnej sytuacji $ nansowej w jednym roku budżetowym. W analizie winna być wskazana precyzyjna analiza gospodarki budżetowej co najmniej od roku poprzedzającego rok rozpoczęcia wdrażania RDW, ze wskazaniem trendów i tendencji. Analizę bezwzględnie należy uzupełnić o prognozę dotyczącą stanu $ nansów podmiotu w latach przyszłych. Powinna ona być ściśle skorelowana z Wieloletnim Planem Finansowym Państwa, bo dopiero wówczas możliwe jest ujęcie prognozy własnych $ nansów w kontekście prognoz dotyczących budżetu państwa. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o $ nansach publicznych, sposób gromadzenia środków publicznych przez podmioty z sektora $ nansów publicznych z poszczególnych tytułów określają
odrębne ustawy. Co do zasady gospodarowanie wodami i wdrażanie RDW jest $ nansowane ze środków budżetu państwa. Dodatkowo, choć w znacząco mniejszej skali, do puli środków, które zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami mogą być przeznaczane na realizację zadań z zakresu gospodarki wodnej, w tym na wdrażanie działań niezbędnych do osiągnięcia celów RDW wchodzą między innymi fundusze UE, dochody własne jednostek samorządu terytorialnego oraz dochody z opłat wnoszonych przez użytkowników wód zgodnie z zasadą zwrotu kosztów. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o $ nansach publicznych wydatki publiczne mogą być ponoszone wyłącznie na cele i w wysokościach ustalonych w : 1) ustawie budżetowej; 2) uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego; 3) planie $ nansowym jednostki sektora $ nansów publicznych. W związku z tym, że podmioty z sektora $ nansów publicznych nie mogą wydatkować środków poza budżetem (planem) i bez zawartego w nim upoważnienia, analiza ustawy i uchwały budżetowej lub planu $ nansowego (dalej jako analiza budżetu) w odpowiednim, wyżej wskazanym horyzoncie czasowym powinna wyczerpująco wyjaśniać kwes: ę dostępności środków na realizację celów RDW dla danego podmiotu publicznego. Podmioty publiczne, zwłaszcza jednostki samorządu terytorialnego konstruujące budżet i organy administracji rządowej konstruujące plan $ nansowy są ściśle związane limitami środków z budżetu państwa przeznaczonych na określone zadania z zakresu administracji rządowej, do których należy większość zadań z zakresu gospodarki wodnej i mogą na realizacje określonych działań związanych z wdrażaniem RDW przeznaczać środki do wysokości środków otrzymanych z budżetu państwa. Z kolei zadania z zakresu gospodarki wodnej, które jednostki samorządu terytorialnego realizują ze środków własnych, w ramach wykonywania zadań własnych samorządu są limitowane wysokością ich budżetu w ogóle, a także dostępnością
środków ze źródeł zewnętrznych. Przy określaniu w analizie dostępności środków ze źródeł zewnętrznych jednostki samorządu terytorialnego muszą odwoływać się więc do własnej kondycji nansowej, w tym do wskaźników opisujących płynność nansową, w kontekście ustawowych progów dopuszczalnego zadłużenia. Ponadto, analiza powinna uwzględniać nałożony na jednostki sektora nansów publicznych obowiązek dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, z zachowaniem zasady, że w każdym przypadku wydatki to muszą być dokonywane : 1. w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad : a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2. w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3. w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Analiza budżetu podmiotu wdrażającego RDW nie może ograniczać się do analizy tradycyjnych budżetów. Instrumentem, który najwszechstronniej pozwoli wykazać zaistnienie przesłanki nieproporcjonalności kosztów powinien być budżet zadaniowy jednostki. Ponieważ w świetle przepisów ustawy o nansach publicznych budżet zadaniowy nie jest instrumentem obligatoryjnym, nie ma potrzeby, aby podmioty realizujące cele RDW, które go dotychczas nie wdrożyły, opracowywały go dla potrzeb skorzystania z derogacji z art. 4.4 lub art. 4.5. RDW w pełnym zakresie, dla całej prowadzonej przez siebie działalności (choć byłoby to wskazane i umożliwiało wykazywanie przesłanki z największą efektywnością). Z uwagi na konieczność zaangażowania znacznych nakładów na wdrożenie w każdej jednostce pełnego i komplementarnego budżetu zadaniowego, rekomendowane jest przyjęcie rozwiązania pośredniego, polegającego na wdrożeniu instrumentu opartego na zasadach budżetu zadaniowego, z ograniczeniem, jeśli chodzi o określenie jego zakresu rzeczowego, czyli tzw. mini-budżetu zadaniowego.
Budżet zadaniowy jest szczególnym, innym od budżetu tradycyjnego, określonego w ustawie o nansach publicznych i w przepisach wykonawczych do tej ustawy, sposobem prezentacji i klasy kacji wydatków budżetowych. Budżet zadaniowy zestawia wydatki w relacji do wykonywanych zadań, podzadań, działań, poddziałań lub w jeszcze bardziej szczegółowym ujęciu systematycznym, zawsze według kryterium wykonywanych celów i funkcji, a następnie w relacji z odpowiednio dobranymi wskaźnikami, na bieżąco, w trakcie jego wykonywania i po zakończeniu pokazującymi stopień realizacji procesu oraz jego efektywność, czyli proporcjonalność i adekwatność nakładów do osiągniętych rezultatów. Inną cechą, która budżet zadaniowy różni od tradycyjnego jest jego większa elastyczność w zakresie ujmowanej perspektywy budżet zadaniowy z łatwością można opracować w ujęciu wieloletnim, korygując go w kolejnych latach, stosownie do zmieniających się sytuacji faktycznych i zmian w prognozach. Niektóre instytucje publiczne w Polsce (np. Ministerstwo Finansów) opracowują, wdrażają i wykonują budżet zadaniowy właśnie dla potrzeb pomiaru efektywności budżetu tradycyjnego, z którym budżet zadaniowy współistnieje, nie będąc dla niego konkurencyjnym i nie zastępując go. W proponowanym mini-budżecie zadaniowym sporządzanym dla potrzeb wykazania zasadności zastosowania w danym przypadku derogacji z art. 4.4 lub art. 4.5. RDW kluczowa rola przypadałaby wskaźnikom efektywności, których odpowiedni dobór decydowałby faktycznie o tym, czy za pomocą mini-budżetu zadaniowego uzyska się wystarczające dane do wykazania zastosowania derogacji. Opracowanie szczegółowego katalogu dobrych praktyk dotyczących opracowywania mini-budżetu zadaniowego oraz wskaźników, które powinien on ujmować przekracza zakres niniejszych rozważań. Do czasu opracowania takiego katalogu przez Ministerstwo Środowiska podmioty zakładające konieczność skorzystania z omawianych derogacji powinny się kierować przede wszystkimi Wytycznymi Grupy Roboczej ds. ekonomicznych (tzw. WATEC O). Wynika z nich, że przyjęte wskaźniki powinny umożliwiać wyciągnięcie takich wniosków z analizy, aby ocena kosztów i korzyści zawierała zarówno ilościowe, jak i jakościowe ich ujęcie, nadwyżka, o którą koszty przekraczają korzyści była widoczna z wysokim poziomem pewności, a także, aby na tym samym poziomie widoczne było, że nieproporcjonalność kosztów ma charakter obiektywny, nie jest tylko skutkiem mającej
podłoże polityczne nieodpowiedniej z punktu widzenia RDW priorytetyzacji celów i działań. Proponuje się wykorzystanie w mini-budżecie zadaniowym co najmniej tych wskaźników, które Wytyczne WATEC O rekomendują przy priorytetyzacji zadań pod kątem efektywnej realizacji celów RDW. Dla potrzeb wykazania przesłanki nieproporcjonalności kosztów, dopuszczającej derogacje z art. 4.4 lub art. 4.5 RDW podmioty odpowiedzialne za realizację celów środowiskowych określonych w RDW powinny opracować rokrocznie, dla kolejnych lat od początku wdrażania dyrektywy budżety zadaniowe dla tego właśnie zadania, czyli wdrażania RDW, z rozbiciem na poszczególne podzadania itd., zgodnie z zasadami obowiązującymi przy konstrukcji budżetu zadaniowego. Mini-budżety zadaniowe pokażą alokację środków na poszczególne zadania niezbędne dla osiągnięcia celów środowiskowych RDW w poszczególnych latach, a odpowiednio dobrany system wskaźników wskaże dokładnie efektywność przyjętej alokacji oraz umożliwi bardziej elastyczna jej korektę. Opracowanie rekomendowanych mini-budżetów zadaniowych dla dwóch kolejnych etapów wdrażania RDW pokaże prognozowaną wielkość nakładów już poniesionych i niezbędnych do osiągnięcia celów środowiskowych RDW, jak również pozwoli uzyskać informację, w jakim stopniu dany cel środowiskowy został osiągnięty, jakie nakłady są niezbędne w perspektywie pierwszego etapu na jego osiągnięcie, jak istotne jest ryzyko jego nieosiągnięcia w wymaganym czasie lub w wymaganym stopniu. Przyjęcie prawidłowych wskaźników pozwoli na obiektywną ocenę, czy dotychczasowe zaangażowanie było adekwatne do osiągniętych wyników, a także, czy możliwe jest jego zwiększenie, jak również, czy w przypadku takiego zwiększenia jest obiektywnie możliwe osiągnięcie celów środowiskowych RDW w terminie i w wymaganym zakresie. Zestawienie budżetów zadaniowych z wymienionymi wyżej analizami budżetów tradycyjnych wykonanych, budżetu bieżącego oraz z prognozami przyszłych budżetów, na lata do roku 2015 wskaże, czy w pierwszym etapie wdrażania RDW realizacja przez dany podmiot przypisanych mu w tym zakresie zadań jest obiektywnie wykonalne w ramach wydatkowanych, posiadanych i prognozowanych środków, a jeśli tak, to czy te środki będą proporcjonalne do osiągniętych korzyści. W szczególności wykazane zostanie, czy inna alokacja środków i/ lub
priorytetyzacja zadań nie wywoła skutków na tyle negatywnych, że będą one niweczyć korzyści uzyskane z osiągnięcia celów środowiskowych RDW w terminie i w pełnym zakresie.