KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ OPINII PRAWNYCH Status prawny komisji śledczej (informacja prawna) Luty 2003 Piotr Radziewicz Informacja Nr 952
BSiE 1 I. Podstawy prawne działania komisji śledczej Instytucja komisji śledczej jest jednym ze środków sprawowania przez Sejm funkcji kontrolnej. Funkcja kontrolna parlamentu ujęta została w sposób ogólny w art. 95 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z ww. przepisem: Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw. Kontrola parlamentarna oznacza prawo legislatywy do uzyskiwania informacji o działalności określonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyrażania oceny tej działalności. Jak podkreśla się w nauce prawa konstytucyjnego: celem kontroli parlamentarnej jest zapewnienie funkcjonowania aparatu państwa zgodnie z interesem Narodu (zob. np. P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej Konstytucji, Państwo i Prawo 1997, nr 11-12, s. 47). Kontrola parlamentarna służy informowaniu społeczeństwa o funkcjonowaniu innych organów państwowych i zapewnia poddanie aparatu państwowego pod kontrolę opinii publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego: uprawnienia kontrolne parlamentu muszą być rozpatrywane również w kontekście konstytucyjnego prawa każdego obywatela do uzyskiwania informacji o sprawach publicznych i działalności organów władzy publicznej. Instrumenty kontroli parlamentarnej stanowią jeden ze środków urzeczywistnienia tego prawa, a pośrednio również prawa do uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi. Funkcja kontrolna pozostaje w ścisłym związku z zasadą podziału władzy. Zasada ta zakłada, że system organów państwowych powinien zawierać wewnętrzne mechanizmy zapobiegające koncentracji i nadużyciom władzy państwowej, gwarantujące jej sprawowanie zgodnie z wolą Narodu i przy poszanowaniu wolności i praw jednostki. Powierzenie parlamentowi funkcji kontrolnej jest jednym ze środków realizacji wymienionych celów. Uprawnienia kontrolne legislatywy stanowią istotny element w systemie powiązań i hamulców między władzami, zapewniających równowagę władz. Kontrola parlamentarna służy nie tylko zebraniu informacji niezbędnych do realizacji funkcji ustawodawczej, ale umożliwia także egzekwowanie odpowiedzialności politycznej rządu i jego członków (orzeczenie TK z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt K. 8/99). Sposób działania oraz kompetencje komisji śledczej znajdują swoje uzasadnienie również w zasadzie autonomii parlamentu, jako jednej z podstawowych reguł określających pozycję parlamentu w systemie organów państwowych. Pojęcie autonomii parlamentu oznacza wyłączne prawo każdej z izb ustawodawczych do decydowania o sprawach związanych ze swoją organizacją i funkcjonowaniem (w zakresie w jakim sprawy te nie stanowią materii ustawowej). Obejmuje to nie tylko zagadnienia wewnętrznej organizacji izb oraz postępowań parlamentarnych, ale również m.in. wyłączność decyzji w sprawach składu personalnego organów izb, budżetu izb i jego wykonania, immunitetu parlamentarzystów oraz wyłączność zarządzania terenem parlamentu. Według Trybunału Konstytucyjnego: autonomia parlamentu stanowi konieczny warunek zapewnienia parlamentowi niezależnej i samodzielnej pozycji w systemie organów państwowych. Umożliwia ona zachowanie równowagi w relacjach między władzą ustawodawczą a pozostałymi władzami (zob. np. orzeczenia TK, sygn. akt: K. 8/99, U. 10/92). Podstawą prawną działania komisji śledczej jest art. 111 Konstytucji oraz ustawa z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej (Dz. U. Nr 35, poz. 321) dalej cytowana jako ustawa. Ustawa zawiera w szczególności regulacje dotyczące powoływania składu
2 BSiE komisji, zakresu jej działania, obowiązków i praw osób wzywanych przez komisję do złożenia zeznań, a także rozpatrywania sprawozdania komisji przez Sejm. W myśl przepisów ustawy komisja śledcza jest powoływana przez Sejm, w drodze uchwały, bezwzględną większością głosów, na wniosek Prezydium Sejmu, komisji sejmowej lub co najmniej 15 posłów. W skład komisji śledczej może wchodzić do 11 posłów. II. Zakres działania komisji Ogólny zakres działania komisji śledczej wyznaczony został przez dyspozycję art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym: komisję powołuje się do zbadania określonej sprawy. Z kolei w myśl art. 2 ust. 3 ustawy: uchwała o powołaniu komisji określa zakres jej działania; może ona również określać szczegółowe zasady działania komisji oraz termin złożenia przez nią sprawozdania. Komisja śledcza związana jest zakresem przedmiotowym określonym w uchwale o jej powołaniu. Przepisy zastrzegają również, iż: z uprawnień wynikających z ustawy komisja może korzystać tylko w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy będącej przedmiotem jej działania oraz w taki sposób, aby nie naruszyć dóbr osobistych osób trzecich (art. 7 ustawy); przedmiotem działania komisji nie może być ocena zgodności z prawem orzeczeń sądowych (art. 8 ust. 2 ustawy). Ani Konstytucja, ani ustawa, nie określają natomiast wyraźnie zakresu spraw, które mogą stanowić potencjalny przedmiot zainteresowania, a ostatecznie także badania, przez komisję śledczą. Ustawa zawiera tylko jeden przepis, który explicite ogranicza zakres działania komisji, a mianowicie wspominany już powyżej art. 8 ust. 2 ( przedmiotem działania komisji nie może być ocena zgodności z prawem orzeczeń sądowych ). Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: brak szczegółowych przepisów ustawowych, wymieniających sprawy należące do zakresu działania komisji śledczej, nie upoważnia do rozumienia przepisu art. 8 ust. 1 ustawy jako generalnego upoważnienia do badania przez komisję śledczą wszelkich spraw wskazanych przez Sejm, niezależnie od tego, czy w danej sprawie są lub były prowadzone postępowania przed innymi organami władzy publicznej. Działalność komisji śledczych musi bowiem być zgodna z zasadami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice kontroli parlamentarnej. Sprawa stanowiąca przedmiot badania komisji musi mieścić się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym kontroli sejmowej określonym w konstytucji oraz w ustawach. Komisje śledcze mogą zatem badać wyłącznie działalność organów i instytucji publicznych wyraźnie objętych kontrolą Sejmu przez konstytucję oraz ustawy. Poza zakresem działania komisji śledczej pozostaje natomiast działalność wszelkich podmiotów nie objętych zakresem kontroli sejmowej, a w szczególności działalność podmiotów prywatnych, które nie wykonują żadnych zadań z zakresu administracji publicznej ani nie korzystają z pomocy państwa. W świetle art. 95 ust. 2 konstytucji zakres kontroli działania komisji śledczej obejmuje w szczególności działalność Rady Ministrów oraz organów administracji rządowej. Należy w związku z tym zauważyć, że komisja śledcza może badać m.in. sprawy stanowiące przedmiot postępowań toczących przed organami administracji rządowej, a także sprawy zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym przez organ administracji rządowej. Może również badać i oceniać, jeżeli zachodzi taka potrzeba, zgodność z prawem rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji rządowej. Przyjęcie odmiennych rozwiązań w tym zakresie uniemożliwiałoby sprawowanie efektywnej kontroli przez Sejm nad rządem. Konstytucyjne zasa-
BSiE 3 dy niezależności sądów i niezawisłości sędziów wykluczają natomiast jakiekolwiek formy kontroli Sejmu nad orzecznictwem sądów. Należy w związku z tym zauważyć, że ograniczenie przedmiotu kontroli przewidziane w art. 8 ust. 2 zaskarżonej ustawy nie wyczerpuje zakresu spraw wyłączonych spod kontroli komisji śledczych, zgodnie z zasadami konstytucyjnymi określającymi granice kontroli parlamentarnej. Komisja śledcza nie może kontrolować również innych aspektów działalności jurysdykcyjnej organów władzy sądowniczej. (orzeczenie TK, sygn. akt K. 8/99) III. Tryb działania komisji Tryb działania komisji śledczej reguluje ustawa (art. 1 ust. 1 ustawy). Do komisji stosuje się przede wszystkim przepisy Regulaminu Sejmu RP, chyba że ustawa wyraźnie stanowi inaczej (wskazuje jako właściwe regulacje innych aktów prawnych). Najczęstszym odesłaniem pozaustawowym jakie występuje na gruncie ustawy, jest odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego (w: art. 11 ust. 3, art. 12 ust. 2, art. 15 ust. 3 ustawy). Taka technika legislacyjna świadczy o tym, iż przepisy procedury karnej mają być wykorzystywane w pracach komisji śledczej tylko w ograniczonym zakresie zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu odsyłającego. Tryb działania komisji śledczej był również przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Trybunału, odesłanie do ustawy z art. 111 ust. 2 Konstytucji rozpatrywane na tle zasady, że sprawy organizacji i działania Sejmu i jego organów normowane są w regulaminie sejmowym odnosi się tylko do tych elementów trybu działania komisji śledczej, które są odrębnie ujmowane w stosunku do trybu działania pozostałych komisji sejmowych. Komisja śledcza jest szczególną odmianą komisji sejmowych czytamy w orzeczeniu TK z dnia 14 kwietnia 1999 r. a tym samym do jej trybu działania znajdować mogą zastosowanie te wszystkie przepisy i reguły ogólne, które odnoszą się do wszystkich komisji sejmowych. Z natury rzeczy te przepisy i reguły zawarte są (i muszą być) w regulaminie Sejmu. Nie ma potrzeby powtarzania ich w przepisach ustawy o komisji śledczej, bo obligatoryjną materią tej ustawy jest tylko unormowanie tych elementów trybu działania, które w sposób specyficzny odnoszą się do komisji śledczej, a w szczególności (choć nie wyłącznie) takich, które ze względu na swe powiązanie z sytuacją prawną adresata spoza systemu organów państwowych nie mogłyby zostać unormowane w regulaminie Sejmu. W tych wszystkich natomiast materiach, gdzie nie tworzy się jakichkolwiek odrębności w porównaniu do trybu działania innych komisji sejmowych, nie ma konstytucyjnego nakazu zawierania takich unormowań w ustawie. (...) W praktyce chodzi tutaj przede wszystkim o przepisy rozdziału VI regulaminu Sejmu dotyczące posiedzeń komisji sejmowych. Przepisy regulaminu określające zasady obradowania wszelkich komisji sejmowych a także przepisy regulujące relacje między komisjami a innymi organami Sejmu mają zastosowanie również do komisji śledczych. (orzeczenie TK, sygn. akt K. 8/99) Rzeczą ważną z punktu widzenia realizowania ustawowych zadań przez komisję śledczą jest fakt, iż prowadzenie postępowania lub jego prawomocne zakończenie przez inny organ władzy publicznej nie wyklucza możliwości samodzielnego prowadzenia postępowania przed komisją (art. 8 ust. 1 ustawy). Normy ustawy stwarzają ponadto możliwość, aby komisja za zgodą Marszałka Sejmu zawiesiła swoją działalność do czasu zakończenia określonego etapu lub całości postępowania toczącego się przed innym organem władzy publicznej (np. prokuraturą). Trzeba podkreślić, iż jest to uprawnienie komisji, z którego może ona skorzystać, ale nie ma takiego obowiązku. Sam fakt prowadzenia przez jakiś organ państwa postępowania nie wyłącza więc
4 BSiE kompetencji komisji do podjęcia i kontynuowania postępowania w sprawie prowadzonej równolegle (art. 8 ust. 1 ustawy). Postępowanie prowadzone przez komisję śledczą może zostać zawieszone również wtedy, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że materiał zebrany w postępowaniu przed innym organem władzy publicznej lub podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie mogłyby być przydatne do wszechstronnego zbadania sprawy przez komisję (art. 8 ust. 4 ustawy). Komisja może zwrócić się także do Prokuratora Generalnego o przeprowadzenie określonych czynności. Przewodniczący lub upoważniony przez niego członek komisji jest uprawniony do brania udziału w ww. czynnościach (art. 15 ustawy). W tym kontekście może zajść okoliczność, iż niektóre z czynności będą musiały być przeprowadzona z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej (art. 16 ustawy). W przypadku gdy komisja nie zakończyła swojej działalności przed końcem kadencji Sejmu który ją powołał, postępowanie przez nią prowadzone ulega zamknięciu z dniem zakończenia kadencji. Postępowania lub czynności zlecone albo wnioskowane przez komisję (o których mowa w art. 12-15 ustawy), kończą się z dniem zakończenia działalności komisji (art. 20 ustawy). Jeżeli komisja przekazała Marszałkowi Sejmu sprawozdanie ze swojej działalności, a Sejm nie rozpatrzył go do końca kadencji, to może ono zostać rozpatrzone przez Sejm następnej kadencji. Marszałek Sejmu rozpatruje wtedy sprawozdanie po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu i Konwentu Seniorów, wskazuje posła sprawozdawcę (art. 21 ustawy). Komisja badająca sprawę nie jest związana wynikami postępowania, opiniami lub wnioskami innych komisji sejmowych (art. 9 ustawy). IV. Obowiązki organów państwa wobec komisji Organy władzy publicznej oraz organy innych osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, na żądanie komisji śledczej, składają pisemne wyjaśnienia lub przedstawiają dokumenty będące w ich dyspozycji albo akta każdej sprawy przez nie prowadzonej. Komisja może zapoznawać się z dokumentami lub aktami, badając sprawę na miejscu. Na wniosek sądu lub prokuratora komisja udostępnia tym organom zebrane przez siebie materiały, jeżeli pozostają one w związku z toczącym się postępowaniem karnym; komisja, za zgodą Marszałka Sejmu, może udostępnić zebrane materiały, jeżeli uzna to za konieczne dla dobra postępowania prowadzonego przez inne organy władzy publicznej (art. 14 ust. 1 ustawy) Komisja może zwrócić się do Prokuratora Generalnego o przeprowadzenie określonych czynności. Przewodniczący lub upoważniony przez niego członek komisji może brać udział w ww. czynnościach (art. 15 ustawy). V. Cele powoływania i pracy komisji Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy: prowadzenie postępowania lub jego prawomocne zakończenie przez inny organ władzy publicznej nie wyłącza możliwości prowadzenia postępowania przed komisją. Po zakończeniu prac, komisja śledcza przekazuje Marszałkowi Sejmu sprawozdanie ze swojej działalności. Marszałek Sejmu zarządza drukowanie i doręczenie posłom sprawozdania. Jeżeli w sprawozdaniu lub jego części znajdują się wiadomości stanowiące tajemnicę
BSiE 5 państwową lub służbową, Marszałek Sejmu określa tryb jego udostępniania posłom oraz sposób rozpatrywania go przez Sejm (art. 19 ustawy). Jeżeli chodzi o relacje prawne jakie w świetle obowiązującego prawa występują pomiędzy komisją śledczą a innymi organami publicznymi zajmującymi się ochroną prawa i porządku publicznego (podmiotami wykonującymi czynności w imieniu tych organów), trzeba zwrócić uwagę, iż z jednej strony przepisy ustawy nie wiążą podmiotów wykonujących czynności w imieniu organów publicznych (np. sędziego lub prokuratora) w procesie orzekania w danej sprawie, a z drugiej strony działania komisji śledczej i wyniki jej prac nie stanowią materiału dowodowego, ani wytycznych wiążących organy publiczne w prowadzonych przez nie postępowaniach. Prowadzenie postępowania w danej sprawie przez organy prokuratury lub sądownictwa nie stoi zatem na przeszkodzie badaniu sprawy przez komisję śledczą, choćby z tego względu, że oba postępowania mają różne cele. Nie można też przy takim ujęciu postawić tezy o pierwszeństwie postępowań w tej samej sprawie prokuratury lub sądu przed komisją śledczą. Zadania komisji śledczej i jej prace mają charakter autonomiczny, są niezależne od czynności podejmowanych przez inne organy. Komisja działa jako organ Sejmu, w ramach konstytucyjnie dozwolonej funkcji kontrolnej. Działa zatem w roli typowej, a nie szczególnej, chociaż niewątpliwie przy pomocy środków właściwych dla władzy wykonawczej (komisja śledcza). Można w związku z tym wyobrazić sobie sytuację zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny w której dany czyn nie zostanie uznany za przestępczy, ale obciąża politycznie daną osobę. W takim przypadku Sejm ma prawo wyciągać konsekwencje polityczne po rozpatrzeniu prac komisji, nie czekając na prawomocne zakończenie postępowania prokuratorskiego lub sądowego. (orzeczenie TK, sygn. akt K. 8/99) Rezultatem prac komisji śledczej jest sporządzenie sprawozdania, które ma przedstawić ustalenia faktyczne dokonane przez komisję. Sprawozdanie komisji może zawierać również ocenę badanej działalności. Na podstawie sprawozdania ostateczne wnioski (np. w postaci odpowiedzialności politycznej danej osoby) wyciągnięte zostaną dopiero przez Sejm obradujący in pleno (por. np. M. Lewandowski, T. Osiński, Sejmowa komisja śledcza. Ustawa z 1999 r. z komentarzem, Warszawa 1999, s. 9). Sama komisja śledcza nie ma natomiast żadnych kompetencji decyzyjnych o charakterze władczym, które pozwalałyby jej wywierać wpływ na działalność innych organów władzy publicznej (np. na pracę prokuratury). W jakimś sensie wyjątkiem jest tutaj art. 18 ustawy, który nakłada na komisję obowiązek złożenia wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej osób wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 3-7 ustawy z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu, jeżeli dokonane ustalenia uzasadniają postawienie im zarzutu popełnienia w sposób zawiniony, w zakresie swojego urzędowania lub w związku zajmowanym stanowiskiem, czynu naruszającego konstytucję lub ustawę. Jest to samodzielne uprawnienie komisji śledczej. Z całą pewnością zarówno z teoretyczno-prawnego punktu widzenia, jak i w praktyce możliwe jest równoległe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie przez komisję śledczą i właściwy w sprawie, na podstawie odrębnych przepisów, organ władzy publicznej (np. prokuraturę lub sąd). Hipotetyczny model takiego postępowania był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał stwierdził m.in., iż: może zdarzyć się sytuacja, w której określone działania osób wchodzących w skład organów władzy wykonawczej stanowią jednocześnie przedmiot badania komisji śledczej oraz sądów. Prawo różnych krajów w różny sposób rozwiązuje problem dopuszczalności wyjaśniania sprawy przez komisję śledczą parlamentu równolegle do toczącego się postępowania sądowego. W wielu krajach europejskich nie wyklu-
6 BSiE cza się badania sprawy przez komisję śledczą w takiej sytuacji. Taki rozwiązanie zostało przyjęte m.in. w Niemczech. Prawo niemieckie nie reguluje wyraźnie dopuszczalności badania sprawy przez komisję równolegle z postępowaniem sądowym. Praktyka konstytucyjna i doktryna przyjmuje jednak, że wszczęcie i prowadzenie postępowania sądowego nie oznacza zakazu badania sprawy przez komisję śledczą Parlamentu Związkowego. Odmienne rozwiązanie zostało przyjęte m.in. we Francji. Zgodnie z prawem francuskim jeżeli określone fakty stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania karnego, nie można utworzyć komisji śledczej, dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone. Jeżeli komisja została utworzona, jej działalność ulega zakończeniu od chwili wszczęcia postępowania przygotowawczego w sprawie faktów, które stanowiły przesłankę jej utworzenia. W piśmiennictwie z zakresu francuskiego prawa parlamentarnego zwraca się uwagę, że ograniczenie to nie uniemożliwia utworzenia komisji śledczej, zmusza jednak izby parlamentu do takiego określeniu zakresu jej działania, aby wyłączyć z niego fakty, które stanowiły podstawę wszczęcia postępowania sądowego. (...) W ocenie Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjne zasady niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów nie zakazują badania przez komisję sprawy, pomimo że okoliczności i zdarzenia stanowiące przedmiot badania komisji stanowią lub stanowiły przedmiot badania w postępowaniu sądowym. W praktyce może tutaj chodzić przede wszystkim o postępowanie w sprawie karnej. (...) Działalność komisji śledczej oraz postępowanie sądowe mają różne cele. Celem postępowania sądowego w sprawie karnej jest rozstrzygnięcie o odpowiedzialności karnej danej osoby. Natomiast celem komisji śledczej jest zbadanie działalności danego organu władzy publicznej, a w szczególności ustalenie zakresu i przyczyn nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu. Zebranie informacji umożliwia Sejmowi podjęcie niezbędnych kroków politycznych w celu przeciwdziałania nieprawidłowościom i usprawnienia działania aparatu państwowego. Mogą one polegać, na przykład, na zmianie obowiązującego ustawodawstwa lub na pociągnięciu do odpowiedzialności politycznej określonych osób. Mogą one polegać również na pociągnięciu danej osoby do odpowiedzialności konstytucyjnej. Przedmiot badania komisji śledczej nie pokrywa się zatem z przedmiotem badania sądu. (orzeczenie TK, sygn. akt K. 8/99) Trybunał Konstytucyjny nie podzielił też poglądu, że podjęcie sprawy przez komisję śledczą, po wydaniu orzeczenia przez sąd, de facto oznacza powtórne prowadzenia postępowania w tej samej sprawie. Ustanowienie bezwzględnego zakazu badania sprawy przez komisję śledczą uznał Trybunał w przypadku wszczęcia postępowania sądowego [a więc jak się wydaje tym bardziej również w przypadku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuratora uwaga autora opinii] mogłoby utrudniać Sejmowi dostęp do informacji niezbędnych dla realizacji jego konstytucyjnych kompetencji, w szczególności dostęp do informacji na temat tych aspektów działania organów władzy publicznej, które pozostają poza zakresem zainteresowania sądów. Działalność komisji musi jednak respektować zasadę niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Komisja nie może zatem wyrażać poglądów co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie może również kwestionować zasadności orzeczeń sądowych. (orzeczenie TK, sygn. akt K. 8/99; podobnie: M. Lewandowski, T. Osiński, Sejmowa komisja śledcza. Ustawa z 1999 r. z komentarzem, Warszawa 1999, s. 40, 42-43). Warszawa, dnia 31 stycznia 2003 r.