Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana Euro-Latin American Parliamentary Assembly Assemblée Parlementaire Euro-Latino Américaine Assembleia Parlamentar Euro-Latino-Americana Komisja Spraw Gospodarczych, Finansowych i Handlowych 10.12.2012 WERSJA TYMCZASOWA DOKUMENT ROBOCZY w sprawie bezpieczeństwa żywnościowego z perspektywy współpracy Unii Europejskiej Ameryki Łacińskiej i Karaibów Sprawozdawczyni: Esther Herranz García (PPE) DT\921791.doc AP101.054v02-00
Likwidacja głodu i ubóstwa W 1990 r. w ramach milenijnych celów rozwoju przyjęto zobowiązanie do likwidacji skrajnego ubóstwa i głodu na świecie, bowiem chodzi o dwa przejawy tego samego problemu. W istocie, obydwa zjawiska są powiązane i tworzą błędne koło: głód karmi się ubóstwem, a ubóstwo głodem. Z jednej strony ubóstwo utrudnia dużej części ludności świata dostęp do żywności i do środków produkcji niezbędnych do jej wytworzenia. Z drugiej strony żywność złej jakości i w niedostatecznej ilości uniemożliwia tym osobom prowadzenie zdrowego i produktywnego życia, które pozwoliłoby im na ucieczkę od ubóstwa. Wspomniany pierwszy milenijny cel rozwoju przełożył się na konkretny cel ograniczenia o połowę w latach 1990-2015 odsetka ludności cierpiącej głód. O ile w dziedzinie walki z głodem i niedożywieniem odnotowano znaczne postępy od 1990 r., to obecnie wciąż jedna szósta ludności świata cierpi głód i ubóstwo, a w większości regionów walka z głodem nie czyni już zadowalających postępów. Problem braku samowystarczalności żywnościowej jest ściśle związany ze wzrostem i zmiennością cen podstawowych produktów. Wzrost cen żywności wywiera wysoce uwsteczniające skutki, ponieważ jego wpływ jest nieproporcjonalnie duży w przypadku rodzin o niskich dochodach, które przeznaczają większą ich część na żywność. W ten sposób dochodzi do podwyższenia progu ubóstwa, który w krajach rozwijających się jest skoncentrowany głównie na obszarach wiejskich, gdzie ludność zasadniczo zajmuje się produkcją rolną na własne potrzeby. Do tego należy dodać fakt, że drobni producenci rolni nie korzystają ze wzrostu cen swoich produktów, ponieważ są nabywcami netto produktów podstawowych, a nadwyżki produkcji są w ich przypadku bardzo ograniczone. W ten sposób wysokie ceny żywności powodują poważne sytuacje ubóstwa i głodu. Brak dostępu do żywności ma poważne skutki dla poziomu rozwoju danego kraju. Z jednej strony, zjawisko niedożywienia wśród dzieci i młodzieży wywiera poważne i nieodwracalne skutki dla rozwoju fizycznego i intelektualnego populacji, ograniczając jej potencjał i zdolności produkcyjne w perspektywie długoterminowej. Z drugiej strony, dorosła ludność zajmująca się poszukiwaniem pożywienia dla rodziny, nie dysponuje już czasem ani energią koniecznymi do prowadzenia produktywnej działalności, która przyczyniałaby się do szybkiego rozwoju kraju. Zaostrzenie się problemu w ostatnim dziesięcioleciu Podczas światowego kryzysu żywnościowego w latach 2006-2008 ponad 39 krajów, głównie afrykańskich i azjatyckich, znalazło się w krytycznej sytuacji kryzysów żywnościowych, co wymagało pilnej pomocy z zewnątrz, dotykając w największym stopniu ludności w najtrudniejszej sytuacji. O ile ten wzrost liczby kryzysów żywnościowych wydawał się mieć charakter wyjątkowy, to szczegółowa analiza pozwala zauważyć, że liczba kryzysów żywnościowych w ciągu ostatnich trzydziestu lat się podwoiła. Ponadto liczne badania FAO i innych organizacji międzynarodowych przewidują, że ta tendencja wzrostowa cen żywności może się utrzymać w kolejnych dziesięcioleciach w związku z szeregiem zmian strukturalnych dotyczących podaży i popytu na podstawowe produkty na szczeblu światowym. AP101.054v02-00 2/8 DT\921791.doc
U źródła tego braku równowagi zbiega się prawdopodobnie szereg czynników, między innymi: coraz częstsze skrajne zjawiska klimatyczne, ciągły przyrost ludności świata, silny wzrost gospodarek wschodzących, zmiana zwyczajów i wzorców konsumpcyjnych w społeczeństwach tradycyjnych, zakłócenia w funkcjonowaniu łańcucha dostaw i wprowadzania do obrotu żywności, wzrost cen energii, rozpowszechnianie się biopaliw i szerzące się spekulacje finansowe w odniesieniu do podstawowych produktów. Liczne organizacje międzynarodowe okazały szczególne zaniepokojenie tym ostatnim czynnikiem, bowiem coraz bliższy związek między rynkami rolno-spożywczymi i finansowymi wpłynął na rosnący brak stabilności i zakłócenia zaobserwowane na tych rynkach w ostatnich latach. Nie należy też zapominać o bliskich związkach zachodzących między brakiem samowystarczalności żywnościowej a konfliktami zbrojnymi, terroryzmem i korupcją. Z jednej strony głód stanowi pożywkę dla przemocy i fanatyzmu, czyniąc świat mniej stabilnym i bezpiecznym. Z drugiej zaś strony konflikty zbrojne są odpowiedzialne za wiele kryzysów żywnościowych, gdyż paraliżują systemy produkcji, niszczą zbiory i skutkują zajmowaniem terenów rolnych. Brak bezpieczeństwa żywnościowego stanowi zatem poważny problem humanitarny, ale też poważne zagrożenie dla stabilności, pokoju i globalnego bezpieczeństwa. Analiza wszystkich tych czynników, gwałtowność niedawnego kryzysu żywnościowego i perspektywa pogorszenia się sytuacji w kolejnych dziesięcioleciach doprowadziły do ogólnego rozbudzenia świadomości tego problemu. W tym duchu podjęto szereg decyzji krajowych oraz inicjatyw regionalnych i wielostronnych w celu zwiększenia koordynacji międzynarodowej, a także usprawnienia globalnego zarządzania w tej dziedzinie. Współpraca międzynarodowa i globalne zarządzanie w dziedzinie samowystarczalności żywnościowej Różnorodne fora dialogu i współpracy między UE a Ameryką Łacińską i Karaibami (AŁK) stanowią doskonałą platformę służącą zbliżaniu stanowisk obydwu regionów w wielu dziedzinach. Z uwagi na fakt, że zjawisko braku samowystarczalności żywnościowej przybiera w każdym z regionów bardzo różne rozmiary i że w każdym regionie istnieją poza tym znaczne różnice, jeśli chodzi o wielkość i szczególne uwarunkowania w sektorze rolnym, wartość, jaką może mieć dla obu regionów współpraca w tej dziedzinie, jest nie do zakwestionowania. Dlatego pożądane wydaje się, by rządy UE i AŁK wykorzystywały poszczególne przestrzenie dialogu dwustronnego do poruszania tej kwestii i wypracowywania wspólnych stanowisk, których broniłyby na forach zarządzania globalnego. Poprawa zarządzania realizowana jest drogą wzmocnienia instytucjonalnego głównych organów i instancji integracji regionalnej, właściwych w danej dziedzinie (np. Wspólnota Państw Ameryki Łacińskiej i Karaibów). Wspomniane instytucje muszą zachęcać do coraz bliższej współpracy technicznej przy opracowywaniu i przyjmowaniu strategii politycznych sprzyjających zwiększeniu efektywności produkcji rolnej, lepszemu wykorzystywaniu zasobów naturalnych, sprawniejszemu gospodarowaniu zapasami żywności i skutecznemu zarządzaniu ryzykiem rolno-klimatycznym. Stosunki w ramach współpracy na rzecz rozwoju między UE a AŁK również były okazją do DT\921791.doc 3/8 AP101.054v02-00
ścisłej współpracy między obydwoma regionami w dziedzinie samowystarczajności żywnościowej. UE i jej państwa członkowskie dostarczają ponad połowę oficjalnej pomocy rozwojowej na szczeblu światowym, której znaczna część przeznaczana jest na programy samowystarczalności żywnościowej. W Ameryce Łacińskiej pomoc koncentruje się w szczególny sposób na niektórych krajach uważanych za bardziej narażone i bardziej potrzebujące zasobów żywnościowych (Honduras, Nikaragua, Kuba i Haiti). Należy zauważyć, że pod koniec 2008 r. w odpowiedzi na kryzysy żywnościowe UE uruchomiła również tzw. instrument żywnościowy (food facility) i przyznała nań 1 000 mln EUR. Pomoc ta okazała się bardzo skuteczna, dlatego należałoby utrzymać jej ciągłość pomimo kryzysu gospodarczego, jaki ma obecnie miejsce w UE. Na arenie międzynarodowej Organizacja Narodów Zjednoczonych odegrała główną rolę, jeśli chodzi o walkę z brakiem samowystarczalności żywnościowej. Z jednej strony Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) wykonała chwalebne zadanie w zakresie uświadamiania i poszukiwania trwałych rozwiązań dla problemu, a z drugiej strony Światowy Program Żywnościowy Organizacji Narodów Zjednoczonych wykazał się dużą skutecznością w błyskawicznym dostarczaniu żywności ludności znajdującej się w najtrudniejszej sytuacji, za każdym razem gdy występował kryzys żywnościowy. Ponadto w trakcie prezydencji francuskiej G20 kwestia ta została uwzględniona w porządku obrad tego forum, przy czym celem było określenie szeregu wytycznych politycznych, które mogłyby następnie realizować poszczególne instytucje i organizacje międzynarodowe właściwe w tej dziedzinie. I tak zgromadzeni w dniu 23 czerwca 2011 r. w Paryżu ministrowie rolnictwa grupy G20 uzgodnili uruchomienie Planu działania dotyczącego zmienności cen żywności i rolnictwa, którego głównymi kierunkami roboczymi są: wzrost produkcji rolnej w perspektywie długoterminowej, przejrzystość i informacje na rynkach rolnych, koordynacja międzynarodowa w dziedzinie samowystarczalności żywnościowej oraz regulacja rynków finansowych. W kwestii poprawy informacji i przejrzystości rynków rolnych postanowiono utworzyć i uruchomić system informacji o rynkach rolnych (z ang. AMIS) zbierający dane na temat produkcji, spożycia i zapasów czterech upraw kluczowych dla bezpieczeństwa żywnościowego na świecie (pszenicy, ryżu, kukurydzy i soi). System składa się z sekretariatu który obejmuje m.in. FAO, OCDE, WTO i Światowy Program Żywnościowy oraz grupy informującej o rynkach, skupiającej ekspertów z głównych krajów produkujących, eksportujących i importujących. Jeśli chodzi o koordynację międzynarodową, ustalono ustanowienie forum szybkiego reagowania jako nieformalnego mechanizmu koordynowania polityki zarządzania kryzysami żywnościowymi. Celem tego forum jest z jednej strony ułatwianie wczesnej wymiany kluczowych informacji między decydentami i stworzenie przestrzeni do dyskusji i uzgodnień w związku z zapobieganiem kryzysom rynkowym i reagowaniem na nie. Z drugiej strony dąży ono również do zwiększenia i przyspieszenia międzynarodowej mobilizacji w razie trudności na rynkach rolnych, tak by przygotować pilne reakcje polityczne i inne środki dostosowane do sytuacji kryzysowych. W planie działania grupy G20 poświęcono także wiele uwagi spekulacji, nadużyciom i manipulacjom na rynkach podstawowych produktów, jak pokazuje apel ministrów rolnictwa AP101.054v02-00 4/8 DT\921791.doc
do międzynarodowych organów finansowych o lepszą regulację i nadzór nad rynkami instrumentów pochodnych w odniesieniu do produktów podstawowych. W odpowiedzi na ten apel Międzynarodowa Organizacja Komisji Papierów Wartościowych (IOSCO) opublikowała we wrześniu 2011 r. Zasady regulacji i nadzoru nad rynkami instrumentów pochodnych w odniesieniu do produktów podstawowych, które właściwe organy na poziomie krajowym i międzynarodowym mają teraz wprowadzić w praktyce. Wreszcie w odniesieniu do handlu międzynarodowego ministrowie rolnictwa grupy G20 uzgodnili likwidację restrykcji eksportowych nakładanych na żywność nabywaną do niehandlowych celów humanitarnych w ramach Światowego Programu Żywnościowego. Za sprawą tego porozumienia starano się odpowiedzieć na skierowane przez FAO do rządów wezwanie do unikania przyjmowania restrykcyjnych praktyk handlowych, które mogłyby zaostrzyć problemy z dostępem do żywności w najbardziej potrzebujących krajach oraz sprzyjać wzrostowi cen na rynkach międzynarodowych i ich zmienności. Jednak od przyjęcia porozumienia wyraźnie stwierdzono, że nie wszystkie strony go przestrzegają, co w jest pewnym stopniu spowodowane faktem, że nie zostało ono włączone do międzynarodowych przepisów handlowych pod egidą WTO. Należy przypomnieć, że obowiązujące międzynarodowe normy handlowe praktycznie nie zawierają zasad w dziedzinie restrykcji eksportowych. O ile zgodnie z normami GATT co do zasady zabronione są wszelkie restrykcje ilościowe w odniesieniu do wywozu, to wprowadzono wyjątek w przypadku ograniczeń wywozu stosowanych tymczasowo w celu zapobieżenia lub zaradzenia poważnemu brakowi produktów żywnościowych lub innych niezbędnych produktów dla strony eksportującej. Jasne jest więc, że aktualne normy faworyzują prawa eksportera w stosunku do praw importera żywności, co utrudnia dostawy żywności w czasie kryzysów żywnościowych w tych krajach, które historycznie są jej importerami. W ostatnich latach przeanalizowano różne możliwości poprawy międzynarodowych norm handlowych mających zastosowanie do restrykcji eksportowych dla produktów rolnych w celu zrównoważenia praw eksporterów i importerów. Jednak jak dotąd nie udało się osiągnąć porozumienia w ramach WTO co do wprowadzenia wiążących zobowiązań w tej dziedzinie. Tak czy inaczej WTO utrzymuje, że handel jest podstawową dźwignią, która może ułatwić właściwy rozdział zasobów między producentami i konsumentami, aby zagwarantować, że konieczna żywność dotrze do potrzebującej jej ludności znajdującej się w trudnej sytuacji. Inicjatywy w dziedzinie samowystarczalności żywnościowej Mając na uwadze, że zjawisko braku bezpieczeństwa żywnościowego wynika ze zbiegu dużej liczby czynników, niezbędne jest właściwe uwzględnienie samowystarczalności żywnościowej w krajowych strategiach politycznych, a także w strategiach Unii Europejskiej. W tym kontekście ważne jest zagwarantowanie spójności między polityką w dziedzinie rolnictwa, handlu, ochrony środowiska i rozwoju, tak by uzyskać równowagę zapewniającą dobrą koniunkturę w rolnictwie, płynną wymianę handlową, zrównoważenie środowiska i rozwój gospodarek słabiej rozwiniętych. Dlatego i ponieważ chodzi o problem wielowymiarowy wskazane byłoby, by podczas opracowywania tych strategii politycznych odpowiednie władze prowadziły konsultacje z DT\921791.doc 5/8 AP101.054v02-00
poszczególnymi sektorami społeczeństwa obywatelskiego, a zwłaszcza z organizacjami rolnymi i miejscową ludnością. Przy poszukiwaniu rozwiązań kwestii samowystarczalności żywnościowej należy skupić się na dwóch możliwych kierunkach działania: zapewnieniu bezpośredniego i natychmiastowego dostępu do żywności w razie kryzysu żywnościowego jako strategii krótkoterminowej oraz sprzyjaniu rozwojowi obszarów wiejskich i wzrostowi produktywności sektora rolnego w perspektywie średnio- i długoterminowej. Dotychczas zazwyczaj środki przyjmowane przez poszczególne rządy miały charakter paliatywny (bezpośrednia dystrybucja nakładów lub produktów, kredyty na ożywienie produkcji, naprawa infrastruktury produkcyjnej itd.), natomiast niewiele uwagi poświęcano ich utrzymaniu się w dłuższej perspektywie. Właściwe wydaje się jednak, by strategie długoterminowe były realizowane równolegle z doraźnymi środkami pomocy, tak by te ostatnie nie przekształcały się w środki nieoferujące trwałych rozwiązań. Z tego powodu strategie polityczne skierowane na promowanie korzystania z możliwości, jakie oferuje wzrost rolnictwa, powinny się znajdować w centrum rządowych planów działania. Powinno się inwestować w ulepszanie metod produkcji i stanu gruntów, co nieodzownie wymaga również szkolenia rolników dzięki szczególnym programom służącym zwiększaniu zdolności. Środkom tym powinny także towarzyszyć programy inwestycji infrastrukturalnych na obszarach wiejskich, które pozwolą na poszerzenie możliwości handlowych producentów rolnych, a nawet na zaoferowanie im nowych możliwości zatrudnienia. Innym ważnym kierunkiem działania jest stymulowanie środków służących przestawieniu się produkcji na uprawy gatunków lepiej dostosowanych do potrzeb żywnościowych ludności i warunków rolno-klimatycznych. Dywersyfikacja produkcji rolnej okazała się właściwą strategią na rzecz ograniczenia narażenia na ryzyko klimatyczne i szkodniki, a także uniknięcia szybkiej degradacji gruntów. Dywersyfikacja upraw sprzyja lepszemu zaspokojeniu potrzeb żywnościowych ludności w przeciwieństwie do monokultur nastawionych na eksport i pozwala na wprowadzenie do diety tradycyjnych produktów podstawowych, które stopniowo z niej zniknęły wraz z postępującymi zmianami zwyczajów żywieniowych. Jeżeliby te ostatnie środki uzupełnić o inicjatywy w zakresie edukacji żywieniowej, można by osiągnąć znaczną poprawę stanu wyżywienia ludności. Dostęp ludności wiejskiej do kredytów to kolejny element o kluczowym znaczeniu dla zrównoważonego rozwoju rolnictwa. Wahania dochodów rolników powodowane zmiennością cen żywności uniemożliwiają im właściwe zaplanowanie rozwoju działalności rolnej, co zniechęca ich do inwestowania oraz ogranicza im dostęp do kredytów. Dlatego środki reaktywacji systemów finansowania obszarów wiejskich stanowią niezbędny warunek rozwoju działalności produkcyjnej. Inny istotny aspekt, o którym należy wspomnieć jako o części problemu samowystarczalności żywnościowej, to dostęp do ziemi. W Ameryce Łacińskiej zjawisko wykupu ziem uprawnych na szeroką skalę zwiększyło się w alarmujący sposób w ostatnim dziesięcioleciu, m.in. z powodu spodziewanej wysokiej rentowności upraw (w perspektywie wejścia w życie umowy o stowarzyszeniu z UE i tendencji wzrostowej cen podstawowych produktów). Wykup ten nie następuje na warunkach korzystnych dla drobnych producentów rolnych i skutkuje zazwyczaj AP101.054v02-00 6/8 DT\921791.doc
koncentracją w obcych rękach ziemi, która przestaje być dostępna dla ludności lokalnej. Z kolei w Unii Europejskiej tendencja wzrostowa w cenach gruntów jako konsekwencja dużej części reform rolnych mogłaby zniechęcić nowych producentów do instalowania się w branży. Dlatego wskazane wydaje się dogłębne przeanalizowanie tej kwestii i śledzenie wykupu ziemi na szeroką skalę. Z drugiej strony w celu zagwarantowania samowystarczalności żywnościowej ważne jest by Unia Europejska i kraje partnerskie rozwinęły skuteczne systemy zarządzania ryzykiem, aby stawić czoła utracie plonów wynikającej ze zjawisk klimatycznych oraz drastycznemu zmniejszeniu dochodów będącemu wynikiem silnych wahań cen. Odpowiednia polityka zarządzania ryzykiem umożliwiłaby zahamowanie wahań rynkowych i zagwarantowanie większej stabilności dochodów producentów, co zwiększyłoby utrzymanie i prosperowanie działalności rolnej. W porozumieniach dwustronnych między Unią Europejską a krajami trzecimi należałoby ponadto promować harmonijny rozwój produkcji lokalnej, która polepsza samowystarczalność żywnościową tych krajów, w taki sposób, by nie sprzyjać wyłącznie wzrostowi produkcji przeznaczonej w pierwszej kolejności na eksport. Rola WPR w kontekście samowystarczalności żywnościowej W kontekście Unii Europejskiej podejmowane reformy rolne powinny za nieodzowny cel obrać samowystarczalność żywnościową. W ostatnich latach stopniowe porzucanie środków wspierających rynki w Unii Europejskiej zaostrzyło zjawisko zmienności a producenci mają trudności z dostosowaniem się do wahań cenowych. Ważne jest podkreślenie również, że w wielu przypadkach sektor dystrybucji w Unii europejskiej nie przekłada obniżki cen u źródła na ceny stosowane dla konsumentów. W przyszłości wspólnotowa polityka rolna powinna dysponować odpowiednimi instrumentami, które sprzyjają stabilności dochodów i trwałości gospodarczej rolnictwa, gwarantując jednocześnie obywatelom godziwe ceny. Unia Europejska powinna ponadto wprowadzić środki mające na celu unikanie niewłaściwych praktyk ze strony sieci dużej dystrybucji. Nowa reforma wspólnej polityki rolnej wprowadzi nowy instrument zarządzania ryzykiem w ramach przepisów dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, ale niedostatek środków finansowych mógłby stanowić przeszkodę dla skutecznego wykorzystania tego nowego mechanizmu. Wspomniana reforma dąży jednocześnie do udzielenia większego wsparcia młodym rolnikom, a także do poprawy koncentracji oferty rolnej z myślą o zwiększeniu konkurencyjności producentów. Jednak zasięg tych celów będzie zależał od zdolności WPR do zaoferowania perspektywy stabilności, która zachęci rolników do inwestowania i pozostawania w sektorze. Nowa reforma rolna niesie ze sobą nowe wymogi w zakresie ochrony środowiska naturalnego, które dołożą się do surowych wymogów, jakie już muszą spełniać europejscy DT\921791.doc 7/8 AP101.054v02-00
producenci, co mogłoby mieć działanie odstraszające dla osób z tej branży, które chciałyby zainwestować w tę działalność. Wreszcie, należy podkreślić, że masowe starzenie się ludności rolniczej to jedno z poważniejszych zagrożeń dla utrzymania tradycyjnego modelu rolnego w Unii, a zjawisko to można skompensować jedynie dzięki wprowadzeniu odpowiedniej polityki rolnej. AP101.054v02-00 8/8 DT\921791.doc