Natura 2000 Europejskie obszary ochrony przewodnik po zagadnieniach prawnych
O przewodniku 1. To pierwszy z serii przewodników ClientEarth "Europejskie obszary ochrony - przewodnik po zagadnieniach prawnych", które przedstawiają szeroką gamę zagadnień związanych z art. 6 dyrektywy siedliskowej zarówno od strony teoretycznej, jak i praktyki sądów. 2. Seria dostarcza kluczowych informacji z zakresu prawa, które są potrzebne, by móc rzeczowo dyskutować na temat przedsięwzięć lub planowanych przedsięwzięć w obrębie albo w sąsiedztwie obszarów Natura 2000. Sieć Natura 2000 składa się z obszarów specjalnej ochrony ptaków wyznaczanych na mocy dyrektywy ptasiej 1 oraz specjalnych obszarów ochrony siedlisk, dla tworzenia których podstawą jest dyrektywa siedliskowa. Seria składa się z 8 przewodników: 2. Test "możliwego istotnego oddziaływania" oraz odpowiednia ocena (art.6 ust. 3) 3. Ochrona integralności terenu na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej 4. Artykuł 6 ust. 3: zasady ostrożności i proporcjonalności 5. Artykuł 6 ust. 4: zasady ostrożności, proporcjonalności i pomocniczości 6. Artykuł 6 ust. 3: co oznacza "plan lub przedsięwzięcie"? 7. Artykuł 6: środki kompensujące oraz środki zapobiegawcze 8. Artykuł 6 ust. 4: brak rozwiązań alternatywnych oraz powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego 3. Choć sieć Natura 2000 jest jednym z najskuteczniejszych narzędzi prawnych, które chronią europejską przyrodę, społeczna świadomość na jej temat jest niska. Wzrost wiedzy Europejczyków na temat prawnych podstaw działania sieci Natura 2000 oraz ochrony, jaką zapewnia, jest kluczowy, by dalej poszerzać sieć zgodnie z prawem i bez wzbudzania konfliktów. 4. W niniejszym przewodniku zamieszczamy krótki opis prawnych podstaw sieci Natura 2000 oraz badamy kluczowy art. 6 dyrektywy siedliskowej 2, który wyznacza zasady zarządzania siecią. 5. W celu uzyskania dostępu do pozostałych przewodników dotyczących dyrektywy siedliskowej oraz innych dokumentów, które mogą być pomocne w wykorzystywaniu art. 6 1 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa OJ L 20/7 26.1.2010) ("Dyrektywa ptasia"). 2 Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (OJ L 206/7 22.7.1992) ("Dyrektywa siedliskowa"). 2
dyrektywy siedliskowej, zapraszamy do odwiedzenia strony internetowej ClientEarth Prawnicy dla Ziemi. W razie jakichkolwiek sugestii dotyczących tematu, który nie został jeszcze udostępniony na www.pl.clientearth.org, prosimy o kontakt na adres mailowy wildlife@clientearth.org. 3
Sieć Natura 2000 7. Dyrektywa siedliskowa ustanawia sieć Natura 2000, która jest spójną europejską siecią ekologiczną 3 obszarów ochrony w Unii Europejskiej. Składają się na nią specjalne obszary ochrony siedlisk (SOOS) oraz obszary specjalnej ochrony ptaków (OSO). Sieć Natura 2000 pokrywa 18% terenu lądowego UE i obejmuje np.: Park Narodowy Samarii w Grecji, który chroni m.in. lasy, dzikie kozy, rzeki, jaskinie morskie, trawę morską oraz liczne gatunki ptaków; 4 Puszczę Białowieską w Polsce, która chroni m.in. lasy, nietoperze, żubry oraz rysie; 5 East Devon Pebbled Heaths w Wielkiej Brytanii, który chroni wrzosowiska oraz ważki. 6 8. Celem sieci Natura 2000 jest zapewnienie długotrwałego przetrwania najcenniejszych i jednocześnie najbardziej zagrożonych gatunków i siedlisk w Europie, zarówno lądowych, jak i wodnych. Na państwach członkowskich spoczywa obowiązek wyznaczania SOOS i klasyfikacji OSO na swoich lądowych i wodnych terenach. 7 9. Terminem na sporządzenie wykazu terenów sieci Natura 2000 był 1998 r. 8 Pomimo tego terminu oraz faktu, że dyrektywy siedliskowa i ptasia mają uznaną pozycję w ramach prawa unijnego, wciąż istnieje wiele luk w ramach sieci. Dotyczy to większości państw członkowskich, szczególnie w zakresie środowiska morskiego. Niemniej, istnieją morskie obszary Natura 2000, zajmujące obecnie 5% mórz UE, na przykład: Ascrib, Isay, Dunvegan SOOS w północno-zachodniej części Wyspy Skye w Szkocji, która chroni reprodukcyjną kolonię fok pospolitych; 9 Cieśnina Fehmarn SOOS w niemieckiej części Morza Bałtyckiego, który chroni łachy, rafy, morświny zwyczajne oraz foki pospolite. 10 10. Jednym z głównych celów dyrektywy siedliskowej jest zachowanie lub odtworzenie naturalnych siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory ważnych dla Wspólnoty 11. W szczególności sieć Natura 2000 ma na celu osiągnięcie lub zachowanie właściwego stanu ochrony w odniesieniu do ważnych siedlisk oraz siedlisk wyjątkowo ważnych gatunków. Poszczególne siedliska przyrodnicze zostały wymienione w Załączniku I dyrektywy siedliskowej i zawierają m.in.: siedliska słodkowodne, siedliska przybrzeżne, 3 Art. 3 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. 4 Oficjalna nazwa tego SOOS to LEFKA ORI KAI PARAKTIA ZONI; więcej informacji o chronionych tam siedliskach i gatunkach można odnaleźć tu: http://natura2000.eea.europa.eu/natura2000/sdf.aspx?site=gr4340008. Obszar ten zawiera również OSO o nazwie ETHNIKOS DRYMOS SAMARIAS - FARANGI TRYPITIS - PSILAFI KOUSTOGERAKO, więcej informacji można odnaleźć tu: http://natura2000.eea.europa.eu/natura2000/sdf.aspx?site=gr4340014 5 Oficjalna nazwa tego SOOS to PUSZCZA BIAŁOWIESKA; więcej informacji o chronionych tam siedliskach i gatunkach można odnaleźć tu: http://natura2000.eea.europa.eu/natura2000/sdf.aspx?site=plc200004 6 Więcej informacji można odnaleźć na stronie: http://jncc.defra.gov.uk/protectedsites/sacselection/n2kforms/uk0012602.pdf 7 Pierwszy raz tym zagadnieniem sąd zajął się w 2000 r. Sądy Wielkiej Brytanii potwierdziły, że regulacja dyrektywy siedliskowej musi wykraczać poza wody terytorialne aż do wyłącznej strefy ekonomicznej danego kraju; por. sprawa R (on the application of Greenpeace) v Secretary of State for Trade and Industry (No.2) [2000] 2 CMLR 94 (QBD) w para. 117. Następnie TSUE potwierdził to stanowisko w 2005 r. w wyrok TSUE z dnia 6 kwietnia 2000 r., Komisja Europejska przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, sygn. C-6/04. 8 Art. 4 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. 9 http://jncc.defra.gov.uk/protectedsites/sacselection/sac.asp?eucode=uk0030230 10 https://www.bfn.de/0314_fehmarnbelt+m52087573ab0.html 11 Art. 2 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. 4
różne typy lasów, wysokie torfowiska, grzęzawiska i mokradła, siedliska skalne i jaskinie. Chronione gatunki zostały wymienione w Załączniku II i zawierają m.in.: wilki, niedźwiedzie brunatne, bobry, motyle, jak również różne gatunki roślin. Siedliska i gatunki, którą są wyjątkowo narażone oraz potrzebują ochrony, oznaczone zostały w załącznikach jako siedliska lub gatunki o znaczeniu priorytetowym. 11. Ptaki migracyjne oraz gatunki wymienione w Załączniku I dyrektywy ptasiej również są chronione przez sieć Natura 2000, 12 w odniesieniu do których ustanawiane są obszary specjalnej ochrony ptaków (OSO). 13 Chronione ptaki to m.in. markaczka zwyczajna, nur rdzawoszyi oraz orzeł przedni. Uznaje sie, że właściwy stan ochrony jest ekwiwalentem wymagań zawartych w art. 2 dyrektywy ptasiej. 14 12. Ponadto, utworzenie obszaru chronionego niesie za sobą pozytywne skutki dla wszelkich siedlisk i gatunków występujących na danym terenie, nie tylko w odniesieniu do tych wymagających ochrony wymienionych w załącznikach dyrektyw ptasiej i siedliskowej. Artykuł 6 dyrektywy siedliskowej 13. Sieć Natura 2000 nie ma na celu utworzenia restrykcyjnych dzikich rezerwatów, w których niemożliwa jest jakakolwiek ludzka aktywność. Dyrektywa siedliskowa ustanawia zasady oznaczonych aktywności, które mogą wpływać na obszary chronione. Artykuł 6 wyznacza warunki rządzące ochroną OSO i SOOS oraz formalne wymogi zarządzania aktywnością ludzką mogącą wpływać na obszary Natura 2000. Tym samym art. 6 odgrywa niezwykle ważną wolę w wyznaczaniu relacji między ochroną a czynnościami wpływającymi na OSO i SOOS. 15 14. Art. 6 ust. 1 zobowiązuje państwa członkowskie do stworzenia koniecznych środków ochronnych oraz odpowiednich środków ustawowych, administracyjnych lub umownych dla SOOS (nie dla OSO 16 ). Środki te muszą być zgodne z wymogami środowiskowymi odpowiednich siedlisk lub gatunków chronionych występujących na danym obszarze. 15. Art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 3 oraz art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej zawierają dalsze regulacje dotyczące zagadnień związanych z zarządzaniem obszarami Natura 2000. Przepisy te mają zastosowanie do całej sieci (czyli zarówno OSO i SOOS). 17 Dodatkowo art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej zobowiązuje państwa członkowskie do podejmowania właściwych kroków w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia waunków naturalnych siedlisk poza OSO. 16. Art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej zobowiązuje państwa członkowskie do podejmowania odpowiednich działań w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć 12 Art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 dyrektywy ptasiej. 13 Por. Art. 3 i art. 7 dyrektywy siedliskowej. 14 Por. Komisja Europejska Wytyczne dotyczące polowania na podstawie dyrektywy Rady 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptacwa, pkt. 2.4.14. Dostęp: http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/wildbirds/hunting/docs/hunting_guide_pl.pdf. 15 Tak też Naczleny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2015 r., sygn. II OSK 909/15. 16 Środki ochronne dotyczące OSO są wyznaczone w art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 dyrektywy ptasiej. 17 Zgodnie z art. 7 dyrektywy siedliskowej. 5
znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy. Odpowiednie działania mogą polegać na działaniach podjętych na chronionym obszarze lub poza nim, jeżeli działania takie są niezbędne do uniknięcia jakiegokolwiek pogorszenia lub niepokojenia. 17. Zobowiązania wynikające z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej (oraz, stosownie, z art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej) oparte są na zasadzie prewencji. Wytyczne Komisji Europejskiej 18 wskazują, że: ''Słowa uniknięcie i może być znaczące podkreślają wyprzedzający charakter podejmowanych działań. Niedopuszczalnym jest czekanie z podjęciem działań do momentu kiedy nastąpi pogorszenie stanu lub zakłócenie funkcjonowania. 19. 18. Wymóg stosowania działań zapobiegawczych został potwierdzony w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w sprawie Komisja Europejska przeciwko Irlandii. 20 W tej sprawie TSUE uznał, że stosowanie obowiązków wynikających z art. 6 ust. 2 nie może być wyłącznie środkiem reaktywnym 21. Ochrona zapewniona przez art. 6 ust. 2 wymaga uprzedniego zapobiegania potencjalnie szkodliwym działaniom. 22 19. Art. 6 ust. 3 dyrektywy uszczegóławia przepisy prewencyjne wyznaczone w art. 6 ust. 2 ustanawiając dwutorowe podejście do regulacji działalności człowieka na obszarach chronionych: po pierwsze każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, (...) podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony ; po drugie, po wykonaniu przez państwo członkowskie wyżej wskazanej odpowiedniej oceny, w świetle wniosków wynikających z tej oceny, właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na dany plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren. 20. Procedury regulowane w art. 6 ust. 3 dyrektywy mają zastosowanie do planów i przedsięwzięć zarówno na obszarach Natura 2000, jak i poza nimi, z uwagi na fakt, że istotne skutki mogą wynikać również z planów lub przedsięwzięć położonych poza terenem chronionym. Przykładowo na mokradło może w istotny sposób oddziaływać przedsięwzięcie drenujące położone poza granicami obszaru Natura 2000. 23 21. Art. 6 ust. 4 dyrektywy jest szczególnym przepisem derogującym regulację art. 6 ust. 3. Umożliwia on realizację planu lub przedsięwzięcia pomimo negatywnej oceny skutków dla integralności danego obszaru. Jest to możliwe, gdy w danej sytuacji brak jest rozwiązań alternatywnych, a plan lub przedsięwzięcie musi zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego. Gdy określona realizacja dotyczy gatunku lub siedliska o znaczeniu priorytetowym, przesłanka interesu publicznego musi odnosić się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego. 18 Komisja Europejska, Zarządzanie obszarami Natura 2000: postanowienia art. 6 Dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG (2007), dostęp: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_pl.pdf. 19 Ibid., punkt.3.2. 20 Wyrok TSUE z dnia 13 grudnia 2007 r., Komisja przeciwko Irlandii, sygn. C-418/04. 21 Ibidem, para. 217. 22 Ibidem, para. 208. 23 Op. cit. 18, pkt. 4.4.2. 6
W takich sytuacjach, muszą być zastosowane wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. 22. Należy zaznaczyć, że zakres art. 6 ust. 2 jest szerszy niż art. 6 ust. 3 i art. 6 ust. 4. Art. 6 ust. 3 i art. 6 ust. 4 mają zastosowanie tylko do planów lub przedsięwzięć, które mogą w istotny sposób oddziaływać na obszar Natura 2000, tym samym wymagają uprzedniego wyrażenia zgody przez właściwe władze krajowe. Tymczasem art. 6 ust. 2 odnosi się do utrzymania właściwego stanu obszaru w sposób ogólniejszy. Stanowi on, że Państwa Członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary. Oznacza to, że państwa członkowskie muszą ocenić wszelkie środki odnoszące się do wszystkich aktywności, włącznie z tymi, które nie wymagają uprzedniego wyrażenia zgody zgodnie z art. 6 ust. 3. Może to oznaczać czynności rolnicze lub rekreacyjne. Ponadto, wymogi z art. 6 ust. 2 nie ograniczają się do czynności umyślnych, ale regulują również zdarzenia przypadkowe, jak np. pożar, powódź, jeśli są możliwe do przewidzenia. 24 Sprawa Waddenzee a art. 6 23. Jedną z najważniejszych spraw dotyczących art. 6 dyrektywy siedliskowej była sprawa Waddenzee 25, która dotyczyła połowu sercówek w Morzu Wattowym w Holandii. W tej sprawie TSUE rozważał w szczególności poprawną interpretację i zastosowanie art. 6. 24. Sprawa ta i kolejne będą powracać w bardziej szczegółowym ujęciu w kolejnych przewodnikach tej serii, dotyczących konkretnych zagadnień wynikających z art. 6. Warto jednak przytoczyć dwa kluczowe aspekty sprawy Waddenzee. 25. Po pierwsze, rzecznik generalny 26 w tej sprawie wskazał, że mimo faktu, że art. 6 ust. 2 nie jest w równym stopniu nakazowy, jak art. 6 ust. 3, jakiekolwiek środki podejmowane na podstawie art. 6 ust. 2 muszą zapewniać taki sam standard ochrony jak art. 6 ust. 3 27. Pogląd ten został potwierdzony przez TSUE w sprawie Sweetman 28, która dotyczyła budowy drogi prowadzącej przez specjalny obszar ochrony siedlisk w Irlandii. 26. Po drugie, w sprawie Waddenzee, uznano, że art. 6 ust. 3 musi być interpretowany w ten sposób, że państwa członkowskie mogą wyrazić zgodę na plan lub przedsięwzięcie oddziałujące na sieć Natura 2000 jedynie wówczas, gdy uzyskają pewność, że nie będzie ona miała negatywnych skutków na ten teren. Ma to miejsce wówczas, gdy z naukowego punktu widzenia brak jest racjonalnych wątpliwości co do braku wystąpienia takich skutków. Gdy interpretuje się to razem z pierwszym aspektem, odniesienie znajduje również do art. 6 24 Op. cit. 18, pkt. 3.2. 25 Wyrok TSUE z dnia 7 września 2004 r., Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee and Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels przeciwko Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, sygn. C-127/02. 26 Rzecznik generalny to wysoki urzędnik sądowy, który doradza TSUE w zakresie potencjalnych rozwiązań w sprawie. Opinia rzecznika generalnego nie jest wiążąca dla TSUE, a stanowi poradę na temat potencjalnego rozstrzygnięcia danej sprawy. Opinia rzecznika generalnego jest zatem pomocna, ale TSUE nie jest zobligowany do zastosowania się do niej. Jest tu cytowana z uwagi na przekonujące wytyczne co do sposobu interpretacji zagadnienia prawnego przez TSUE. 27 Op. cit. 25, opinia rzecznika generalnego, para.120. 28 Wyrok TSUE z dnia 11 kwietnia 2013 r., Peter Sweetman i inni przeciwko An Bord Pleanála, sygn.c-258/11. 7
ust. 2, jako że wydanie zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 musi zapewniać taki sam standard ochrony jak zgoda udzielana na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. 29 27. W efekcie, przywołane wyżej kluczowe aspekty sprawy pokazują, że zasada ostrożności 30 musi być stosowana w przypadku wyrażania zgody na plan lub przedsięwzięcie zgodnie z art. 6 ust. 3. Wynika to również z obowiązku podejmowania odpowiednich działań zapobiegawczych zgodnie z art. 6 ust. 2, co zostało ukazane powyżej w punkcie 15. Art. 6 ust. 3, który wyznacza standard ochrony z art. 6 ust. 2, pozwala państwom członkowskim na wyrażenie zgody na dany plan lub przedsięwzięcie, dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren. Przesłanka ta przedstawia podejście ostrożnościowe, w przeciwieństwie do sytuacji, gdy wymagane byłoby udowodnienie, że plan lub przedsięwzięcie wpłynie niekorzystnie na dany teren, aby uzasadnić odmowę wyrażenia zgody. 28. To mocne domniemanie prawne wynikające z zasady ostrożności w art. 6, przenosi ciężar dowodu na wnioskodawcę planu lub przedsięwzięcia oddziaływującego na obszar Natura 2000, który musi wykazać, że nie wywrze niekorzystnego wpływu na integralność obszaru, aby uzyskać zgodę. Wnioski 29. Sieć Natura 2000 nie nakłada na Państwa Członkowskie obowiązku wprowadzania zakazu jakiejkolwiek ludzkiej działalności na terenach chronionych. Próbuje raczej ustanowić pewną równowagę pomiędzy potrzebami społecznymi i ochroną środowiska. Tym samym, Natura 2000 jest jednym z najefektywniejszych narzędzi ochrony środowiska w Unii Europejskiej, chroniąc najcenniejszą bioróżnorodność w Europie. 30. Stosowanie zasady ostrożności jest niezbędne dla ochrony bioróżnorodności. Stosowanie tej zasady w praktyce sprawia wiele trudności, pomimo tego, że jest wymogiem prawnym zarządzania siecią Natura 2000. Jest to szczególnie widoczne przy środowisku morskim, o których to ekosystemach chronionych przez Natura 2000 wciąż niewiele wiadomo. Jednak dokładnie z powodu braku wystarczającej wiedzy zasada ostrożności i właściwa implementacja Natura 2000 jest tak ważna. 29 Op. cit. 25, opinia rzecznika generalnego, para.120. 30 Zasada ostrożności oznacza, że działania zapobiegające mogą być podjęte w razie braku rozstrzygających naukowych dowodów co do istnienia lub zakresu zagrożenia dla środowiska, gdy takie ryzyko nie może zostać wykluczone. Więcej informacji o zasadzie ostrożności można odnaleźć w przewodniku nr 4 i 5 tej serii. 8
Marek Szolc Prawnik, Program Bioróżnorodność +48 22 307 01 86 mszolc@clientearth.org www.clientearth.org ClientEarth is a non-profit environmental law organisation based in London, Brussels and Warsaw. We are activist lawyers working at the interface of law, science and policy. Using the power of the law, we develop legal strategies and tools to address major environmental issues. ClientEarth is funded by the generous support of philanthropic foundations and engaged individuals. Brussels 4ème Etage 36 Avenue de Tervueren 1040 Bruxelles Belgium London 274 Richmond Road London E8 3QW UK Warsaw Żurawia 45 00-680 Warszawa Poland ClientEarth is a company limited by guarantee, registered in England and Wales, company number 02863827, registered charity number 1053988, registered office 10 Queen Street Place, London EC4R 1BE, with a registered branch in Belgium, N d entreprise 0894.251.512, and with a registered foundation in Poland, Fundacja ClientEarth Poland, KRS 0000364218, NIP 701025 4208 9