Mikołaj Jarosz Pierwszeństwo kontroli konstytucyjności a prawo UE uwagi na tle wyroku TS w sprawach Melki i Abdeli

Mikołaj Jarosz Pierwszeństwo kontroli konstytucyjności a prawo UE uwagi na tle wyroku TS w sprawach Melki i Abdeli Truizmem będzie przypominanie, jak złożony stał się ostatnio system ochrony praw podstawowych w Europie, w jej części zjednoczonej w ramach Unii Europejskiej. Po przyjęciu przez państwa członkowskie UE Karty Praw Podstawowych (dalej jako Karta), jako aktu prawnego o mocy równej traktatom założycielskim, system ten opiera się na trzech rodzajach aktów, należących do trzech odrębnych, ale bynajmniej nie rozłącznych, systemów prawa. W systemie prawa krajowego są to konstytucje państw członkowskich i zawarte w nich katalogi praw podstawowych. Jest system prawa międzynarodowego z Europejską Konwencją Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej jako Konwencja). Ponadto, jest system ochrony praw podstawowych w ramach UE, dotychczas oparty wyłącznie na orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (dalej jako TS), a od niedawna wyposażony we własny skodyfikowany katalog praw w postaci Karty. Przystąpienie UE do Konwencji, zapowiedziane w Traktacie z Lizbony, dodatkowo skomplikuje sytuację, jako że niektóre rodzaje aktów normatywnych czy działań władz publicznych 1 będą podlegać naraz nie dwóm, lecz wszystkim trzem katalogom praw podstawowych. 1. Wprowadzenie Każdy z tych rodzajów aktów wyposażony jest we własny mechanizm sądowej ochrony zawartych w nim praw. W systemach krajowych funkcję tę pełnią przede wszystkim sądy konstytucyjne, a w pewnym zakresie także inne sądy, z różnego rodzaju sądami najwyższymi na czele. Prawa zagwarantowane w Konwencji chroni Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej jako ETPCz). Z kolei w ramach UE funkcję tę pełni TS. Postępująca europeizacja przestrzeni prawnej przede wszystkim wskutek rozszerzenia zakresu kompetencji Unii, ale także stopniowej rozbudowy katalogu praw chronionych na mocy Konwencji rodzi pytanie o rolę tych poszczególnych organów w systemie, a w szczególności o rolę sądów krajowych, zwłaszcza zaś sądów konstytucyjnych. Te ostatnie tracą bowiem prawdopodobnie najwięcej na przeniesieniu ciężaru ochrony praw podstawowych na sądy europejskie. Z kolei cicha rywalizacja trybunałów w Strasburgu i Luksemburgu znana jest nie od dzisiaj. W niektórych państwach członkowskich podjęto więc próbę powstrzymania erozji znaczenia sądów konstytucyjnych w ochronie praw podstawowych, poprzez ustawowe zagwarantowanie im pierwszeństwa w sytuacji zbiegu różnych (tj. krajowych i europejskich) systemów ochrony praw podstawowych. I tak w Belgii, na mocy nowelizacji z 12.07.2009 r., 1 Przykładowo, akty normatywne mające na celu transpozycję do prawa krajowego przepisów UE. wprowadzono do ustawy organicznej z 6.01.1989 r. o Sądzie Konstytucyjnym (Cour constitutionnelle) 2 nowy art. 26 4. Stanowi on, że w przypadku podniesienia przed sądem belgijskim zarzutu niezgodności przepisu prawa z prawem podstawowym, chronionym jednocześnie na mocy umowy międzynarodowej i konstytucji belgijskiej, sąd ten jest zobowiązany w pierwszej kolejności zwrócić się do Sądu Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w przedmiocie zgodności z konstytucją. Podobny mechanizm został zastosowany we Francji. Na mocy ustawy konstytucyjnej z 23.07.2008 r. 3 w kraju tym wprowadzono po raz pierwszy instytucję następczej kontroli konstytucyjności ustaw przez Radę Konstytucyjną (Conseil constitutionnel), w drodze pytań prawnych sądów zwykłych (nowy art. 61-1 francuskiej konstytucji). Szczegółowe przepisy normujące tę procedurę zostały zawarte w ustawie organicznej z 10.12.2010 r. 4, wprowadzającej nowy rozdział II bis w tytule II rozporządzenia z mocą ustawy z 7.11.1958 r. 5 (art. 23-1 do art. 23-12). Trzeba podkreślić, że tu również, w przypadku jednoczesnego podniesienia zarzutu niekonstytucyjności i niezgodności z umową międzynarodową, nałożono 2 Loi spéciale modifiant l article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d arbitrage, Moniteur Belge 2009/258, s. 51617. 3 Loi constitutionnelle n 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, Journal Officiel z 24.07.2008 r. 4 Loi organique n 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l application de l article 61-1 de la Constitution, Journal Officiel z 11.12.2009 r., s. 21379. 5 Ordonnance n 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, Journal Officiel z 9.11.1958 r., s. 10129. 24

na sądy obowiązek zwrócenia się w pierwszej kolejności z pytaniem prawnym do Rady Konstytucyjnej. Artykuł 23-2 wyżej wymienionego rozporządzenia z mocą ustawy formułuje to następująco: W każdym przypadku sąd, przed którym podniesiono, z jednej strony, zarzut niezgodności przepisu ustawowego z prawami i wolnościami, których poszanowanie zapewnia Konstytucja, z drugiej zaś strony ze zobowiązaniami międzynarodowymi Francji, powinien orzec w pierwszej kolejności w przedmiocie przekazania pytania o zgodność z Konstytucją do Rady Stanu (Conseil d Etat) lub do Sądu Kasacyjnego (Cour de cassation). Dlatego też procedura ta zyskała miano priorytetowego pytania konstytucyjnego (fr. question prioritaire de constitutionnalité, QPC) 6. Wprowadzenie zasady, zgodnie z którą w pierwszej kolejności rozpatrywana jest kwestia zgodności z konstytucją, ma umożliwić natychmiastową eliminację z systemu prawnego każdej takiej stwierdzonej niezgodności. Twórcy tych przepisów, zarówno w Belgii, jak i we Francji, nie ukrywali jednak, że ich podstawowym celem jest przywrócenie krajowym sądom konstytucyjnym pierwszoplanowej roli w ochronie praw podstawowych. Takie wzmocnienie roli sądów konstytucyjnych zostało jednak odebrane jako osłabienie znaczenia sądów zwykłych. Do tej pory to one bowiem, szczególnie w zakresie objętym prawem UE, stały przede wszystkim na straży zgodności prawa krajowego z prawem międzynarodowym i europejskim, w tym z prawami podstawowymi, i mogły przeprowadzać w tym zakresie kontrolę bez oglądania się na sądy konstytucyjne. Sądy Belgii i Francji postanowiły w tej sytuacji poszukać sojusznika w TS, który jest ich stałym partnerem w kontroli zgodności prawa krajowego z prawem unijnym. Zarówno więc belgijska, jak i francuska procedura pytań konstytucyjnych zostały zakwestionowane przed TS w drodze pytań prejudycjalnych, dotyczących zgodności samych tych procedur z prawem europejskim. O ile jednak sprawy belgijskie nie doczekały się rozstrzygnięcia 7, o tyle pytanie francuskiego Sądu Kasacyjnego dało początek wyjątkowo ciekawej, zwłaszcza że zamkniętej w okresie kilku tygodni, wymianie poglądów kilku sądów i doprowadziło do wydania przez TS orzeczenia, w którym określa on warunki udziału sądów konstytucyjnych państw członkowskich w ochronie praw podstawowych na szczeblu europejskim. 2. Przebieg wydarzeń Wątpliwości co do zgodności procedury priorytetowego pytania konstytucyjnego z wymaganiami prawa UE były znane przed jej wprowadzeniem, dlatego też w rządowym projekcie ustawy regulującej tę procedurę zawarto, bardzo ogólnie sformułowane, zastrzeżenie odnoszące się do wymagań wynikających z członkostwa Francji w Unii. Na etapie prac parlamentarnych zastrzeżenie to jednak wykreślono i procedura zachowała swój priorytetowy charakter również w odniesieniu do zarzutów niezgodności prawa krajowego z prawem UE 8. Problemów nie dopatrzyła się tu także Rada Konstytucyjna, badająca ustawę w trybie kontroli prewencyjnej, m.in. pod kątem zgodności z art. 55 i art. 88-1 francuskiej konstytucji, tj. pod kątem zgodności ze zobowiązaniami międzynarodowymi i europejskimi Francji 9. Znana była jednak także niechętna postawa wobec tej nowej procedury Sądu Kasacyjnego 10, a w szczególności jego pierwszego prezesa 11. Francuska procedura pytań konstytucyjnych jest zaś skonstruowana w taki sposób, że sądy niższych instancji nie kierują tych pytań do Rady Konstytucyjnej bezpośrednio, lecz za pośrednictwem najwyższych organów dwóch pionów sądownictwa Sądu Kasacyjnego (sądy powszechne) lub Rady Stanu (sądy administracyjne), które badają spełnienie przesłanek skierowania pytania. Dopiero po takim wstępnym badaniu pytanie jest przekazywane, lub nie, do Rady Konstytucyjnej. Sąd Kasacyjny nie musiał więc długo czekać na okazję podania w wątpliwość priorytetowego charakteru pytań konstytucyjnych. Procedura ta weszła bowiem w życie 1.03.2010 r., a już 16.04.2010 r. sąd ten wydał postanowienie, które spowodowało duże zamieszanie we francuskim świecie nie tylko prawniczym, lecz także politycznym 12. Dwaj obywatele Algierii, Aziz Melki i Selim Abdeli, przebywający nielegalnie we Francji, zostali zatrzymani przez policję w bezpośredniej bliskości granicy z Belgią. Przed sądem w Lille, rozpatrującym wniosek o aresztowanie obu zatrzymanych, ich adwokat podniósł dwojakiego rodzaju zarzut. Pierwszy z nich dotyczył zgodności francuskiego kodeksu postępowania karnego, który dopuszcza kontrolowanie osób w pasie 20 kilometrów od granicy, z zasadą braku kontroli na granicach wewnętrznych, ustanowioną w art. 67 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako TFUE). Gdyby zaś taka niezgodność rzeczywiście zachodziła rozumował dalej pełnomocnik zatrzymanych czy nie oznacza to jednocześnie naruszenia art. 88-1 francuskiej konstytucji, zgodnie z którym Francja jest członkiem UE, co z kolei, zgodnie z orzecznictwem Rady Konstytucyjnej, oznacza konstytucyjny obowiązek poszanowania zobowiązań wynikających z tego członkostwa, w tym przestrzegania prawa UE? W ten sposób spełniona została hipoteza art. 23-2 wyżej wymienionego rozporządzenia z mocą ustawy podniesiono jednocześnie kwestię zgodności ustawy z konstytucją oraz z umową międzynarodową. Zgodnie więc z zasadą pierwszeństwa pytań konstytucyjnych, sąd w Lille musiał w pierwszej kolejności skierować do Sądu Kasacyjnego, w celu przekazania do Rady Konstytucyjnej, pytanie o zgodność spornego przepisu kodeksu postępowania karnego z art. 88-1 konstytucji francuskiej. 6 Obszerna bibliografia dotycząca tej procedury dostępna jest na stronie internetowej Rady Konstytucyjnej, por. www.conseil-constitutionnel.fr. 7 Postanowienie TS z 1.03.2011 r. w sprawie C-457/09, Chartry, por. www. curia.europa.eu, w którym TS uznał się za oczywiście niewłaściwy do udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne z powodu braku związku z prawem UE. W wyniku tego postanowienia wycofane zostały pytania prejudycjalne w dwóch innych sprawach: C-622/10, Paquot i C-623/10, Daxhelet (zob. postanowienie Prezesa TS z 7.06.2011 r., por. www.curia. europa.eu). W toku są jeszcze dwie podobne sprawy: C-314/10, Pagnoul i C-538/10, Lebrun ale tu też związek pytań prejudycjalnych z prawem unijnym jest wątpliwy. 8 Sprawozdanie deputowanego Jean-Luca Warsmanna w imieniu Komisji ustawodawczej i spraw ogólnych z 3.09.2009 r., Assemblée Nationale, 13. kadencja, druk nr 1898. 9 Orzeczenie Rady Konstytucyjnej nr 2009-595 z 3.12.2009 r., Journal Officiel z 11.12.2009 r., s. 21381. 10 Zob. na ten temat m.in. J.B. Perrier, La Cour de cassation et la question prioritaire de constitutionnalité: de la réticence à la diligeance, Revue française de droit constitutionnel 2010/84, s. 793. 11 Zob. cytowane powyżej sprawozdanie J.-L. Warsmanna, s. 178 wysłuchanie Vincenta Lamandy, pierwszego prezesa Sądu Kasacyjnego. 12 G. Carcassonne, N. Molfessis, La Cour de cassation à l assaut de la question prioritaire de constitutionnalité, Le Monde z 23.04.2010 r. 25

Problem został więc sformułowany w sposób idealny z punktu widzenia Sądu Kasacyjnego. Nie tylko bowiem nastąpił zbieg zarzutu niekonstytucyjności i niezgodności z prawem unijnym, w dodatku rangi traktatowej. Co więcej, zarzuty te tworzyły w istocie jeden zarzut, tak że odpowiedź na pytanie o konstytucyjność musiała jednocześnie determinować odpowiedź na pytanie o zgodność z prawem unijnym. Taka procedura budzi zaś poważne zastrzeżenia co do spójności z zasadami kontroli prawa krajowego, jakie wynikają z traktatu i orzecznictwa TS. Sąd Kasacyjny zatem, zamiast przekazać pytanie sądu w Lille do Rady Konstytucyjnej, sam skierował dwa pytania prejudycjalne do TS. Pierwsze pytanie dotyczyło zgodności procedury pytań konstytucyjnych, a zwłaszcza ich priorytetowego charakteru, z art. 267 TFUE 13. Sąd Kasacyjny wyraził w tej kwestii dwie wątpliwości. Po pierwsze, priorytetowy charakter pytań konstytucyjnych oznacza, że sąd, stając jednocześnie przed zarzutem niezgodności ustawy z konstytucją i z prawem UE, nie może skorzystać z prawa (a w przypadku sądu, od którego orzeczeń nie przysługuje odwołanie wykonać obowiązku) wynikającego z art. 267 TFUE i skierować pytania prejudycjalnego do TS. Po drugie, Rada Konstytucyjna rozpatrując zarzut naruszenia konstytucji poprzez naruszenie prawa UE, jak w omawianej sprawie, rozstrzygnie jednocześnie obie kwestie. Ponieważ zaś zgodnie z konstytucją, orzeczenia Rady Konstytucyjnej są wiążące erga omnes, sąd a quo nie będzie już miał możliwości dokonać kontroli zgodności prawa krajowego z prawem unijnym ani zwrócić się w tej kwestii z pytaniem prejudycjalnym 14. Przepisy dotyczące priorytetowego pytania prejudycjalnego nakazują, by Sąd Kasacyjny (podobnie jak Rada Stanu) przekazał pytanie albo odmówił jego przekazania do Rady Konstytucyjnej w terminie 3 miesięcy od otrzymania go z sądu niższej instancji. W braku rozstrzygnięcia w tym terminie pytanie jest automatycznie przekazywane do Rady Konstytucyjnej. Dlatego Sąd Kasacyjny zwrócił się do TS o zastosowanie w tej sprawie trybu przyspieszonego, aby odpowiedź na pytanie prejudycjalne mogła do niego dotrzeć przed terminem wydania orzeczenia w kwestii przekazania pytania konstytucyjnego. Trybunał Sprawiedliwości przychylił się do tego wniosku 15, choć tryb przyspieszony jest stosowany sporadycznie. Zanim jednak zdążył on rozpatrzyć pytanie prejudycjalne, do wymiany poglądów postanowiły się włączyć pozostałe dwa zainteresowane sądy francuskie Rada Konstytucyjna i Rada Stanu. 13 Postanowienie Sądu Kasacyjnego z 16.04.2010 r. w sprawie nr 10-40.001, Aziz Melki, niepubl. Drugie pytanie dotyczyło samej istoty sprawy, tzn. zgodności francuskiego kodeksu postępowania karnego z art. 67 TFUE, co nie jest przedmiotem niniejszego artykułu. 14 Warto zwrócić uwagę, że bardzo podobne rozumowanie, oparte na wiążącym charakterze orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (dalej jako TK), zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako WSA) w Poznaniu, kierując pytanie prejudycjalne w sprawie Filipiak (wyrok TS z 19.11.2009 r. w sprawie C-314/08, Filipiak, Zb. Orz. 2009, s. I-11049). W sprawie tej chodziło o przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, oczywiście niezgodne z zasadą swobody przepływu osób, co zresztą TS stwierdził w wyroku. Jednocześnie TK uznał te przepisy za sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, lecz odroczył utratę przez nie mocy obowiązującej. Właśnie możliwość takiego odroczenia zakwestionował WSA w pytaniu prejudycjalnym. Jak widać, dążenie do osłabiania pozycji krajowego sądu konstytucyjnego z pomocą TS nie jest obce i polskim sądom. 15 Postanowienie Prezesa TS z 21.05.2010 r. w połączonych sprawach: C-188/10 i C-189/10, Melki i Abdeli, por. www.curia.europa.eu. Rada Konstytucyjna zabrała głos w orzeczeniu z 12.05.2010 r. 16 W motywach tego orzeczenia, wydanego nie w trybie kontroli następczej w drodze pytania konstytucyjnego, lecz w trybie kontroli prewencyjnej ustawy o zakładach wzajemnych w Internecie, korzystając z faktu, że wnioskodawcy podnieśli m.in. zarzut niezgodności ustawy z prawem UE, Rada Konstytucyjna zawarła długi wywód, w którym kwestionuje wykładnię przepisów dotyczących pytań konstytucyjnych, dokonaną przez Sąd Kasacyjny w postanowieniu z 16.04.2010 r. Rada Konstytucyjna podkreśliła, po pierwsze, że kontrola zgodności ustaw z prawem międzynarodowym, w tym europejskim, nie mieści się w zakresie kontroli zgodności tych ustaw z konstytucją, a kompetencja w tej materii nie należy do niej, lecz do sądów powszechnych i administracyjnych. Nie może być więc mowy, przy okazji pytania konstytucyjnego, o badaniu zgodności z prawem unijnym. Następnie Rada Konstytucyjna zwróciła uwagę, że przepisy dotyczące pytania konstytucyjnego pozwalają sądowi kierującemu takie pytanie podjąć wszelkie niezbędne środki tymczasowe, a w razie konieczności nawet wydać orzeczenie bez oczekiwania na odpowiedź. Sądy te mają zatem pełną możliwość zabezpieczyć wszelkie roszczenia wynikające z prawa UE i zapewnić tym samym temu prawu pełną skuteczność do czasu otrzymania odpowiedzi na pytanie konstytucyjne. Na koniec Rada Konstytucyjna zapewniła, że wiążący charakter jej orzeczeń w niczym nie uniemożliwia sądom wykonania obowiązków wynikających z prawa UE, nawet w razie stwierdzenia zgodności ustawy z konstytucją, a pytanie konstytucyjne w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie skierowaniu do TS pytania prejudycjalnego w trybie art. 267 TFUE. Dwa dni później, w orzeczeniu z 14.05.2010 r. 17, Rada Stanu, w obiter dictum luźno związanym z przedmiotem sporu, oświadczyła, iż przepisy dotyczące pytania konstytucyjnego nie stoją na przeszkodzie temu, by sąd administracyjny, po otrzymaniu odpowiedzi na takie pytanie, a w razie potrzeby nawet w czasie tej procedury, dokonał wszelkich czynności niezbędnych do zapewnienia skuteczności prawa UE, w tym poprzez niezastosowanie przepisów krajowych sprzecznych z tym prawem. Trybunał Sprawiedliwości wydał wyrok 22.06.2010 r. 18, tj. w ciągu 66 dni od wpływu pytania prejudycjalnego, co stanowi rekord, jeżeli chodzi o tryb przyspieszony. Trybunałowi w Luksemburgu zależało, żeby zmieścić się w terminie, w jakim Sąd Kasacyjny powinien podjąć decyzję co do przekazania pytania konstytucyjnego 19. Przed przedstawieniem tez tego wyroku i wynikających z niego wniosków warto zastanowić się, na ile wątpliwości podniesione przez Sąd Kasacyjny były uzasadnione w świetle istniejącego wcześniej orzecznictwa. 3. Dotychczasowe orzecznictwo Na wstępie warto zaznaczyć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Rady Konstytucyjnej wykładnia zaprezentowana przez Sąd Kasacyjny rzeczywiście budziła poważne 16 Orzeczenie Rady Konstytucyjnej nr 2010-605 DC z 12.05.2010 r., Journal Officiel z 13.05.2010 r., s. 8897, motywy 9 16. 17 Wyrok Rady Stanu z 14.05.2010 r. w sprawie nr 312305, Rujovic, niepubl. 18 Wyrok TS z 22.06.2010 r. w połączonych sprawach: C-188/10 i C-189/10, Melki i Abdeli, por. www.curia.europa.eu. 19 D. Sarmiento, La question prioritaire de constitutionnalité et le droit européen, Revue trimestrielle de droit européen 2010/3, s. 588. 26

wątpliwości. Po pierwsze, od 1975 r. 20 Rada Konstytucyjna stoi bowiem na stanowisku, że jej zadaniem jest wyłącznie kontrola konstytucyjności, natomiast kontrola zgodności prawa krajowego z prawem międzynarodowym należy wyłącznie do sądów zwykłych (powszechnych i administracyjnych). Dotyczy to zarówno klasycznego prawa międzynarodowego, w tym m.in. Konwencji, jak i prawa UE. Warto podkreślić, że ani art. 55 konstytucji francuskiej mówiący o nadrzędności umów międzynarodowych nad ustawami ani art. 88-1 zgodnie z którym Francja jest członkiem Unii nie stanowią podstawy do kontroli przez Radę Konstytucyjną zgodności prawa francuskiego z wiążącymi to państwo umowami międzynarodowymi czy prawem unijnym. Po drugie, art. 66-1 konstytucji francuskiej ogranicza zakres kontroli w drodze pytań konstytucyjnych do praw i wolności, których poszanowanie konstytucja zapewnia. Było wysoce wątpliwe, by pojęcie to obejmowało, za pośrednictwem art. 88-1 konstytucji francuskiej, także uprawnienia wynikające z prawa Unii. Tok rozumowania przyjęty przez Sąd Kasacyjny, zgodnie z którym zarzut naruszenia traktatu staje się, poprzez art. 88-1 konstytucji francuskiej, zarzutem niekonstytucyjności, mieszczącym się w zakresie dopuszczalnego pytania konstytucyjnego, a Rada Konstytucyjna dokona w jego wyniku wiążącej dla sądów zwykłych oceny zgodności ustawy z prawem UE, całkowicie pomijał te ograniczenia wynikające z samej konstytucji oraz orzecznictwa Rady Konstytucyjnej. Ta ostatnia potwierdziła istnienie takich ograniczeń a więc i błędny charakter wykładni przyjętej przez Sąd Kasacyjny w orzeczeniu z 12.05.2010 r. Niezależnie jednak od tego można się było zastanawiać, czy francuska procedura priorytetowych pytań konstytucyjnych nie ogranicza sądów zwykłych w ich współpracy z TS oraz w stosowaniu prawa UE na szczeblu krajowym i kontroli zgodności z nim prawa wewnętrznego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem TS decyzja o skierowaniu pytania prejudycjalnego należy wyłącznie do sądu krajowego, przed którym postawiono problem wykładni lub ważności przepisu prawa unijnego 21. Dotyczy to m.in. etapu postępowania, na jakim sąd ten powinien skierować ewentualne pytanie prejudycjalne 22. Konsekwencją procedury prejudycjalnej jest zaś obowiązek bezpośredniego stosowania przez sądy krajowe prawa UE w wewnętrznym porządku prawnym. Może to oznaczać konieczność odmowy zastosowania przepisu krajowego niezgodnego z prawem unijnym 23. Odnosząc się bezpośrednio do roli sądów konstytucyjnych, TS stwierdził m.in.: ( ) skuteczność prawa wspólnotowego byłaby zagrożona, gdyby obowiązek wniesienia sprawy do sądu konstytucyjnego mógł uniemożliwić sądowi krajowemu, który rozpatruje spór podlegający prawu wspólnotowemu, skorzystanie z nadanego mu w art. 177 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej jako TWE, obecnie art. 267 TFUE) uprawnienia do skierowania do TS pytań dotyczących wykładni lub ważności prawa wspólnotowego, w celu rozstrzygnięcia, czy przepis krajowy jest z tym prawem zgodny 24. Natomiast w znanym wyroku dotyczącym zapewnienia skuteczności prawa UE w krajowym porządku prawnym TS orzekł, że sąd krajowy, mający w ramach swoich kompetencji za zadanie zastosować przepisy prawa wspólnotowego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego, i nie można przy tym wymagać od niego wnioskowania ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym 25. Z kontekstu sprawy wiadomo, że tym innym trybem konstytucyjnym może być w szczególności rozstrzygnięcie sądu konstytucyjnego. Można jeszcze dodać, że zgodnie z orzecznictwem TS obowiązywanie w prawie wewnętrznym normy, zgodnie z którą sądy są związane ustaleniami prawnymi sądu wyższego rzędu, nie może samo przez się pozbawiać ich przewidzianego w art. 177 TWE (obecnie art. 267 TFUE) uprawnienia do wniesienia sprawy do TS 26. Jednocześnie jednak TS uznaje zasadniczo odmienny charakter obu rodzajów kontroli prawa krajowego kontroli jego konstytucyjności przez sąd konstytucyjny i kontroli jego zgodności z prawem UE przez sąd zwykły. Wynikiem kontroli konstytucyjności jest utrzymanie przepisu w systemie prawa albo jego usunięcie z tego systemu. Natomiast, jak ostatnio orzekł TS, kolizja pomiędzy przepisem prawa krajowego a przepisem traktatu stosowanym bezpośrednio jest rozwiązywana przez sąd krajowy poprzez zastosowanie prawa wspólnotowego i w razie potrzeby odmowę stosowania sprzecznego z nim przepisu prawa krajowego, a nie poprzez stwierdzenie nieważności przepisu krajowego 27. W wyroku w sprawach Melki i Abdeli TS w pewnym sensie skodyfikował to orzecznictwo, określając minimalne wymagania, jakie musi spełniać wewnętrzna scentralizowana procedura kontroli legalności prawa, by nie naruszała uprawnień i obowiązków sądów krajowych wynikających z art. 267 TFUE. Trybunał Sprawiedliwości poszedł też jednak krok dalej i ustalił szczególne reguły w odniesieniu do pewnej kategorii aktów prawa krajowego. 4. Wyrok TS w sprawach Melki i Abdeli Wydając wyrok w sprawach Melki i Abdeli, TS nie miał łatwego zadania. W pierwszej kolejności musiał ustalić, jaka wykładnia przepisów francuskich dotyczących pytania konstytucyjnego jest właściwa. Instytucja pytań prejudycjalnych jest narzędziem współpracy TS z sądami krajowymi państw członkowskich. Naturalne jest więc, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem to sąd krajowy, który kieruje pytanie prejudycjalne, przedstawia ramy faktyczne i prawne sprawy, 20 Orzeczenie Rady Konstytucyjnej nr 74-54 DC z 15.01.1975 r., Journal Officiel z 16.01.1975 r., s. 671 (znane jako orzeczenie w sprawie IVG). 21 Wyrok TS z 6.10.1982 r. w sprawie 283/81, Cilfit, ECR 1982, s. 3415, pkt 10. 22 Wyrok TS z 10.03.1981 r. w połączonych sprawach: 36/80 i 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Ass. i in., ECR 1981, s. 735, pkt 9. 23 Wyrok TS z 9.03.1978 r. w sprawie 106/77, Simmenthal, ECR 1978, s. 629, pkt 19 21. 24 Wyrok TS z 27.06.1991 r. w sprawie C-348/89, Mecanarte, ECR 1991, s. 3277, pkt 45. 25 Wyrok TS w sprawie Simmenthal, pkt 24. 26 Wyrok TS z 16.01.1974 r. w sprawie 166/73, Rheinmühlen Düsseldorf, ECR 1974, s. 33 sentencja. 27 Wyrok TS w sprawie Filipiak, pkt 82. 27

co stanowi podstawę rozstrzygnięcia TS 28. Zwykle jednak, jeżeli wykładnia prawa krajowego, dokonana przez sąd we wniosku prejudycjalnym, jest przed TS kwestionowana, czynią to rząd zainteresowanego państwa członkowskiego lub strona postępowania krajowego. Wykładnia dokonana przez Sąd Kasacyjny została tu natomiast bardzo wyraźnie zakwestionowana przez dwa inne sądy tego samego państwa członkowskiego Radę Konstytucyjną i Radę Stanu. Orzeczenia tych dwóch sądów zostały szczegółowo omówione w uwagach pisemnych rządu francuskiego i tym samym wprowadzone formalnie do sprawy 29. Trybunał Sprawiedliwości zachował się w tej sytuacji niestandardowo i wydał rozstrzygnięcie idące w dwóch kierunkach, w zależności od przyjętej wykładni przepisów francuskich. Najpierw, zgodnie z dotychczasową praktyką, przyjął za punkt wyjścia interpretację Sądu Kasacyjnego i na podstawie utrwalonego orzecznictwa, w istocie streszczonego podobnie jak powyżej 30, stwierdził, że przepisy o takich skutkach, jak przedstawione przez Sąd Kasacyjny we wniosku prejudycjalnym, są niezgodne z art. 267 TFUE 31. Następnie jednak zauważył, powołując się na orzeczenia Rady Konstytucyjnej i Rady Stanu z 12.05.2010 r. i 14.05.2010 r., że możliwa jest odmienna wykładnia przepisów francuskich. Przypomniał nawet, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądy państw członkowskich mają obowiązek interpretować prawo krajowe w sposób jak najbardziej zbieżny z wymaganiami prawa UE 32. Z uwzględnieniem takiej wykładni TS dopuścił, co do zasady, instytucję kontroli konstytucyjności ustaw w drodze pytań prawnych o charakterze priorytetowym w stosunku do kontroli ich zgodności z prawem unijnym, pod trzema, dość oczywistymi w świetle wcześniejszego orzecznictwa, warunkami. Po pierwsze, sądy mające wątpliwości co do zgodności przepisów krajowych z prawem UE powinny mieć możliwość zwrócenia się do TS z każdym pytaniem prejudycjalnym, jakie uważają za niezbędne i to na każdym etapie postępowania, nawet po zakończeniu postępowania wpadkowego w sprawie kontroli zgodności z konstytucją 33. Nie wydaje się, by to oznaczało, że sąd musi mieć również możliwość skierowania pytania prejudycjalnego przed pytaniem konstytucyjnym, wystarczy, jeżeli może to zrobić jednocześnie. Nie podważa to de facto priorytetowego charakteru pytań konstytucyjnych, przynajmniej w warunkach francuskich. Francuskie sądy są bowiem ograniczone terminami na wydanie orzeczenia, tak że całe postępowanie powinno się zamknąć w okresie ok. 6 miesięcy. Postępowanie prejudycjalne przed TS, z wyjątkiem rzadkich przypadków zastosowania procedury przyspieszonej lub trybu pilnego, trwa z reguły znacznie dłużej. Zresztą twórcom francuskiej reformy kontroli konstytucyjności chodziło zapewne przede wszystkim o to, żeby Rada Konstytucyjna nie była pomijana w ogóle, a kolejność zapadania orzeczeń ma już mniejsze znaczenie. Po drugie, sądy muszą mieć możliwość zastosowania środków tymczasowych niezbędnych do ochrony uprawnień 28 Zob. pkt 27 oraz 49 wyroku TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli. 29 Zob. pkt 48 wyroku TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli. 30 Zob. pkt 41 45wyroku TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli. 31 Zob. pkt 47 wyroku TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli. 32 Zob. pkt 50 wyroku TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli. Można tu widzieć delikatne pouczenie pod adresem Sądu Kasacyjnego. 33 Zob. wyrok TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli sentencja. wynikających z prawa UE 34. Po trzecie wreszcie, po zakończeniu procedury badania konstytucyjności ustawy i niezależnie od wyniku tego badania, sądy muszą mieć możliwość niezastosowania przepisów krajowych, jeżeli uznają je za sprzeczne z prawem unijnym 35, czy to w wyniku odpowiedzi TS na pytanie prejudycjalne, czy na podstawie własnej analizy. Wiążący charakter orzeczeń sądu konstytucyjnego nie może zatem ograniczać sądów zwykłych, gdy chodzi o kontrolę zgodności prawa krajowego z prawem UE. Sądy te muszą być więc nadal uprawnione do niezastosowania przepisu uznanego za zgodny z konstytucją, i to, dodajmy, niezależnie od tego, czy przyjęty przez sąd konstytucyjny wzorzec kontroli pokrywa się z normą prawa UE, z którą przepis krajowy miałby być ewentualnie sprzeczny. Podobnie, sąd rozpatrujący konkretną sprawę musi mieć możliwość niezastosowania przepisu krajowego do tej sprawy, nawet jeżeli stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu nabiera mocy dopiero w przyszłości 36. Najistotniejsza może część wyroku w sprawach Melki i Abdeli, w zakresie odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne, zawarta jest jednak w pkt 54, pkt 55, a zwłaszcza w pkt 56 tego wyroku, choć nie znajduje to odzwierciedlenia w sentencji. W punktach tych TS wyróżnił szczególną sytuację, kiedy kontroli konstytucyjności podlegałaby ustawa dokonująca jedynie transpozycji do prawa krajowego wiążących przepisów dyrektywy. W związku z priorytetowym charakterem takiej kontroli, w razie utraty mocy obowiązującej ustawy wskutek stwierdzenia jej niezgodności z konstytucją, TS mógłby zostać pozbawiony możliwości zbadania ważności dyrektywy transponowanej za pomocą tej ustawy z punktu widzenia zgodności z prawem pierwotnym, a w szczególności z prawami podstawowymi chronionymi na mocy Karty. Trybunałowi Sprawiedliwości nie chodzi oczywiście o przypadek tego rodzaju, jak problem z europejskim nakazem aresztowania w Polsce 37, kiedy to niezgodność z konstytucją przepisów krajowych wdrażających prawo unijne wynika w istocie z niedostosowania tej pierwszej do wymogów członkostwa w Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości ma na myśli takie sytuacje, gdy niezgodność ustawy z konstytucją krajową, a konkretnie z zawartymi w niej prawami podstawowymi, wynika z naruszenia przez wdrażaną poprzez tę ustawę dyrektywę tych samych praw podstawowych, chronionych w systemie prawa UE. Można wszak przypuszczać, że jeżeli ustawa wdrażająca dyrektywę do krajowego porządku prawnego budzi zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z prawami podstawowymi, to błąd tkwi nie w ustawie, lecz w samej dyrektywie. Wtedy problem niezgodności nie jest problemem wewnętrznym jednego państwa członkowskiego, który można rozwiązać np. poprzez nowelizację konstytucji, lecz staje się problemem, który powinien znaleźć rozwiązanie na szczeblu UE. Jeżeli jednak ustawa utraci moc wskutek stwierdzenia jej niezgodności z konstytucją krajową, to sąd a quo nie będzie już zainteresowany badaniem zgodności dyrektywy z Kartą. Trybunał Sprawiedliwości zostanie więc pozbawiony okazji do potwierdzenia lub oddalenia zarzutów pod adresem dyrektywy. 34 Zob. wyrok TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli sentencja. 35 Zob. wyrok TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli sentencja. 36 Taki wniosek wynika już zresztą wprost z wyroku TS w sprawie Filipiak. 37 Wyrok TK z 27.04.2005 r. (P 1/05), Dz. U. Nr 77, poz. 680. 28

Trybunał Sprawiedliwości tłumaczy szczególne zainteresowanie taką sytuacją troską o pewność i jednolite stosowanie prawa UE na całym jej terytorium. Niewątpliwie nie jest to pozbawione racji. Można jednak przypuszczać, że stoją za tym jeszcze inne motywy. Trudno się bowiem oprzeć wrażeniu, że za tym fragmentem wyroku kryje się widmo ETPCz. Jeżeli bowiem pociągniemy dalej rozumowanie TS, to nietrudno dostrzec, że postępowanie krajowe w rozpatrywanej sytuacji nie musi się zakończyć na wyroku sądu konstytucyjnego, i to niezależnie czy stwierdzi on niekonstytucyjność ustawy, czy też nie. W obu przypadkach i z różnorodnych powodów, w ramach tego samego postępowania lub innego, sprawa może trafić do ETPCz. Ten zaś, kontrolując zgodność z Konwencją ustawy, która jedynie przetwarza na język prawa krajowego dyrektywę, musiałby przeprowadzić, choćby pośrednio, kontrolę zgodności z Konwencją samej dyrektywy. Trybunał Sprawiedliwości nie miałby przy tym żadnej możliwości działania i mógłby jedynie post factum podporządkować się orzeczeniu strasburskiemu, stwierdzając nieważność dyrektywy przy najbliższej okazji, która niewątpliwie rychło by nadeszła. Jest to sytuacja, jakiej TS chciałby za wszelką cenę uniknąć 38. Trybunał Sprawiedliwości ma bowiem obecnie, i chciałby zachować w przyszłości, wyłączną kompetencję w trzech sferach: dokonywania wykładni prawa UE z mocą ostateczną i rozciągającą się poza terytorium jednego państwa członkowskiego, stwierdzania nieważności aktów tego prawa i wreszcie sądowej ochrony praw podstawowych na szczeblu Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości zaznaczył więc w pkt 56 wyroku w sprawach Melki i Abdeli, że zanim wpadkowa kontrola zgodności z konstytucją ustawy krajowej, której treść ogranicza się do transpozycji wiążących przepisów dyrektywy Unii, będzie mogła zostać przeprowadzona w świetle tych samych zarzutów kwestionujących ważność dyrektywy, sądy krajowe, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, są co do zasady zobowiązane, na podstawie art. 267 ak. 3 TFUE, do wystąpienia do TS z pytaniem o ważność tej dyrektywy, a następnie do wyciągnięcia konsekwencji wynikających z wyroku TS wydanego w trybie prejudycjalnym, chyba że sąd, który wszczyna postępowanie wpadkowe w sprawie kontroli zgodności z konstytucją, sam wystąpi z tym pytaniem do TS ( ). W warunkach francuskich, gdzie pytanie w sprawie zgodności z konstytucją trafia do Rady Konstytucyjnej za pośrednictwem Sądu Kasacyjnego lub Rady Stanu, sformułowanie sądy krajowe, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu dotyczy w pierwszej kolejności tych dwóch sądów. Wykładnia TS ma jednak charakter wiążący na terytorium całej Unii Europejskiej, a twierdzenia zawarte w wyroku nie ograniczają się do systemów identycznych, jak system francuski. W systemie, w którym, jak np. w Polsce, pytanie prawne do sądu konstytucyjnego kieruje bezpośrednio zainteresowany sąd zwykły, to sąd konstytucyjny jest ostatnim, który się może zwrócić do TS z pytaniem o ważność dyrektywy, jeżeli, wbrew zastrzeżeniu poczynionemu przez TS, sąd, który wszczyna postępowanie wpadkowe w sprawie kontroli zgodności z konstytucją, sam (nie) wystąpi z tym pytaniem do Trybunału Sprawiedliwości. Podobnie jest zresztą w przypadku innych trybów 38 Podobnie D. Sarmiento, La question prioritaire, s. 593. kontroli konstytucyjności, jeżeli tylko kontrola ta dotyczy przepisów ograniczających się do transpozycji dyrektywy. Trzeba zatem uznać, że TS, nie mówiąc tego wprost, miał tu na myśli także sądy konstytucyjne państw członkowskich. Z wyroku w sprawach Melki i Abdeli można więc wywieść zasadę, zgodnie z którą sądy konstytucyjne państw członkowskich powinny zwracać się do niego z pytaniem prejudycjalnym w kwestii ważności dyrektywy, kiedy rozstrzygają w przedmiocie konstytucyjności ustawy krajowej wdrażającej wiążące przepisy owej dyrektywy, a zarzuty wobec tej ustawy oparte są na prawach podstawowych, chronionych zarówno w prawie krajowym, jak i w prawie unijnym. Trybunał Sprawiedliwości nie omieszkał też sprecyzować, że sądy krajowe powinny wyciągnąć konsekwencje wynikające z wyroku Trybunału. Ponieważ zaś TS utożsamia w istocie treść ustawy wdrażającej z treścią wdrażanej dyrektywy, należy to chyba rozumieć w ten sposób, że w razie stwierdzenia ważności dyrektywy a więc uznania jej za zgodną z prawami podstawowymi TS spodziewa się również pozytywnego wyniku badania zgodności z konstytucją krajową przepisów wdrażających tę dyrektywę. Wyjątek może stanowić sytuacja, gdy przyczynę niezgodności będzie można przypisać wyłącznie aktowi krajowemu, w zakresie niewynikającym wprost z wiążących przepisów dyrektywy. Sądom konstytucyjnym nie pozostaje więc wiele pola manewru. Trybunał Sprawiedliwości nie spełnił zatem oczekiwań francuskiego Sądu Kasacyjnego i nie zakwestionował, co do zasady, priorytetowego charakteru kontroli zgodności prawa krajowego z konstytucją. Niepotrzebne drażnienie państw członkowskich nie jest jego celem. Pokazał natomiast jednocześnie, że zamierza twardo bronić swoich prerogatyw w obszarze objętym zakresem prawa Unii Europejskiej, a instytucja pytań prejudycjalnych jest tu jedną z jego głównych broni. Summary Primacy of review of constitutionality and European law some remarks regarding judgment of the Court of Justice in joint cases Melki and Abdeli In Melki the Court of Justice (CJ) codified its jurisprudence regarding the right of national courts to ask for a preliminary ruling, in particular in the case of an interlocutory procedure for the review of constitutionality of national laws. According to the Court, such a procedure is not precluded if national courts can: refer for a preliminary ruling at every stage of the proceedings any question; adopt any measure necessary to ensure provisional judicial protection of the rights conferred by EU law; disapply the national legislative provision at issue if they consider it to be contrary to EU law. Moreover, in the case of review of constitutionality of a national law transposing a directive, national courts, including constitutional courts, should refer a question on the validity of that directive, if claims concerning a national law concern fundamental rights protected under national and EU law. Mikołaj Jarosz Autor jest pracownikiem Trybunału Sprawiedliwości UE w Luksemburgu. Tezy zawarte w artykule odzwierciedlają wyłącznie poglądy autora. 29