ANALIZA FOR NR 17/2013 4 listopada 2013 SĄDY NA WOKANDZIE 2013 Przejrzystość i wydajność pracy Marta Kube Zespół: Mariusz Karłowski Karol Kociel Małgorzata Kulpińska Barbara Trzeciak
Sądy na wokandzie 2013 Przejrzystość i wydajność pracy Synteza Poprzednie edycje raportu koncentrowały się na jakości stron internetowych sądów. Ponieważ jakość stron internetowych sądów cały czas rośnie i jest coraz bardziej jednolita, w tym roku skupiliśmy się na szybkości orzekania. Zdajemy sobie sprawę z tego, że sądy różnią się znacznie liczbą sędziów i pozostałego personelu, wyposażeniem materialnym oraz napływem spraw i ich skomplikowaniem. Ale uważamy, że jeśli sądy mają działać możliwie sprawnie, konieczny jest nadzór obywateli nad tempem orzekania. Sądownictwo to jedna z trzech władz. Obywatele mają prawo i obowiązek nadzorować sądy tak, jak nadzorują każdą władzę. Na mocy obowiązującego prawa to, co się dzieje na rozprawach, jest sprawą publiczną, włącznie z wyrokiem i z jego uzasadnieniem. Podobnie jest z organizacją sądów oraz wydatkami na wymiar sprawiedliwości. Ponieważ nadzór obywateli nad sądami nie może naruszyć niezawisłości sędziowskiej, musi mieć on przede wszystkim charakter publicznej pochwały lub krytyki. Aby taka ocena była możliwa, obywatele potrzebują łatwego dostępu do zrozumiałych informacji o sprawności pracy sądów. W niniejszym raporcie prezentujemy ranking sądów okręgowych i apelacyjnych na podstawie syntetycznego indeksu oceniającego: - przejrzystość i dostęp do informacji publicznej, - szybkość postępowania, - efektywność postępowania. Niniejszy raport jest pierwszym z corocznych raportów, który koncentruje się na sprawności orzekania i efektywności wykorzystania zasobów w sądach. Liczymy na uwagi i krytykę, które pozwolą nam wypracować doskonalsze środki oceny, przyczynią się do skupienia uwagi opinii publicznej na ocenie sądów przez obywateli oraz zmobilizują wymiar sprawiedliwości do wypracowania i wdrożenia ulepszeń przyspieszających orzekanie w Polsce. 2
1. Sprawiedliwość opóźniona to niesprawiedliwość Prawo do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy przez sędziego jest fundamentem sprawiedliwości oraz podstawą opinii obywateli o sądownictwie. Zasada ta jest zapisana w podstawowych dla naszej cywilizacji prawnej aktach. Magna Carta wystawiona w 1215 r. przez króla Jana bez Ziemi stwierdza wyraźnie: "To no one will we sell, to no one will we refuse or delay, right or justice." [Nikomu nie sprzedamy, nikomu nie odmówimy, nikomu nie opóźnimy praw bądź sprawiedliwości.] Prawo do szybkiego osądzenia sprawy jest zwłaszcza ważne w sprawach karnych, gdzie oskarżony nawet, jeśli nie jest w areszcie, znajduje się pod ciężkimi zarzutami. Dlatego prawo do szybkiego osądzenia jest zapisane w szóstej poprawce do konstytucji USA z 1791 r.: In all criminal prosecutions, the accused shall enjoy the right to a speedy and public trial. [W postępowaniach kryminalnych oskarżony ma prawo do szybkiego i publicznego procesu.] oraz jest zapisane w artykule piątym Europejskiej Konwencji Praw Człowieka: Everyone arrested or detained in accordance with the provisions of paragraph 1(c) of this article shall be brought promptly before a judge or other officer authorized by law to exercise judicial power and shall be entitled to trial within a reasonable time or to release pending trial. [Każdy zatrzymany lub aresztowany zgodnie z postanowieniami ustępu 1 lit. c) niniejszego artykułu powinien zostać niezwłocznie postawiony przed sędzią lub innym urzędnikiem uprawnionym przez ustawę do wykonywania władzy sądowej i ma prawo być sądzony w rozsądnym terminie albo zwolniony na czas postępowania.] Zdaniem przytłaczającej większości dorosłych Polaków (84% wskazań) najważniejszym problemem wymiaru sprawiedliwości w Polsce jest przewlekłość postępowań sądowych 1. Ci Polacy, którzy na podstawie doświadczenia własnego lub bliskich negatywnie ocenili działalność sądu, najczęściej wymieniali przewlekłość postępowania i opieszałość sądu (51% odpowiedzi). Dużo rzadziej jako przyczynę niezadowolenia podawano niesatysfakcjonującą decyzję sądu (14%), niedostateczne rozpoznanie sprawy (10%), stronniczość (10%) i niekompetencję sędziów (9%) oraz zbyt skomplikowane procedury związane z postępowaniem (8%). 1 R. Boguszewski, O przestrzeganiu prawa i funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości w Polsce, Komunikat nr 4763, Data wydania: 2013-01-14, CBOS. 3
Tabela 1. Przyczyny niezadowolenia z działalności sądu. Źródło: R. Boguszewski, O przestrzeganiu prawa i funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości w Polsce, Komunikat nr 4763, Data wydania: 2013-01-14, CBOS. 2. Nowy format raportu koncentruje się na przejrzystości i wydajności sądów Forum Obywatelskiego Rozwoju wspólnie z firmą K2 Internet od 2008 roku prowadziło badanie stron internetowych sądów okręgowych i apelacyjnych. Na podstawie określonych kryteriów wyłaniana była czołówka najlepiej zaprojektowanych i najbardziej użytecznych stron internetowych polskich sądów. Od czasu pierwszego badania,,e-sądy po polsku z 2008 roku, jakość stron internetowych sądów apelacyjnych i okręgowych znacznie się poprawiła. Sądy, które wprowadziły na swoich stronach internetowych zmiany, rekomendowane przez Forum Obywatelskiego Rozwoju, dokonały bardzo dużych skoków w rankingu, w stosunku do swojej pozycji z lat ubiegłych. Dowodem na skuteczność prowadzonego przez FOR rankingu jest fakt, iż średnia zdobytych punktów zarówno przez sądy okręgowe, jak i apelacyjne, z roku na rok była coraz wyższa. 4
Celem przygotowanego w tym roku rankingu jest działanie na rzecz wprowadzenia zmian systemowych, które pozwolą na szybkie rozstrzyganie spraw, pozbycie się zaległości w sądach oraz ułatwienie obywatelom dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Przygotowany ranking nie ma natomiast na celu wpływania na sędziów, aby rozpatrywali sprawy na szybko, bez dokładnego przeanalizowania problemu. Jednym z najważniejszych problemów polskiego wymiaru sprawiedliwości od lat jest przewlekłość postępowań sądowych. Problem ten nie dotyczy jednak wszystkich sądów w równym stopniu. Czas trwania postępowań w okręgach sądowych jest bardzo zróżnicowany. 5
3. Środki będące w dyspozycji sądów są znaczne Zwiększenie zatrudnienia w sądownictwie oraz zwiększenie nakładów na sądownictwo nie będą sposobem na przyspieszenie orzekania. Już obecnie nakłady na sądownictwo oraz zatrudnienie w polskich sądach są ponad przeciętne w porównaniu do innych państw Europy. Poziom zatrudnienia w polskich sądach jest stosunkowo wysoki. Według Raportu CEPEJ, 10 tys. sędziów plasuje Polskę na czołowym miejscu wśród państw o najbardziej licznym korpusie sędziowskim w Europie. Na 100 tys. obywateli przypada aż 26 sędziów. Liczba sędziów na 100000 mieszkańców w krajach UE 120 100 80 60 40 20 0 Cypr Słowenia Luksemburg Grecja Czechy Węgry Bułgaria Polska Słowacja Litwa Łotwa Austria Rumunia Portugalia Estonia Finlandia Belgia Holandia Szwecja Hiszpania Włochy Francja Malta Dania Wielka Brytania Irlandia Źródło: European judicial systems Edition 2010 (data 2008): Efficiency and quality of justice. Council of Europe. Co charakterystyczne, wszystkie państwa, które mają większą od Polski liczbę sędziów na 100 tys. mieszkańców, to małe państwa, gdzie naturalnym jest, że zatrudnienie w sądach w proporcji do obywateli będzie wysokie. Nasz kraj jest również na jednym z wyższych miejsc pod względem wydatków publicznych na wymiar sprawiedliwości. Budżet w Polsce na sądownictwo to 0,40% PKB na jednego mieszkańca. Mimo tak wielkich nakładów i ilości pracowników sądowych, trudno mówić o tym, że art. 45 Konstytucji RP (Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd) jest w pełni urzeczywistniany. 6
Budżet na sądownictwo jako % PKB na 1 mieszkańca w krajach UE 0,45% 0,40% 0,35% 0,30% 0,25% 0,20% 0,15% 0,10% 0,05% 0,00% Źródło: European judicial systems Edition 2010 (data 2008): Efficiency and quality of justice. Council of Europe. 4. Rośnie zarówno liczba spraw sądowych, jak i odsetek spraw trwających ponad rok Według danych Ministerstwa Sprawiedliwości, w roku 2012 do sądów powszechnych wpłynęło 14 040 tys. spraw. To jest o 456 tys. spraw więcej niż w roku 2011. Jest to tendencja dostrzegana już w latach poprzednich. Sądy miały do załatwienia łącznie ze sprawami pozostałymi do rozpatrzenia z poprzedniego roku 15 940 tys. spraw, co stanowi o 4,3% spraw więcej w stosunku do roku poprzedniego. Tabela 2. SPRAWY DO ZAŁATWIENIA LATA WPŁYW SPRAW = pozostałości z roku ZAŁATWIONO poprzedniego i wpływ w (w tys.) (w tys.) danym roku łącznie (w tys.) 2010 12 935 14 492 12 791 2011 13 584 15 285 13 386 2012 14 040 15 940 14 103 Źródło: Informacja statystyczna, o ewidencji spraw i orzecznictwie w sądach powszechnych oraz więziennictwie, Cz. I Analiza statystyczna działalności wymiaru sprawiedliwości w 2012 roku na tle ubiegłych lat, Ministerstwo Sprawiedliwości, Wydział Statystyki i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości, Warszawa 2013 r. 7
Tabela 3. Odsetek spraw rozpatrywanych przez sądy w pierwszej instancji, w których czas trwania przekracza 12 miesięcy LATA SPRAWY - SPRAWY POW. 12 ODSETEK SPRAW POW. RAZEM MIESIĘCY 12 MIESIĘCY 2008 1 708 767 123 630 7,2 2009 1 800 418 126 922 7,0 2010 1 849 873 136 298 7,4 2011 1 902 157 152 236 8,0 2012 2 002 308 172 397 8,6 Źródło: Informacja statystyczna, o ewidencji spraw i orzecznictwie w sądach powszechnych oraz więziennictwie, Cz. I Analiza statystyczna działalności wymiaru sprawiedliwości w 2012 roku na tle ubiegłych lat, Ministerstwo Sprawiedliwości, Wydział Statystyki i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości, Warszawa 2013 r. Tabela 4. Czas trwania postępowania sądowego w pierwszej instancji Źródło: Informacja statystyczna, o ewidencji spraw i orzecznictwie w sądach powszechnych oraz więziennictwie, Cz. I Analiza statystyczna działalności wymiaru sprawiedliwości w 2012 roku na tle ubiegłych lat, Ministerstwo Sprawiedliwości, Wydział Statystyki i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości, Warszawa 2013 r. SPRAWY NIEZAŁATWIONE Sprawy niezałatwione w sądach okręgowych w 2012 r. 4,9 4,8 13,2 34,4 do 3 mies. pow. 3 do 6 mies. 21,8 20,9 pow. 6 do 12 mies. pow. 12 mies. do 2 lat 8
Sprawy niezałatwione w sądach rejonowych w 2012 r. 2,6 2,7 9,6 do 3 mies. pow. 3 do 6 mies. 15,9 52,8 pow. 6 do 12 mies. pow. 12 mies. do 2 lat pow. 2 lat do 3 lat 16,6 pow. 3 lat Źródło: Informacja statystyczna, o ewidencji spraw i orzecznictwie w sądach powszechnych oraz więziennictwie, Cz. I Analiza statystyczna działalności wymiaru sprawiedliwości w 2012 roku na tle ubiegłych lat, Ministerstwo Sprawiedliwości, Wydział Statystyki i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości, Warszawa 2013 r. Autorzy badania zdają sobie sprawę z tego, że sądy w dużych aglomeracjach trudno jest porównywać z sądami mającymi siedzibę poza dużymi ośrodkami miejskimi. Dlatego podczas analizy przygotowanego rankingu należy mieć to na względzie. Nie zmienia to jednak faktu, że droga obywatela do sprawiedliwości w dużych miastach trwa zazwyczaj dłużej niż w mniejszych ośrodkach. 5. Kryteria oceny sądów okręgowych i apelacyjnych w rankingu FOR Badanie sądów powszechnych zostało przeprowadzone za pomocą ankiety. Ankieta zawiera trzy podstawowe kategorie: przejrzystość i dostęp do informacji publicznej, szybkość postępowania oraz efektywność wykonywania spraw. Jako że zarządzający sądami największy wpływ mają na przejrzystość i dostęp do informacji publicznej, sąd mógł otrzymać za tę kategorię aż 15 punktów. Każda z dwóch pozostałych kategorii dawała możliwość uzyskania kolejnych 10 punktów. W sumie każdy badany sąd mógł maksymalnie zdobyć 35 punktów. Przejrzystość i dostęp do informacji publicznej. W części dotyczącej przejrzystości i dostępu do informacji publicznej badaliśmy dostępną na stronie sądu e-wokandę (0-2). Sprawdziliśmy, czy i w jaki sposób pracownicy sądu odpowiadają na zapytania kierowane do sądu drogą mailową (0-3). Kontaktowaliśmy się z sądem telefonicznie i dowiadywaliśmy się o możliwość skorzystania z czytelni akt (0-3). Próbowaliśmy się również umówić z prezesem sądu w trakcie dyżuru (0-2). Na prezesa sądu nałożone są bowiem w tym zakresie ustawowe obowiązki. W związku z powyższym, sprawdzone zostało praktyczne funkcjonowanie tego przepisu. W ankiecie sprawdzaliśmy też, czy sądy odpowiadają na wnioski o dostęp do informacji publicznej w przewidzianym przez 9
ustawę terminie 14 dni (0-3). Istotna była również możliwość wzięcia udziału w rozprawie w roli obserwatora oraz postawa składu sędziowskiego (0-2). Szybkość postępowania. W tej kategorii punkty były przyznawane w zależności od średniego czasu trwania postępowania w sądzie, wyrażonego w miesiącach (0-10). Jeśli liczba spraw trwających ponad rok stanowiła ponad 20% wszystkich spraw, przyznawaliśmy punkty ujemne (-5). Efektywność wykonywania spraw. Kategoria przedstawiała trzy podstawowe zależności. Sprawdzaliśmy stosunek liczby spraw zakończonych w danym sądzie do liczby sędziów w nim zatrudnionych (0-5), liczbę spraw zakończonych przypadających na jednego asystenta (0-2,5) oraz zależność pomiędzy całością wydatków w 2012 roku a liczbą zakończonych spraw (0-2,5). Przedstawienie jedynie liczby zakończonych spraw nie byłoby odpowiednią miarą efektywności. Musieliśmy sprawdzić, w jakim stopniu nakłady wykorzystywane przez poszczególne sądy mają wpływ na jego wyniki. Jest to pierwszy z corocznych rankingów, który koncentruje się na sprawności orzekania i efektywności wykorzystania zasobów ludzkich w sądach. Ponieważ jest pierwszy, to liczymy na uwagi i krytykę, które przyczynią się do skupienia uwagi opinii publicznej na analizie i propozycji ulepszeń przyspieszających orzekanie w Polsce. 6. Ranking Sądy na wokandzie 2013 SĄDY APELACYJNE 10
11 SĄDY OKRĘGOWE
Bibliografia Informacja statystyczna o ewidencji spraw i orzecznictwie w sądach powszechnych oraz w więziennictwie, Cz. I Analiza statystyczna działalności wymiaru sprawiedliwości na rok 2012 na tle lat ubiegłych, Ministerstwo Sprawiedliwości, Wydział Statystyki i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości, Warszawa 2013. European judicial systems Edition 2010 (data 2008): Efficiency and quality of justice. Council of Europe. J. Bełdowski, M. Ciżkowicz, D. Sześciło, Efektywność polskiego sądownictwa w świetle badań międzynarodowych i krajowych, Warszawa 2010. Rafał Boguszewski, O przestrzeganiu prawa i funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości w Polsce, Komunikat nr 4763, Data wydania: 2013-01-14, CBOS M. Kube, E-sądy po polsku. Badanie i ranking stron internetowych sądów okręgowych i apelacyjnych oraz Sądu Najwyższego. III edycja, FOR 2011 r., E-sądy po polsku. Ranking stron internetowych sądów okręgowych apelacyjnych. II edycja, FOR 2010 r., E - sądy po polsku, FOR 2008 r. 12
Forum Obywatelskiego Rozwoju FOR zostało założone w 2007 roku przez prof. Leszka Balcerowicza, aby skutecznie chronić wolność oraz promować prawdę i zdrowy rozsądek w dyskursie publicznym. Naszym celem jest zmiana świadomości Polaków oraz obowiązującego i planowanego prawa w kierunku wolnościowym. FOR realizuje swoje cele poprzez organizację debat oraz publikację raportów i analiz podejmujących ważne tematy społeczno-gospodarcze, a w szczególności: stan finansów publicznych, sytuację na rynku pracy, wolność gospodarczą, wymiar sprawiedliwości i tworzenie prawa. Z inicjatywy FOR w centrum Warszawy i w internecie został uruchomiony licznik długu publicznego, który zwraca uwagę na problem rosnącego zadłużenia państwa. Działania FOR to także projekty z zakresu edukacji ekonomicznej oraz udział w kampaniach na rzecz zwiększania frekwencji wyborczej. Wspieraj nas! Pomóż nam chronić wolność oraz promować prawdę i zdrowy rozsądek w dyskursie publicznym. Zdrowy rozsądek oraz wolnościowy punkt widzenia nie obronią się same. Potrzebują zaplanowanego, wytężonego i skutecznego wysiłku oraz Twojego wsparcia. Jeśli jest Ci bliski porządek społeczny szanujący wolność i obawiasz się nierozsądnych decyzji polityków udających na Twój koszt Świętych Mikołajów, poprzyj nasze działania swoim darem pieniężnym. Twój dar umożliwia nam działalność oraz potwierdza słuszność i skuteczność naszego wysiłku. Każda darowizna jest dla nas ważna. Potrzebujemy zwłaszcza regularnego wsparcia. Zachęcamy do dokonywania nawet niewielkich, lecz regularnych wpłat. Już dziś pomóż nam chronić wolność - obdarz nas swoim wsparciem i zaufaniem. Wyślij przelew na konto FOR (w PLN): 68 1090 1883 0000 0001 0689 0629 Fundacja Forum Obywatelskiego Rozwoju - FOR Al. J. Ch. Szucha 2/4 lok. 20 00-582 Warszawa Kontakt tel. +48 22 628 85 11, +48 691 232 994 e-mail: info@for.org.pl www.for.org.pl Kontakt do autora analizy Marta Kube, e-mail: marta.kube@for.org.pl, tel. 691 774 435 Podziękowania dla Justyny Bąk po wsparcie analityczne w przygotowaniu rankingu. Recenzent: Paweł Dobrowolski Dołącz do nas: facebook.com/fundacjafor