dr Mariusz Baran Katedra Prawa Ochrony Środowiska Uniwersytet Jagielloński Pozwolenie zintegrowane jako przykład europeizacji reglamentowanego korzystania ze środowiska Konspekt referatu 1. Regulacje prawych form korzystania ze środowiska (ustawa Prawo ochrony środowiska): a) powszechny obowiązek dbałości o stan środowiska i ponoszenia odpowiedzialności za jego pogorszenie na zasadach określonych w ustawie spoczywa na każdym (art. 86 Konstytucji RP); b) w związku z tym ustawa Prawo ochrony środowiska przewiduje następujące formy reglamentacji korzystania ze środowiska jako dobra wspólnego : 1) powszechne korzystanie 2) zwykłe korzystanie 3) korzystanie reglamentowane c) ustawa Prawo ochrony środowiska rozróżnia pojęcia: emisja i zanieczyszczenie (ma to znaczenie dla ochrony jakości środowiska i ustaleniu podstaw dopuszczalnych działań polegających na odprowadzaniu do środowiska substancji i energii): 1) emisja (art. 3 pkt 1 p.o.ś.) jest odprowadzaniem dozwolonym (legalnym); 2) zanieczyszczenie (art. 3 pkt 49 p.o.ś.) to kwalifikowana emisja, powodująca negatywne konsekwencje i która w związku z tym nie powinna mieć miejsca (jest niedozwolona nielegalna). 2. Instytucja administracyjnej zgody na prowadzenie działalności mogącej powodować negatywne skutku w środowisku: a) ruch instalacji (art. 3 pkt 6 p.o.s.) powoduje wprowadzanie (uwolnienie) substancji i energii; b) administracyjna zgoda (uprzednia) określająca zakres i warunki korzystania ze środowiska (reglamentacji emisji) ma postać decyzji administracyjnej (pozwolenie emisyjne) (przepisy działu IV ustawy Prawo ochrony środowiska zawierają ogólne regulacje dotyczące wydawania tego rodzaju decyzji). 3. Koncepcja zintegrowanej ochrony środowiska: a) koncepcje ochrony zintegrowanej (kompleksowej) postrzegać należy jako dążenie do usunięcia niedoskonałości sektorowego podejścia do ochrony środowiska; b) pierwotnie unijne (wspólnotowe) prawo ochrony środowiska miało w zasadzie strukturę sektorową, jakkolwiek przecież z istoty środowisko stanowi pewną złożoną całość (por. A. Wasilewski, Koncepcja zintegrowanej ochrony środowiska w prawie Wspólnoty Europejskiej, s. 514-515); c) podejście sektorowe do ochrony środowiska charakteryzuje się tym, że regulacje (przepisy) są formułowane odrębnie do poszczególnych mediów (elementów) 1
środowiskowych (np. powietrze, woda, zwierzęta) zagrożeń środowiskowych (np. emisja określonych gazów), czy też określonych sytuacji (np. awarie przemysłowe, realizacja określonych inwestycji) w związku z tym sektorowa ochrona środowiska ma swoje granice, a także podejście takie prowadzi do wielotorowości, czy też zbiegu podstaw prawnych działania; d) zintegrowana ochrona prawna środowiska dążenie do tego, aby stosowane instrumenty prawne miały charakter kompleksowy, uwzględniając skoordynowane oddziaływanie różnych czynników na środowisko (J. Sommer, Koncepcja zintegrowanej ochrony prawnej środowiska, s.4-5). 4. Zintegrowana ochrona środowiska: a) podejście sektorowe w realizacji ochrony środowiska nie uwzględnia tzw. pośrednich oddziaływań emisji na inne elementy środowiska poza tym na które bezpośrednio oddziałuje emisja oraz nie uwzględnia tzw. wzajemnych oddziaływań pomiędzy elementami (dobrami) środowiska, w zależności od stosowanych środków ochrony; b) zjawisko przenoszenia zagrożeń wprowadzanie zaostrzonych wymagań środowiskowych w jednej dziedzinie może spowodować wzrost zagrożeń obciążeń środowiskowych w innych dziedzinach (por. A. Wasilewski, Koncepcja zintegrowanej ochrony środowiska w prawie Wspólnoty Europejskiej, s. 515; c) koncepcje zintegrowanej ochrony środowiska da się rozpatrywać z perspektywy: a) zintegrowanej kontroli zanieczyszczeń oraz b) zintegrowanego zarządzania (gospodarowania) zasobami środowiska są to komplementarne płaszczyzny d) pośród instytucji zintegrowanej ochrony środowiska wymienia się: 1) zintegrowane pozwolenia oraz 2) oceny oddziaływania na środowisko (strategiczne, indywidualne) e) zintegrowana kontrola zanieczyszczeń skupia uwagę na zarządzaniu kontrolną zanieczyszczeń, na substancji zanieczyszczającej, na źródle zanieczyszczenia i regionie geograficznym zamiast na ochronie poszczególnych mediów środowiskowych (powietrz, woda), zagrożeń (odpady) traktowanymi jako odrębne problemy; f) w ramach zintegrowanego podejścia to substancja (zanieczyszczenie) jest przedmiotem integracji (gdyż ona jest przedmiotem kontroli); substancja łączy media środowiskowe, gdyż: 1) wnika w więcej niż jedno medium w miejscu wytworzenia (uwolnienia), 2) wędruje między mediami środowiskowym i 3) dociera do receptora (odbiornika) przez więcej niż jedno medium środowiskowe (tak J. Sommer, Koncepcja zintegrowanej ochrony prawnej środowiska, s.7). 5. Dyrektywa IED (2010/75/UE): a) ustanawia zasady dotyczące zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom powstającym w wyniku działalności przemysłowej oraz zasady dotyczące kontroli tych zanieczyszczeń; ustanawia ona zasady mające na celu zapobieganie emisjom do powietrza, wody i ziemi oraz, w przypadku braku takiej możliwości, zasady mające na 2
celu ich redukcję tym emisjom i zapobieganie wytwarzaniu odpadów, w celu osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości (art. 1); b) ma zastosowanie do rodzajów działalności (lub czynności) wymienionych w Załączniku I, i zakładka kontrolę emisji oznaczonych zanieczyszczeń (wskazanych w Załączniku II); c) instytucja pozwolenia - oznacza ono pisemne zezwolenie na eksploatację całości lub części instalacji, obiektu energetycznego spalania, spalarni odpadów lub współspalarni odpadów (art. 3 pkt 7); nie nazwa lecz skutki które związane były lub są z danym rodzajem rozstrzygnięcia administracyjnego przesądzają o tym czy rozstrzygnięcie to (decyzję) należy traktować jako pozwolenie w rozumieniu dyrektywy; d) integracyjne podejście dyrektywy IED (tak wskazuje J. Sommer): 1) holistyczne rozpatrywanie zależności między mediami środowiskowymi (powietrze, woda, ziemia); 2) materialne i proceduralne wymiary integracyjnego podejścia do ochrony środowiska; 3) dozwolona emisja wyznaczana zgodnie z koncepcją najlepszych dostępnych techniki (BAT, konkluzje BAT); 4) efektywność środków kontroli (w tym aktualizacji warunków pozwolenia) zapewniających wysoki poziom ochrony środowiska jako całości. e) środki proceduralne dyrektywy: 1) realizacja celów dyrektywy następuje przez wydanie decyzji (pozwolenia) o określonej treści (art. 5 ust. 1); pozwolenie otrzymuje nie tyle instalacja, ile procesy w niej prowadzone; cel ten może być osiągnięty także przez kilka decyzji, ale należy skoordynować ich wydawanie (art. 5 ust. 2); 2) określenie zakres wniosku o wydanie pozwolenia (art. 12); 3) nakaz uzyskania pozwolenia przez wprowadzenia istotnych zmian w funkcjonowaniu instalacji, w odniesieniu do tych elementów instalacji, których dotyczą zmiany (art. 20); 4) periodyczny przegląd pozwoleń i aktualizacja warunków pozwolenia (art. 21) 5) obowiązki związane z zakończeniem działalności (w tym obowiązek badania gruntu i wód gruntowych) - art. 22 6) obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa (art. 24 i 25). 6. Przesłanki materialnoprawne pozwolenia zintegrowanego: a) udzielanie pozwolenia jest możliwe jeśli instalacja spełnia wymogi dyrektywy IED (art. 5 ust. 1); b) koncepcja najlepszych dostępnych technik (BAT), dokumenty referencyjne BAT (art. 15) c) koncepcja BAT (najlepsze dostępne techniki - best available techniques) - art. 3 pkt 10 dyrektywy i p.o.ś; pojęcie to obejmuje zarówno technologię, sposób jej stosowania na etapie projektowania, budowania i utrzymywania, eksploatowania i wycofywania z eksploatacji, która pozwala na ich wdrożenie w danym sektorze przemysłu, zgodnie z istniejącymi warunkami ekonomicznymi i technicznymi, z uwzględnieniem kosztów i 3
korzyści i jednocześnie jest najbardziej efektywny w osiąganiu wysokiego ogólnego poziomu ochrony środowiska jako całości; kryteria ustalania BAT (Załącznik III); d) konkluzje BAT (art. art. 3 pkt 10 dyrektywy; art. 3 pkt 8d p.o.ś.) dokument sporządzony na podstawie dokumentu referencyjnego BAT, przyjmowany przez Komisję Europejską, w drodze decyzji, zgodnie z przepisami dotyczącymi emisji przemysłowych, formułujący wnioski dotyczące najlepszych dostępnych technik, ich opisu, informacji służącej ocenie ich przydatności, wielkości emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami, powiązanego monitoringu, powiązanych poziomów zużycia oraz, w stosownych przypadkach, odpowiednich sposobów przeprowadzenia remediacji; e) graniczne wielkości emisyjne (;art. 3 pkt 4a p.o.ś.) najwyższe z określonych w konkluzjach BAT wielkości emisji powiązane z najlepszymi dostępnymi technikami, uzyskiwane w normalnych warunkach eksploatacji z wykorzystaniem najlepszej dostępnej techniki lub kombinacji najlepszych dostępnych technik. 7. Normy emisyjne w dyrektywie IED - dyrektywa przewiduje dwa odmienne podejścia do ustalenia norm emisji: a) ustalenie norm emisji powinno być oparte na najlepszych dostępnych technikach (konkluzjach BAT) tym samym określenie norm emisji winno być dokonane w toku postępowania i znaleźć odzwierciedlenie w pozwoleniu (art. 15 ust. 2 i 3 dyrektywy: właściwy organ określa dopuszczalne wielkości emisji, zapewniające w normalnych warunkach eksploatacji, nieprzekraczanie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami określonymi w decyzjach w sprawie konkluzji dotyczących BAT ); b) określenie wymagań dla pewnych rodzajów instalacji w postaci generalnie wiążących przepisów zamiast ustalania ich w indywidualnym pozwoleniu lub odesłanie w pozwoleniu do ogólnych wiążących przepisów takie normy emisyjne ustalających (art. 6 i 17 dyrektywy: ), o ile ogólne zasady zapewniają zintegrowane podejście i równowartościowy wysoki poziom ochrony środowiska jako całości równoważny z poziomem uzyskanym w przypadku indywidualnych warunków pozwolenia (oparte także na najlepszych dostępnych technikach); 8. Podsumowanie: a) zintegrowana ochrona środowiska jest przykładem europeizacji koncepcji (założeń) prawa ochrony środowiska rozumianego jako kompleksowa ochrona środowiska jako całości (por. B. Iwańska, Europeizacja prawa ochrony środowiska (wybrane zagadnienia), s. 724 i 725); b) instytucja pozwolenia zintegrowanego to przykład europeizacji regulacji proceduralnych (choć w ograniczonym zakresie), jaki i materialnoprawnych; c) koncepcja zintegrowanej ochrony środowiska to przykład zjawiska cross-fertilisation lub spill-over założenia (instytucje) znane prawu krajowemu niektórych państwa (por. zintegrowana kontrola zanieczyszczeń: w Environmental Protection Act z 1990 r. w Wielkiej Brytanii) stanowią punkt wyjścia i inspirację dla prawa UE, by z kolei za 4
pomocą regulacji unijnych (dyrektywa IPPC/IED) rozpowszechnić się (zaszczepić) w systemach prawnych pozostałych państw członkowskich/ 9. Literatura podstawowa: W. Radecki, Podstawy teoretyczne zintegrowanej ochrony prawnej środowiska, Wrocław 2010 A. Wasilewski, Koncepcja zintegrowanej ochrony środowiska w prawie Wspólnoty Europejskiej, (w:) Studia z prawa Unii Europejskiej, red. S. Biernat, Kraków 2000 J. Sommer, Koncepcja zintegrowanej ochrony prawnej środowiska, Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka 2010, nr 3, s. 3 J. Sommer, Instytucja pozwoleń zintegrowanych w prawe wspólnotowym, Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka 2009, nr 4, s. 24 J. Sommer, Dyrektywa w sprawie zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń, Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka 1995, nr 2, s. 46 B. Iwańska, Europeizacja prawa ochrony środowiska (wybrane zagadnienia), System Prawa Administracyjnego, t. 3, Europeizacja prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014 Z. Bukowski, Pozwolenie zintegrowane, Włocławek Toruń 2004 M. Baran Przekształcenia w systemie prawnych form działania administracji publicznej, System Prawa Administracyjnego, t. 3, Europeizacja prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014 J. Jans, H. Vedder, European Environmental Law, Groningen 2011 5