UZASADNIENIE do projektu uchwały budżetowej na 2015 rok Projekt uchwały w sprawie budżetu Miasta Olsztyna na 2015 rok został opracowany zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.; dalej uofp) z uwzględnieniem zapisów uchwały Nr XLV/742/13 Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 października 2013 r. w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej (dalej uchwała trybowa), określającej: wymaganą szczegółowość projektu budżetu Miasta, terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej Miasta, wymogi dotyczące uzasadnienia i materiałów informacyjnych przedkładanych wraz z projektem uchwały budżetowej. Zgodnie z wymienionymi wyżej przepisami, projekt budżetu na rok 2015 podlega sporządzeniu i przekazaniu organowi nadzoru (RIO w Olsztynie) celem zaopiniowania oraz organowi stanowiącemu (Radzie Miasta Olsztyna) celem uchwalenia, w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 238 uofp). Uchwałę budżetową, stanowiącą podstawę gospodarki finansowej Miasta (w tym jednostek organizacyjnych objętych budżetem), Rada Miasta winna podjąć przed rozpoczęciem roku budżetowego, nie później jednak niż do 31 stycznia roku budżetowego (art. 239 uofp). Do czasu podjęcia uchwały budżetowej, nie później jednak niż do 31 stycznia roku budżetowego, podstawę gospodarki finansowej stanowi projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w oparciu o projekt uchwały budżetowej, organ wykonawczy (Prezydent Olsztyna) wraz z jednostkami organizacyjnymi, mogą w okresie od 1 do 31 stycznia 2015 roku realizować dochody, wydatki, przychody oraz rozchody, nie działają natomiast upoważnienia dla organu wykonawczego ujęte w projekcie uchwały. Zgodnie z art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego Prezydentowi Olsztyna. W ramach działań inicjujących sporządzenie projektu uchwały budżetowej na rok 2015, w dniu 26 września 2014 roku podpisałem zarządzenie Nr 388 (dostępne w BIP) w sprawie założeń do projektu budżetu na 2015 rok i aktualizacji wieloletniej prognozy finansowej Miasta Olsztyna. Wymienionym zarządzeniem wprowadziłem zasadę obligującą służby finansowe do przygotowania projektu uchwały budżetowej na 2015 rok w oparciu o wieloletnią prognozę finansową. Zarówno projekt budżetu na 2015 rok, jak też aktualizacja wieloletniej prognozy finansowej zostały sporządzone z uwzględnieniem: obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, 183
informacji zawartych w dokumentach rządowych, w tym m. in. Założeniach do projektu budżetu państwa na rok 2015, Wieloletnim Planie Finansowym Państwa na lata 2014-2017, Wytycznych dotyczących założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego zaktualizowanych w październiku 2014 roku, w szczególności dotyczących założeń makroekonomicznych (CPI dynamika średnioroczna i PKB dynamika realna), które zostały zaprezentowane w objaśnieniach do wieloletniej prognozy finansowej (Załącznik Nr 3 do WPF na lata 2015-2029), informacji uzyskanych z od Ministra Finansów, Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, Dyrektora Delegatury Krajowego Biura Wyborczego, określających przyjęte w projekcie budżetu państwa na 2015 rok kwoty udziałów w podatkach dochodowych budżetu państwa (CIT i PIT), kwoty subwencji, dotacji celowych oraz wpłat do budżetu państwa ( janosikowe ). Wielkości ujęte zarówno w projekcie budżetu na rok 2015 jak i w projekcie uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, oparte zostały na wynikach analizy aktualnej sytuacji finansowej Miasta, w szczególności dotyczącej wykonania dochodów i wydatków w latach poprzednich oraz przewidywanego wykonania (w załącznikach do uchwały skrót PW 2014) w roku bieżącym, co jest niezbędne dla spełnienia wymogów ustawy o finansach przy opracowywaniu projektów uchwał: budżetowej i w sprawie WPF. Nowa ustawa o finansach publicznych podjęta przez Parlament RP w 2009 roku wprowadziła bardzo istotne zmiany w podejściu do planowania budżetowego - wprowadziła obowiązek sporządzania wieloletniej prognozy finansowej opartej na realistycznych przesłankach, która musi pozostawać w zgodności z uchwałą budżetową co najmniej w zakresie wyniku budżetu, związanych z nim przychodów i rozchodów oraz długu (art. 229 uofp). Dodatkowym warunkiem koniecznym do przestrzegania w zakresie planu jest konieczność uchwalenia budżetu, w którym dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, będą wyższe niż wydatki bieżące (art. 242 ust. 1 uofp). Wynik budżetu bieżącego, stanowiący w rozumieniu ustawy o finansach nadwyżkę operacyjną, musi także być dodatni po zakończeniu roku budżetowego (art. 242 ust. 2 uofp) co potwierdzają każdorazowo dane sprawozdawcze. Nadwyżka operacyjna jest ponadto wyznacznikiem zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego i dlatego ważne jest aby osiągała jak najwyższy poziom. Idealnym wręcz poziomem nadwyżki operacyjnej byłaby taka jej wielkość, z której możliwe byłoby sfinansowanie w każdym roku budżetowym objętym prognozą, obsługi zadłużenia (spłata kapitału i odsetek) oraz finansowanie przynajmniej części wydatków majątkowych. Nadwyżka operacyjna jest wygospodarowywana z budżetu bieżącego, ale decyduje o możliwościach finansowania wydatków majątkowych (dług może być zaciągany wyłącznie na finansowanie wydatków majątkowych). Nadwyżka operacyjna (wynik budżetu bieżącego) uwidoczniona jest w wieloletniej prognozie finansowej na lata 2015-2029. 184
Wielkości bazowe stanowiące podstawę do sporządzenia projektu budżetu i aktualizacji wieloletniej prognozy finansowej stanowiła, zgodnie z założeniami, wieloletnia prognoza finansowa na lata 2014-2029, której ostatnia zmiana została uchwalona przez Radę Miasta we wrześniu 2014 roku. WPF poddany został analizie, w związku z którą z kwot bazowych wyłączone zostały, zarówno po stronie dochodów jak i wydatków, pozycje o charakterze jednorazowym (np. kilkumilionowe wpływy zaległości z tytułu podatku od nieruchomości i odsetek, zakupy wyposażenia i sprzętu). I w budżecie i w WPF uwzględnione zostały również zwiększenia dochodów i wydatków związane z realizowanymi zadaniami (np. wzrost dotacji dla oświatowych jednostek niepublicznych i publicznych, wzrost wydatków z tytułu podatku VAT, konieczność zabezpieczenia w rezerwie celowej potencjalnych wydatków na działalność eksploatacyjną będącą wynikiem kończących się inwestycji, wzrost dochodów z tytułu odzysku podatku VAT od zakończonych inwestycji oraz zwrot dotacji unijnych i do budżetu państwa). Wymienione ograniczenia miały na celu przede wszystkim potrzebę sprostania wymogom ustawy o finansach publicznych, jak też zapewnienie finansowania zadań obligatoryjnych, dalsze finansowanie projektów (twardych i miękkich) kontynuowanych współfinansowanych ze środków UE oraz przygotowanie do absorpcji środków z budżetu UE w ramach kolejnej perspektywy unijnej, w tym zwłaszcza dotyczące przedsięwzięć związanych z obwodnicą. Przyczyną wprowadzania każdego roku ograniczeń już na etapie opracowywania budżetu, jest ciągle zbyt niski wynik budżetu bieżącego, co dość mocno ogranicza możliwości inwestycyjne w latach następnych. Już w projekcie na rok 2014 wprowadzone zostały ograniczenia przyrostu deficytu w celu przestrzegania reżimu wynikającego z ustawy o finansach publicznych (dodatni wynik budżetu bieżącego i nieprzekraczanie limitu obsługi zadłużenia). Sygnalizowano również potrzebę długofalowych działań na rzecz stabilizowania i wzmacniania finansów Miasta. Wskazywano, że działaniom tym winny być podporządkowane prace planistyczne (dotyczące roku 2014 i lat następnych), a należeć do nich powinny: dążenie do intensyfikacji dochodów ze sprzedaży majątku w kontekście ograniczeń wynikających z art. 242 (równowaga budżetu bieżącego) i art. 243 (wskaźnik limitujący obsługę zadłużenia i w konsekwencji wielkość długu) ustawy o finansach publicznych, oszczędne i efektywne gospodarowanie środkami publicznymi, w szczególności w obszarach generujących najwyższe koszty bieżące, racjonalizacja wydatków oraz podejmowanie działań zmierzających do zmniejszania wydatków bieżących, w tym poprzez wdrażanie zmian organizacyjnych, w celu poprawy wyniku operacyjnego w horyzoncie kilkuletnim, który kształtuje w istotny sposób poziom wiarygodności kredytowej Miasta, weryfikacja poziomu dofinansowania zadań niebędących zadaniami własnymi Miasta. Założenia nie straciły na aktualności i o ile w przypadku trzech ostatnich działań można stwierdzić, że prowadzona polityka przynosi mniej lub bardziej zadowalające, ale 185
jednak pozytywne efekty, o tyle w przypadku intensyfikacji dochodów ze sprzedaży majątku sytuacja nie jest już tak oczywista, gdyż decyduje o tym sytuacja na rynku. Do działań prowadzących do spełnienia systemowych reguł fiskalnych wynikających z ustawy o finansach publicznych (nieprzekraczanie limitu zadłużenia), należy niewątpliwie niezaciąganie zobowiązań, które mogą w latach następnych wywołać ryzyko przekroczenia dopuszczalnego poziomu indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia (art. 243 uofp). W przypadku osiągania dochodów znacznie niższych niż zaplanowane, zachowanie wskaźnika może być utrudnione. Wielkość wskaźnika obsługi zadłużenia (relacja sumy rat kapitałowych i odsetek do dochodów ogółem) zdeterminowana jest średnią liczoną z trzech lat, nadwyżki operacyjnej (wynik budżetu bieżącego) powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku do dochodów ogółem. W roku 2015 wskaźnik indywidualnej obsługi zadłużenia, został zachowany na poziomie zgodnym z ustawą o finansach. Przy konstruowaniu projektu budżetu na rok 2015, mimo niezbyt wysokich środków możliwych do podziału na jednostki i komórki organizacyjne, zadbano m. in. o: zapewnienie finansowania zadań na poziomie gwarantującym zabezpieczenie co najmniej minimum potrzeb, zapewnienia finansowania zadań/przedsięwzięć wieloletnich i rocznych, w tym współfinansowanych ze środków unijnych, zapewnienie obsługi długu w sposób gwarantujący obciążenie budżetu na poziomie dopuszczalnym, wyznaczanym przez WPF z zachowaniem wskaźników na poziomie bezpiecznym i pozwalającym na zachowanie płynności finansowej Miasta, zaplanowanie w budżecie środków na zadania wyłonione w ramach Budżetu Obywatelskiego. Sytuacji finansowej Miasta nie można uznać za zadowalającą. Niemniej jednak, przy założeniu możliwie realnego poziomu dochodów i wydatków, zadania/przedsięwzięcia kontynuowane będą miały zapewnione finansowanie, zarządzanie długiem będzie realizowane w sposób niezagrażający płynności finansowej Miasta, a wybrane przez mieszkańców zadania dotyczące Budżetu Obywatelskiego zostały zaplanowane (wykaz zadań, które zostały wyodrębnione w budżecie, zamieszczono w materiałach informacyjnych, w części dotyczącej wydatków). Do niemniej istotnych założeń obowiązujących na etapie prac planistycznych na lata 2015-2018 należało niepodwyższanie w latach 2015-2018 wynagrodzeń, skutkiem czego planowane wynagrodzenia i pochodne nie powinny ulec wzrostowi, czego jednak nie udało się osiągnąć, chociażby ze względu na skutek dostosowania wielkości planowanych na rok 2015 wynagrodzeń w jednostkach oświatowych do poziomu roku 2014 (w roku 2014 plan doszacowany został na sesji wrześniowej). W trakcie roku budżetowego plan na wynagrodzenia ulegnie wzrostowi ze względu na wzrost zatrudnienia będący skutkiem kończących się inwestycji (na chwile obecną nie jest jednak znana kwota). 186
* * * W roku 2014 w obrębie Urzędu Miasta oraz jednostek organizacyjnych dokonane zostały zmiany organizacyjne, do których zaliczyć należy podział Wydziału Kultury, Promocji i Turystyki na dwie odrębne komórki organizacyjne: Biuro Kultury i Biuro Promocji; likwidację Jednostki Realizującej Projekt III; likwidację stanowiska Pełnomocnika ds. Przedsiębiorczości i Promocji Gospodarczej; likwidację Gimnazjum Nr 6 oraz przekształcenie Biura Pełnomocnika ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi w Biuro Dialogu Obywatelskiego. * * * Porównując założenia z opracowanym projektem budżetu na 2015 rok, przy uwzględnieniu wprowadzonych ograniczeń, projekt budżetu na rok 2015 zawiera realne do osiągnięcia dochody oraz wydatki na poziomie zapewniającym bezpieczne, aczkolwiek oszczędne funkcjonowanie jednostek organizacyjnych z jednej strony, i zapewniające finansowanie kontynuowanych przedsięwzięć z drugiej. Dochody uwzględnione w budżecie na rok 2015 wynikają z zadań realizowanych przez jednostki organizacyjne Miasta, w tym Urząd Miasta, a źródła ich pochodzenia określone zostały zgodnie z klasyfikacja budżetową, co zaprezentowane zostało w załączniku Nr 1a. W załączniku Nr 1 dochody zostały przedstawione w ujęciu źródeł powstawania. Dochody w podziale na dysponentów oraz opis dochodów zostały zaprezentowane w materiałach informacyjnych, bez podziału kwot na poszczególne jednostki oświatowe. Wydatki zaprezentowane w budżecie mają związek z działalnością bieżącą i inwestycyjną, prowadzoną przez Urząd jak też jednostki organizacyjne Miasta. W załączniku Nr 2 do uchwały budżetowej przedstawione zostały wszystkie wydatki budżetu: bieżące i majątkowe, a w załączniku Nr 2a zaprezentowano wyłącznie wydatki inwestycyjne roczne (dane dotyczące przedsięwzięć wieloletnich ujęte są w załączniku Nr 2 do WPF). Wydatki w podziale na dysponentów, bez podziału kwot na poszczególne jednostki oświatowe, oraz ich opis, zostały zamieszczone w materiałach informacyjnych. Dochody i wydatki są ponadto prezentowane w innych, tematycznych załącznikach do uchwały budżetowej, a dotyczą one: dochodów i wydatków związanych z zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej - załącznik Nr 3 (dotacje celowe z budżetu państwa na zadania zlecone oraz wydatki w takiej samej wysokości), dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań wykonywanych na podstawie porozumień bądź umów z innymi jst - załącznik Nr 4, dotacji udzielanych z budżetu załącznik Nr 5 oraz załączniki od 5a do 5e prezentujące poszczególne rodzaje udzielanych dotacji, wydatki dla Rad Osiedli - załącznik Nr 6, Dane zawarte w wymienionych załącznikach prezentujących dane szczegółowe objęte są załącznikami Nr 1 i 2, a w materiałach informacyjnych nie zamieszczano do nich odrębnego opracowania. 187
W materiałach informacyjnych, w początkowej części opisu wydatków zawarto ponadto wykaz zadań uwzględnionych w budżecie, wyłonionych w ramach Budżetu Obywatelskiego, co do których nie zawarto odrębnego opisu. Załącznikami do uchwały budżetowej są również plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych (załącznik Nr 8) oraz plany dochodów gromadzonych przez jednostki oświatowe na wydzielonych rachunkach i wydatki nimi finansowane (załącznik Nr 9). Załącznik Nr 8 prezentuje Bilans budżetu, czyli dochody, wydatki, deficyt oraz źródła jego finansowania (przychody), a także rozchody, planowane na rok 2015. Wymienione w załącznikach do uchwały budżetowej na rok 2015 kwoty, zgodne są z wieloletnią prognozą finansową na lata 2015-2029 w zakresie roku 2015, która w świetle ustawy o finansach publicznych powinna być podjęta przez Radę Miasta nie później niż uchwała budżetowa. W załącznikach zamieszczone zostały wartości odpowiadające przewidywanemu wykonaniu w 2014 roku (PW 2014), wielkości planowane na rok 2015 (Projekt 2015) oraz procentowe odniesienie Projektu 2015 do PW 2014 (określone jako Wzr. %), co pokazuje wzrost lub spadek poszczególnych kwot ujętych w budżecie w porównaniu do roku bazowego, jakim jest rok 2014. * * * W projekcie budżetu na rok 2015 ustalone zostały dochody i wydatki oraz przychody i rozchody wynoszące: a) dochody 1.010.183.789 zł 98,13% planu na 2014 r. z tego: o bieżące 811.531.260 zł - 100,46% planu na 2014 r. o majątkowe 198.652.529 zł - 89,65% planu na 2014 r. b) wydatki 1.255.272.913 zł - 117,53% planu na 2014 r. z tego: o bieżące 806.064.673 zł - 104,31% planu na 2014 r. o majątkowe 449.208.240 zł - 152,12% planu na 2014 r. c) deficyt 245.089.124 zł; plan na 2014 r. - 38.640.602 zł d) przychody 270.895.567 zł; plan na 2014 r. - 97.736.712 zł e) rozchody 25.806.443 zł; plan na 2014 r. - 59.096.110 zł f) łączna kwota długu 511.321.535 zł na koniec 2015 roku, co stanowi wzrost o 92% w porównaniu do stanu przewidywanego na 31.12.2014 r. * * * Omówienie postanowień uchwały budżetowej: w podstawie prawnej przyjęta została delegacja z ustaw ustrojowych oraz artykuły ustawy o finansach, w oparciu o które sprecyzowane zostały poszczególne zapisy projektu uchwały budżetowej, 188
w 1 i 2 określone zostały dochody i wydatki budżetowe w szczegółowości wymaganej przez ustawę o finansach publicznych oraz uchwałę trybową, w 3 i 4 dokonane zostało uszczegółowienie niektórych dochodów i wydatków, zgodnie z wymogami ustawy o finansach publicznych, przy czym: o wydatki na zadania związane z realizacją GPPiRPA oraz Przeciwdziałania Narkomanii, na rok 2015 są równe dochodom pochodzącym z wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o wydatki na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska, na rok 2015 są równe planowanym dochodom z tytułu kar i opłat za korzystanie ze środowiska, o dochody z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi planowane na rok 2015 są równe wydatkom związanym z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami, 5 określa deficyt budżetu oraz planowane źródła jego sfinansowania (kredyty komercyjne oraz kredyt na wyprzedzające finansowanie), 6 określa wielkość przychodów, rozchodów oraz maksymalną kwotę pożyczek jakich Prezydent może udzielić na remonty budynków wspólnot mieszkaniowych, w 7 zaprezentowana została wysokość przychodów i kosztów zakładów budżetowych, wysokość dochodów gromadzonych przez jednostki oświatowe na wydzielonym rachunku oraz wydatki finansowane z tych dochodów oraz zakres dotacji przedmiotowych dla zakładów budżetowych, 8 określa wysokość limitów z tytułu kredytów i pożyczek jakie w 2015 roku mogą być zaciągane na sfinansowanie przejściowego deficytu (kredyt w rachunku bieżącym), planowanego deficytu (kredyty i pożyczki długoterminowe), spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań, wykup obligacji oraz wyprzedzające finansowanie (kredyt zaciągany na poczet środków unijnych, spłacany z refundacji, a w przypadku jej braku w terminie zapadalności, spłacany ze środków własnych), w 9 ustalone zostały rezerwy: obligatoryjne (ogólna i celowa na zarządzanie kryzysowe), oraz fakultatywne (celowa na inwestycje i zakupy inwestycyjne oraz celowa na wydatki bieżące związane z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych, w tym na wynagrodzenia i pochodne), w 10 zamieszczono proponowane do uchwalenia upoważnienia dla Prezydenta, dzięki którym możliwe będzie sprawne wykonywanie budżetu i zadań nim objętych, w 11 zamieszczono klauzulę związaną z wykonaniem uchwały, a w 12 tryb ogłoszenia podjętej już uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego (uchwała budżetowa, mimo iż nie stanowi prawa miejscowego, ogłaszana jest w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego, jednak jej wejście w życie nie jest związane z terminem ogłoszenia). 189