Projekt wersja 2.6 28.02.2007 Strategia szerokopasmowego dostępu do usług społeczeństwa informacyjnego w Polsce na lata 2007-2013 Ministerstwo Transportu Warszawa, luty 2007
1. Wprowadzenie Komunikacja elektroniczna, rozumiana jako sposób komunikowania się wykorzystujący techniki komunikacyjne i informacyjne, stanowi fundament funkcjonowania społeczeństwa informacyjnego oraz tworzenia gospodarki opartej na wiedzy. Jednym z rodzajów komunikacji elektronicznej, obok łączności głosowej, jest transmisja danych, wykorzystana między innymi do zapewnienia szerokopasmowego dostępu, tzn. dostępu z określoną szybkością transmisji zapewniającą przesyłanie danych, głosu, dźwięku i obrazu, do wszelkiego rodzaju usług społeczeństwa informacyjnego, w tym świadczonych za pomocą Internetu. Powszechny dostęp do Internetu pozwala na podnoszenie poziomu edukacji i umiejętności obywateli, tworzenia nowych i lepszych miejsc pracy, dostępu obywateli do informacji. Dostęp szerokopasmowy bowiem, to nie tylko proste i szybkie połączenie z Internetem, to przede wszystkim jakościowa zmiana korzystania z treści i usług znajdujących się w Internecie. Podstawowym i niezbędnym warunkiem powszechnego korzystania z szerokopasmowego dostępu do usług jest istnienie infrastruktury telekomunikacyjnej gwarantującej wszystkim obywatelom dostęp do sieci. Biorąc pod uwagę niedostateczny stan takiej infrastruktury w Polsce, potrzeba opracowania Strategii wynika z przekonania rządu o konieczności podjęcia działań zmierzających do zwiększenia inwestycji telekomunikacyjnych. Dotyczy to zwłaszcza infrastruktury na terenach słabo zaludnionych i wiejskich, gdzie jest ona słabo rozwinięta, a mieszkańcy tych terenów są zagrożeni wykluczeniem cyfrowym 1. Działania rządu na wszystkich szczeblach administracji publicznej mogą przyczynić się do poprawy poziomu szerokopasmowego dostępu do usług oraz przyśpieszyć budowę sieci szerokopasmowych na terenach słabo zurbanizowanych. Interwencja rządu niesie również za sobą jednak pewne zagrożenia, które mogą wynikać z preferencji konkretnych technologii lub usług albo możliwości zakłócenia konkurencji. Niezbędne jest więc zapewnienie neutralności technologicznej i niedyskryminacyjnego stosowania środków przewidzianych w Strategii. Innym, nie mniej istotnym warunkiem powszechności szerokopasmowego dostępu do usług jest cena tych usług. Działania administracji rządowej powinny w tym 1 Wyjaśnienie pojęcia wykluczenie cyfrowe w pkt 5.2 2/20
zakresie zmierzać do takiej regulacji rynku telekomunikacyjnego, aby zapewnić skuteczną konkurencję, co w efekcie będzie powodować zmniejszenie opłat za korzystanie z usług. W Strategii przedstawiono w dalszych rozdziałach aktualną sytuację w Polsce w odniesieniu do warstwy instytucjonalnej, prawnej oraz technicznej, zidentyfikowano kluczowe elementy stanowiące bariery rozwoju dostępu szerokopasmowego, określono cele Strategii oraz zaproponowano działania, które należy podjąć, aby te cele osiągnąć. 2. Definicja dostępu szerokopasmowego (ang. broadband) Nie ma jednej i jednoznacznej definicji dostępu szerokopasmowego. Ogólnie rozumiany jest on jako dostęp do usług, w tym głównie świadczonych za pomocą Internetu, który charakteryzuje się szybkością transmisji (przepływnością) albo przepustowością większą niż tzw. dostęp wdzwaniany (dial-up), tzn ok. 56 kbit/s. Istnieją różne wartości dolnej granicy szybkości transmisji albo przepustowości właściwej dla dostępu szerokopasmowego. Unia Europejska przyjmuje, że dostęp szerokopasmowy to taki, w którym przepustowość kanału jest nie mniejsza niż 144 kbit/s. W celu zachowania spójności danych statystycznych należy przyjąć, że jest to przepustowość minimalna dla transmisji szerokopasmowej. Takie niejednoznaczne podejście do definicji dostępu szerokopasmowego powoduje, że dane statystyczne dotyczące tego dostępu prezentowane przez różne źródła różnią się znacznie od siebie. Pojęcie dostępu szerokopasmowego wiąże się ze stosowaniem wielu technologii służących dostarczaniu różnorodnych usług. Szeroka gama tych technologii stwarza możliwość ich konwergencji i wzajemnego uzupełniania się. Ogólnie technologie dostępu szerokopasmowego można podzielić na przewodowe i bezprzewodowe. W ramach bardziej tradycyjnej technologii przewodowej wykorzystuje się sieć telefoniczną z wykorzystaniem technologii xdsl 2, sieci telewizji kablowej, a także słabo jeszcze rozpowszechnione światłowody i linie energetyczne 3. Coraz 2 xdsl (ang. x Digital Subscriber Line) cyfrowe łącze abonenckie realizowane w różnych technikach transmisyjnych, umożliwiających dostęp do przewodowych usług szerokopasmowych i szybkiej transmisji danych (Adam Urbanek Leksykon Teleinformatyka, Warszawa 2001) 3 PLC (ang. Power Line Communications) transmisja danych za pomocą sieci energetycznej 3/20
powszechniej wykorzystuje się jednak dostęp bezprzewodowy, który stwarza możliwość dostarczania usług szerokopasmowych tam gdzie nie jest możliwa lub jest ekonomicznie nieopłacalna budowa sieci przewodowych. Technologie bezprzewodowe, do których można zaliczyć np. WLAN 4 /RLAN 5, satelitarne, 3G 6, rozwijają się bardzo dynamicznie znajdując coraz większe zastosowanie w warunkach polskich. Szczególnie pożądane jest ich wykorzystanie na obszarach o mniejszym zaludnieniu. Wymagają one jednak dostępu do wyczerpywalnego zasobu widma częstotliwości radiowych. Wykorzystanie odpowiedniej technologii uzależnione jest od miejsca, w jakim ma być stosowana. Jakkolwiek działaniem bardziej naturalnym jest stosowanie technologii bezprzewodowej na obszarach o słabo rozwiniętej infrastrukturze telekomunikacyjnej, czyli głównie obszarach mniej zurbanizowanych i wiejskich, to jednak znajduje ona również szerokie zastosowanie w na obszarach miejskich. Umożliwia ona bowiem dostęp do usług dla tych użytkowników, na potrzeby których budowa infrastruktury przewodowej jest niemożliwa technicznie lub ekonomicznie nieopłacalna. Nie istnieje jednak technologia uniwersalna, każda z nich posiada określone wady i zalety, dlatego optymalnym rozwiązaniem jest stosowanie kombinacji różnych technologii. Decyzja o tym, jaka technologia jest najbardziej właściwa dla danego regionu, powinna być podjęta na szczeblu lokalnym, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb i możliwości. Niniejsza strategia nie preferuje jednakże żadnej konkurującej technologii i równo je traktuje, stwarzając warunki do uczciwej ich konkurencji, pozostając w zgodzie z zasadą neutralności technologicznej. 3. Powiązane dokumenty 3.1. Dokumenty unijne Inicjatywa i2010 Europejskie Społeczeństwo Informacyjne dla wzrostu i zatrudnienia została przyjęta przez Komisję Europejską w czerwcu 2005 r. jako dokument strategiczny zmierzający do zaangażowania cyfrowej gospodarki do 4 WLAN (ang. Wireless Local Area Network) lokalna sieć bezprzewodowa 5 RLAN (ang. Radio Local Area Network) lokalna radiowa sieć komputerowa 6 3G (ang. Third Generation Mobile Communications) sieć komórkowa trzeciej generacji IMT-2000 4/20
zapewniania wzrostu, pracy i nowoczesnych usług publicznych świadczonych online. Inicjatywa odnosi się w szczególności do wyzwań i rozwoju społeczeństwa informacyjnego oraz mediów do 2010 r. W promocji cyfrowej gospodarki kładzie nacisk na technologie informacyjne i komunikacyjne (ICT 7 ) jako element podnoszący poziom życia. W kontekście jednego z priorytetów inicjatywy i2010 Komisja Europejska wydała komunikat Bridging the Broadband Gap 8. Komunikat ten, przedstawiając rolę szerokopasmowego dostępu do Internetu w rozwoju nowoczesnego rynku usług oraz aktualny stan jego rozwoju w krajach członkowskich, jest wyrazem woli politycznej i zobowiązaniem państw członkowskich do zmodyfikowania istniejących strategii szerokopasmowych w związku z planowanym monitorowaniem działań ukierunkowanych na likwidację zjawiska wykluczenia cyfrowego. Krajowe strategie dotyczące dostępu szerokopasmowego powinny również określać cele w zakresie zapewnienia takiego dostępu szkołom, urzędom i instytucjom opieki zdrowotnej. Przewiduje się jednak, że takie cele zostaną określone w działaniach określonych w programach operacyjnych lub dokumentach strategicznych, w tym w szczególności tworzonych w ramach Planu Informatyzacji Państwa. Komisja Europejska, wielokrotnie wskazując na problemy związane z wykluczeniem cyfrowym, podkreślała możliwość interwencji państwa w odniesieniu do budowy infrastruktury, zwłaszcza na obszarach słabo zaludnionych. Szczególnie zwracała uwagę na istotną rolę, jaką mogą odegrać w tych przedsięwzięciach fundusze strukturalne. 3.2. Dokumenty narodowe Niniejsza strategia jest kontynuacją Narodowej strategii rozwoju szerokopasmowego dostępu do Internetu na lata 2004-2006 opracowanej wspólnie przez byłe Ministerstwo Nauki i Informatyzacji oraz Ministerstwo Infrastruktury, zatwierdzonej przez Radę Ministrów w grudniu 2003 r. Strategia ta była częścią Strategii Informatyzacji Rzeczypospolitej Polskiej epolska na lata 2004-2006, a także była 7 ICT ang. Information and Communication Technologies 8 COM(2006)129 z dnia 20.03.2006 5/20
spójna z Narodowym Planem Rozwoju na lata 2004-2006, w szczególności z działaniem 1.5 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego. Strategia szerokopasmowego dostępu do usług społeczeństwa informacyjnego w Polsce na lata 2007-2013 jest częścią Planu Informatyzacji Państwa na lata 2007-2010, który określa priorytety i cele informatyzacji państwa, zestawienie kluczowych projektów, program działań w zakresie rozwoju społeczeństwa informacyjnego oraz zadania publiczne realizowanie z wykorzystaniem drogi elektronicznej. Niniejsza strategia wpisuje się w działania dotyczące rozwoju społeczeństwa informacyjnego w zakresie zapewnienia powszechnego i równego dostępu do nowych technologii. Strategia realizuje również cele strategiczne dokumentu Strategia kierunkowa rozwoju informatyzacji Polski do roku 2013 oraz perspektywiczna prognoza transformacji społeczeństwa informacyjnego do roku 2020 w zakresie powszechnego dostępu szerokopasmowego do sieci na terenie kraju, zarówno stacjonarnego jak i mobilnego. Niektóre działania znajdujące się w Strategii znajdują również odzwierciedlenie w dokumentach resortowych dotyczących rozwoju określonych obszarów. Jednym z działań określonych w opracowanej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej Strategii rozwoju edukacji na obszarach wiejskich na lata 2007-2013 jest stworzenie infrastruktury niezbędnej do korzystania z nowoczesnych technologii teleinformatycznych poprzez stworzenie warunków dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych, sprzyjających rozwojowi sieci i usług telekomunikacyjnych, w tym szerokopasmowego dostępu do Internetu. Innym przykładem wsparcia rozwoju infrastruktury szerokopasmowej i społeczeństwa informacyjnego są działania przewidziane w ramach Osi priorytetowych w Programach Operacyjnych na lata 2007-2013: Oś priorytetowa I Nowoczesna Gospodarka Działanie I.2 Infrastruktura Społeczeństwa Informacyjnego Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej, przewidywany budżet 300 mln Euro. Oś Priorytetowa VII Budowa i rozwój społeczeństwa informacyjnego Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, przewidywany budżet 2,294 mln Euro, 6/20
Osie priorytetowe w Regionalnych Programów Operacyjnych przewidują budżet na około 1,573 mln Euro. 4. Warstwa instytucjonalna 4.1. Kompetencje administracji rządowej Ustawa o działach administracji rządowej 9 określa właściwości ministrów m.in. w działach związanych z informatyzacją i telekomunikacją oraz w zakresie związanym z tymi obszarami. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji posiada kompetencje w sprawach informatyzacji i informatyki, Minister Transportu w sprawach telekomunikacji i poczty, Minister Gospodarki w sprawach podpisu elektronicznego, a Minister Rozwoju Regionalnego w sprawach opracowania strategii rozwoju kraju oraz sektorowych programów operacyjnych, które mogą również obejmować kwestie rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jako organ regulacyjny rynku komunikacji elektronicznej odpowiada za wspieranie równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych, rozwój i wykorzystanie nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, oraz zapewnienie użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych. W zakresie kształtowania polityki antymonopolowej oraz polityki ochrony konsumentów właściwym jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Prezes UOKiK prowadzi postępowania w sprawach nadużywania przez przedsiębiorców pozycji dominującej, w tym na rynku telekomunikacyjnym. Drugim głównym obszarem działania Prezesa UOKiK jest prowadzenie postępowań w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. W świetle szybko rozwijającej się technologii oraz postępującej konwergencji sieci i usług, nie wydaje się jednak możliwe wyraźne i przejrzyste rozdzielenie zagadnień związanych z telekomunikacją, teleinformatyką i informatyzacją. 9 Ustawa o działach administracji rządowej z dnia 4 września 1997 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn, zm.) 7/20
Tworzenie społeczeństwa informacyjnego jest traktowane przez Unię Europejską jako jeden z głównych impulsów dla rozwoju ekonomicznego, wzrostu zatrudnienia, modernizacji usług publicznych, stworzenia przyjaznego środowiska dla nowych inwestycji itp. Kwestie związane z rozwojem sieci i usług telekomunikacyjnych traktowane jest łącznie z rozwojem usług społeczeństwa informacyjnego. Takie traktowanie tych zagadnień powinno znaleźć odzwierciedlenie na gruncie instytucjonalnym i dążeniu do możliwie maksymalnej koncentracji kompetencji administracji rządowej w tym zakresie. 4.2. Instytucje samorządowe i inne Z uwagi na generalną zasadę, że inicjatywy koordynowane są na szczeblu centralnym, a realizacja właściwych przedsięwzięć dokonywana jest na poziomie lokalnym, bardzo istotną rolę w procesie rozwoju społeczeństwa informacyjnego, w szczególności w zakresie dostępu szerokopasmowego do usług społeczeństwa informacyjnego, odgrywają jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne, jednostki badawczo-rozwojowe, organizacje pozarządowe, instytucje publiczne, przedsiębiorcy telekomunikacyjni i inne. W zakresie swoich właściwości instytucje te podejmują przedsięwzięcia związane z: - stymulacją rozwoju społeczeństwa informacyjnego w swoich regionach, - absorpcją środków unijnych, - badaniami i wprowadzaniem nowoczesnych technologii zapewniających dostęp szerokopasmowy, - budową infrastruktury telekomunikacyjnej, - oferowaniem usług telekomunikacyjnych, - wymianą doświadczeń pozyskanych w ramach realizacji ww. przedsięwzięć. Lokalne władze samorządowe posiadają kompetencje w zakresie kreowania polityki rozwoju na swoim terytorium, w tym utrzymanie i rozbudowa infrastruktury technicznej, jak również pozyskiwanie i łączenie środków finansowych publicznych i 8/20
prywatnych w celu realizacji zadań w zakresie użyteczności publicznej 10. Poprzez znajomość terenu, na którym sprawują władzę, są odpowiednim szczeblem do inicjowania i podejmowania działań związanych z budową infrastruktury telekomunikacyjnej na swoim terenie z wykorzystaniem odpowiedniej dla danej lokalizacji technologii, a także stymulowaniem i wspieraniem lokalnych usług, z wykorzystaniem partnerstwa publiczno-prywatnego oraz funduszy strukturalnych. Duże korzyści może przynieść wymiana doświadczeń pomiędzy władzami lokalnymi w zakresie rozwiązań, które się sprawdziły. 5. Sytuacja w Polsce 5.1. Stan infrastruktury telekomunikacyjnej i dostępność usług szerokopasmowych Usługi dostępu do Internetu są w Polsce świadczone głównie za pomocą technologii xdsl, modemów telewizji kablowej (TVK), bezprzewodowych sieci lokalnych WLAN 11, dostępu wdzwanianego (dial-up), bezprzewodowej technologii zgodnej ze standardami określanymi jako WiFi oraz WiMax, jak również dostępu za pomocą sieci komórkowych. Coraz więcej użytkowników Internetu korzysta z dostępu szerokopasmowego świadczonego za pomocą modemów xdsl oraz modemów telewizji kablowej, jak również technologii bezprzewodowych. Dostęp wydzwaniany, mimo widocznego spadku udziału w rynku, nadal stanowi dla co czwartego internauty sposób na połączenie się z siecią Internet. Liczba osób korzystających z Internetu w 2005 r. wynosiła: - 47 % za pomocą łączy xdsl, - 25 % za pomocą technologii Dial-up, - 20 % za pomocą modemów kablowych TVK, - 7 % za pomocą sieci LAN, - 1 % za pomocą innych sposobów. W Polsce na koniec 2005 r. z usług dostępu do sieci Internet korzystało ponad 2,66 mln użytkowników, z czego 2,2 mln stanowiły linie dostępu szerokopasmowego. 10 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) 11 (ang. Wireless Local Area Network) bezprzewodowe sieci lokalne 9/20
Poziom dostępu do Internetu (liczba linii na 100 mieszkańców) w Polsce wyniósł ok. 6,9%, a dostępu szerokopasmowego ok. 5,7 %. Należy podkreślić, że analizy biorące pod uwagę liczbę linii na 100 mieszkańców nie są w pełni miarodajne, gdyż nie biorą pod uwagę, że z jednej linii może korzystać wielu użytkowników. Szacuje się, że w 2005 r. szerokopasmowy dostęp do Internetu miało ok. 16 % gospodarstw domowych, co daje w rzeczywistości wyższy poziom szerokopasmowego dostępu do Internetu. Zgodnie z danymi Unii Europejskiej 12 z listopada 2006 r. dostęp taki miało w Polsce 22% gospodarstw domowych. Niestety wśród wiejskich gospodarstw domowych z dostępem do Internetu, tylko czwarta ich część posiada dostęp szerokopasmowy, podczas gdy w miastach do 100 tys. mieszkańców niemal połowa, a w większych miastach prawie dwie trzecie używanych łączy pozwalało na przesyłanie danych z dużą prędkością. Biorąc pod uwagę, że Komisja Europejska przyjęła jako dostęp szerokopasmowy dostęp o przepływności w stronę abonenta powyżej 144 kbit/s, dane przedstawione przez Komisję Europejską różnią się od danych prezentowanych powyżej. Według tych danych w lipcu 2006 r. w Polsce penetracja szerokopasmowego dostępu do Internetu wyniosła 3,94%, co sprawiło że przy średniej unijnej 16,7% Polska znalazła się na przedostatnim miejscu wśród wszystkich krajów należących do Unii Europejskiej. Pod względem ilościowym sytuacja wyglądała nieco inaczej 1 504 274 linii detalicznego szerokopasmowego Internetu sytuowało Polskę na 10 miejscu pośród krajów UE. W tym miejscu trzeba jednak zaznaczyć, że 52% spośród wszystkich linii w UE25 szerokopasmowego Internetu znajduje się w Niemczech, Francji i Wielkiej Brytanii. W krajach należących do najmłodszych członków Unii znajduje się tylko 6,33% linii, a w Polsce 2,2%. Warto podkreślić, że pomiędzy lipcem 2005 r. a lipcem 2006 r. w Polsce przybyło 793 546 nowych linii (najwięcej linii w technologii xdsl - 566 575), co jest siódmym wynikiem w całej Unii Europejskiej, ale biorąc pod uwagę, że w tym samym okresie w Niemczech przybyło 4,17 mln nowych linii, nie jest to imponujący rezultat. Natomiast w Polsce przybyło 226 973 nowych linii w technologiach innych niż DSL, co daje nam czwarte miejsce w Unii Europejskiej. 12 Eurostat News Release STAT/06/146, 10 November 2006 10/20
Gorsze wyniki Polska uzyskała pod względem przyrostu nowych linii na 100 mieszkańców, gdzie z wynikiem 2,1 zajmuje przedostatnie miejsce. 5.2 Sytuacja społeczna wykluczenie cyfrowe Brak dostatecznego poziomu dostępu do usług społeczeństwa informacyjnego oraz jeszcze ciągle wysokie ceny za te usługi są przyczyną utrzymującego się w Polsce zjawiska wykluczenia cyfrowego 13 czyli podziału na obywateli z dostępem do usług społeczeństwa informacyjnego i obywateli nieposiadających takiego dostępu. Ogólnie, przyczyną wykluczenia cyfrowego jest nienadążanie możliwości zakupu takich usług za szybkim rozwojem technologii informacyjnych i telekomunikacyjnych. Jednakże w Polsce przyczyny wykluczenia cyfrowego należy upatrywać głównie w niedostatecznej infrastrukturze oraz cenach dostępu do Internetu. Wykluczenie cyfrowe szczególnie dotkliwie odczuwają mieszkańcy terenów słabo zaludnionych oraz słabiej rozwiniętych gospodarczo regionów Polski. W ostatnich latach ogólna sytuacja związana z infrastrukturą telekomunikacyjną na terenach wiejskich uległa poprawie, ale nadal dają się zauważyć dysproporcje pomiędzy poszczególnymi regionami. Poziom dostępu do usług społeczeństwa informacyjnego w Polsce nie jest jednorodny terytorialnie. Mała opłacalność inwestycji na tych terenach powoduje, że ich mieszkańcy często nie mają szans na aktywne uczestnictwo w życiu społecznym, kulturalnym i politycznym. Problem wykluczenia cyfrowego dotyka nie tylko osób prywatnych, ale również przedsiębiorstwa, które z uwagi na brak dostępu do usług lub wysokie jego koszty, nie mają w pełni możliwości rozwoju prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Wpływa to negatywnie na rozwój gospodarczy kraju. Należy mieć na uwadze, że stworzenie potencjalnych możliwości infrastrukturalnych dostępu do Internetu nie oznacza faktycznego korzystania z sieci. Bariera infrastrukturalna nie jest bowiem jedyną przeszkodą w dostępie do usług szerokopasmowych. Innymi czynnikami wpływającymi na faktyczny wskaźnik dostępu do Internetu może być np. brak komputera, brak możliwości finansowych związanych z opłatami abonamentowymi, brak zainteresowania i chęci korzystania z 13 Nazywane również wykluczeniem informacyjnym (ang. digital divide) 11/20
usług szerokopasmowych, brak umiejętności technologiami. w posługiwaniu się nowymi 5.3. Identyfikacja kluczowych problemów 5.3.1 Bariery prawne W dniu 4 września 2004 r. weszła w życie ustawa Prawo telekomunikacyjne implementująca pakiet dyrektyw Unii Europejskiej z 2002 r. dotyczący łączności elektronicznej. Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej i dostosowanie prawa polskiego do regulacji unijnych przyczyniło się do zwiększenia konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych oraz większej ochrony konsumentów. Działania urzędu regulacyjnego zapoczątkowały większy udział alternatywnych operatorów telekomunikacyjnych oraz stopniowy spadek cen usług telekomunikacyjnych. Jednakże nawet intensywne działania regulacyjne nie są w pełni skuteczne w sytuacji braku możliwości nieskrępowanego rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej. Jedną z największych barier dla rozwoju polskiego rynku usług telekomunikacyjnych, poprawy stopnia jego konkurencyjności oraz obniżenia cen, jest słabo rozwinięta infrastruktura telekomunikacyjna. Stan taki w oczywisty sposób przekłada się na poziom dostępu do usług telekomunikacyjnych, który w Polsce jest jednym z najniższych w Unii Europejskiej. Zwiększenie poziomu szerokopasmowego dostępu do usług telekomunikacyjnych, w tym świadczonych za pomocą Internetu, uzależnione jest w przeważającym stopniu od zwiększenia tempa budowy infrastruktury telekomunikacyjnej. Jednakże czynnikiem niesprzyjającym przyśpieszeniu procesu inwestycyjnego jest aktualny stan prawny oraz faktyczny, związany z przepisami o ochronie środowiska, budowlanymi czy zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja taka czyni proces inwestycyjny przewlekłym i wymagającym bardziej racjonalnych rozwiązań. Przedsiębiorcy, w tym telekomunikacyjni, są uzależnieni od interpretacji przepisów przez organy administracji państwowej oraz dobrej woli przedsiębiorstw energetycznych, zarządców dróg publicznych i organizacji ekologicznych w zakresie dostępu do zajmowanego terenu, budowli i instalacji. Istotnym problemem dla planowania i realizacji inwestycji telekomunikacyjnych jest ich kompleksowe traktowanie w polskim systemie prawnym, w odróżnieniu od doraźnych i 12/20
niezsynchronizowanych jednostkowych rozwiązań. Dodatkowym utrudnieniem są uciążliwości wynikające z postępowań administracyjnych, które w praktyce mogą spowodować zablokowanie inwestycji telekomunikacyjnych na wiele lat. Równie ważną kwestią jest brak powszechnej świadomości administracji i opinii publicznej że rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej stanowi realizację bardzo istotnego dla rozwoju społeczeństwa informacyjnego celu publicznego, który nie powinien być podporządkowany, w określonych warunkach, interesom jednostkowym. Infrastruktura telekomunikacyjna budowana jest na potrzeby oraz warunkuje rozwój gospodarczy kraju. Telekomunikacyjna infrastruktura dostępowa powinna być traktowana w sposób analogiczny do infrastruktury energetycznej, gazowej czy wodno-kanalizacyjnej, co zapewniłoby jej odpowiednie traktowanie w świetle przepisów prawnych np. w zakresie budownictwa czy zagospodarowania przestrzennego. Wynikiem takiego traktowania byłoby zwiększenie dostępu do tej infrastruktury. Do barier prawnych należy także zaliczyć trudności w regulowaniu warunków detalicznych dostępu klientów do rynku szerokopasmowego, skutkujące niedostatkami regulacji prawnej. 5.3.2. Bariery ekonomiczne - ceny usług szerokopasmowego dostępu do Internetu Chociaż w miarę wzrostu konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych ceny usług stopniowo spadają, to jednak są one jeszcze ciągle zbyt wysokie biorąc pod uwagę siłę nabywczą pieniądza w Polsce. Pierwotną przyczyną obecnej sytuacji cenowej na rynku połączeń stacjonarnych i przewodowego dostępu do Internetu należy doszukiwać się w przeszłości i wiązać z istnieniem operatora dominującego na polskim rynku telekomunikacyjnym. Praktyczny brak operatorów alternatywnych w przeszłości i co za tym idzie brak rynku konkurencyjnego, determinuje obecnie konieczność podejmowania działań zapewniających skuteczną konkurencję i obniżanie cen. Podstawową rolę w stymulowaniu cen usług telekomunikacyjnych spełnia regulator rynku telekomunikacyjnego, który działając na podstawie ustawy Prawo telekomunikacyjne wydaje decyzje administracyjne mające na celu zapewnienie odpowiedniej konkurencji. Raport z działań podjętych przez Prezesa UKE w celu 13/20
realizacji celów i zadań przedstawionych w Strategii Regulacyjnej 2006 2007 wskazuje, że podjęte w ciągu ostatnich pięciu miesięcy działania regulacyjne pozwalają z optymizmem patrzeć na rozwój konkurencyjności na rynku telekomunikacyjnym w Polsce, a w najbliższej perspektywie powinny pozwolić użytkownikom końcowym nie tylko na poszerzenie możliwości wyboru dostawców usług, ale także na znaczącą redukcję cen detalicznych 14. Dotyczy to usług telefonicznych stacjonarnych, komórkowych oraz szerokopasmowego dostępu do Internetu. W zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu działania Prezesa UKE doprowadziły do obniżki cen o średnio 60 % 15. W 2007 r. i latach następnych przewidywane są dalsze działania regulacyjne, które mogą w znaczący sposób wpłynąć na rozwój konkurencji oraz obniżkę cen usług telekomunikacyjnych. Wg aktualnych badań średnia wysokość miesięcznego rachunku za dostęp do Internetu w domu wynosi 58 zł, a prawie połowa badanych wskazuje, że za Internet płaci od 51 do 100 zł 16. Należy zwrócić również uwagę na fakt, ze niebagatelną barierą cenową dla nowych użytkowników jest koszt urządzenia końcowego czyli komputera. 5.3.3 Bariery ekonomiczne - ekonomiczne aspekty inwestycji telekomunikacyjnych na terenach słabo zaludnionych Tereny słabo zaludnione są obszarami szczególnie trudnymi z punktu widzenia inwestycji telekomunikacyjnych. Są one mało atrakcyjne i opłacalne dla inwestorów, z uwagi na duże ryzyko oraz duże koszty inwestycji. Dostęp do usług szerokopasmowych na obszarach wiejskich i słabo zaludnionych jest niedostateczny z uwagi na wysokie koszty spowodowane niską gęstością zaludnienia i dużymi odległościami. Z powodu istniejących w wielu gospodarstwach wiejskich niskich dochodów na członka rodziny należy liczyć się z długim okresem zwrotu kapitału. Z wyżej wymienionych przyczyn inwestycje telekomunikacyjne na obszarach wiejskich wymagają szczególnych rozwiązań i traktowania. Tutaj szczególnie istotna 14 Raport z działań podjętych przez Prezesa UKE w celu realizacji celów i zadań przedstawionych w Strategii Regulacyjnej 2006 2007 15 tamże 16 Rynek telekomunikacyjny w Polsce w 2006 r. raport UKE na podstawie badania konsumenckiego przeprowadzonego przez Centrum Badań Marketingowych Indicato Sp. z o.o. 14/20
jest interwencja rządu, zwłaszcza w sferze finansowej, czy to w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, czy też ulg podatkowych dla użytkowników usług, które mogłyby objąć wszystkich użytkowników, nie tylko na obszarach wiejskich, oraz finansowych dla przedsiębiorców pragnących inwestować na tych obszarach, przy za chowaniu zasad dotyczących konkurencji oraz neutralności technologicznej. W sytuacji, gdy realia rynkowe nie są w stanie zaoferować na obszarach słabo zurbanizowanych dostępu do usług po przystępnych cenach, istotną rolę w finansowaniu inwestycji związanych z szerokopasmowym dostępem stają się również fundusze strukturalne. Bodźce ekonomiczne do prowadzenia inwestycji telekomunikacyjnych związanych z sieciami szerokopasmowymi na tych obszarach wydają się jednak niewystarczające. Opłacalność inwestycji związanych z budową infrastruktury przewodowej jest bardzo mała. Rozwiązaniem w tej sytuacji jest stosowanie takiej technologii, która przyniesie oczekiwane rezultaty możliwe najmniejszym nakładem środków finansowych. Coraz nowsze technologicznie rozwiązania umożliwiają znaczne obniżenie kosztów budowy sieci. Najbardziej racjonalnym rozwiązaniem dla zapewnienia dostępu do sieci jest szerokopasmowy dostęp radiowy w różnych technologiach. W ostatnich latach znaczne zasoby częstotliwościowe trafiły do przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a dalsza ich dystrybucja przewidziana jest w 2007 r. i następnych latach. Wyżej opisane bariery inwestycyjne obok przedłużających się, niezależnych od administracji i przedsiębiorców, prac nad standardami technicznymi spowolniły uzyskanie pełnego efektu rynkowego. 6. Cele Strategii Głównym celem Strategii jest upowszechnienie dostępu do usług społeczeństwa informacyjnego w drodze poprawy poziomu szerokopasmowego dostępu do tych usług do wartości reprezentującej średni poziom dostępności w Unii Europejskiej, z jednoczesnym ograniczeniem zjawiska wykluczenia cyfrowego. Ostatecznym celem Strategii jest zapewnienie możliwości dostępu do usług wszystkim obywatelom Polski. 15/20
6.1. Wyrównanie poziomu dostępu do usług społeczeństwa informacyjnego do wartości średniej dla krajów Unii Europejskiej Średnia wartość poziomu szerokopasmowego dostępu do Internetu dla wszystkich krajów Unii Europejskiej wynosi ok. 15% 17, natomiast dla nowych dziesięciu państw członkowskich ok. 6%. Na takim samym, zgodnie z własną analizą, poziomie tj. 6% kształtuje się obecnie poziom dostępu do Internetu w Polsce. Celem Strategii jest osiągnięcie w ciągu 3 lat poziomu dostępu o wartości co najmniej 15% (rozumianej jako liczba linii na 100 mieszkańców), a do 2013 r. wartości dostępu co najmniej 50%, co w praktyce oznacza, że prawie każdy obywatel będzie miał możliwość korzystania z szerokopasmowego dostępu do usług społeczeństwa informacyjnego. 6.2. Ograniczenie zjawiska wykluczenia cyfrowego Działania realizowane w ramach Strategii przyczynią się do ograniczenia zjawiska wykluczenia cyfrowego poprzez: Zmniejszenie różnic regionalnych w dostępie do usług społeczeństwa informacyjnego. Regionalne programy operacyjne i działania przewidywane w ich ramach dotyczące rozwoju społeczeństwa informacyjnego spowodują wyrównanie poziomów dostępności do usług społeczeństwa informacyjnego. zminimalizowanie różnicy pomiędzy poziomem dostępu do społeczeństwa informacyjnego w miastach a poziomem takiego dostępu na terenach wiejskich i słabo zaludnionych. Szerokie zastosowanie technik radiowych w dostępie szerokopasmowym w połączeniu z realizacją działań w zakresie rozwoju regionalnego, będzie stanowić istotny czynnik podnoszący poziom dostępu do Internetu na terenach wiejskich i słabo zaludnionych. Przewiduje się, że do 2013 r. brak możliwości korzystania z szerokopasmowego dostępu usług społeczeństwa informacyjnego na tych terenach będzie zjawiskiem marginalnym. 17 Communications Committee Broadband Access in EU: situation at 1 July 2006 (COCOM06-29FINAL, 30 November 2006) 16/20
obniżenie cen dostępu do usług szerokopasmowych Celem Strategii jest zapewnienie obywatelom dostępu do usług społeczeństwa informacyjnego po przystępnych cenach. Aktualna sytuacja na rynku telekomunikacyjnym związana z pogłębiającą się konkurencją w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych, jak również planowane działania w ramach strategii, spowodują znaczne obniżenie cen za dostęp do Internetu. Zgodnie z badaniami połowa respondentów byłaby skłonna zapłacić za tę usługę maksymalnie 40 zł 18. Biorąc pod uwagę, że aktualnie średnia cena za dostęp do Internetu wynosi 58 zł, cena pożądana przez konsumenta może być osiągnięta w bardzo krótkim terminie. 7. Działania zmierzające do realizacji celów Strategii 7.1. Działania w zakresie wspierania inwestycji służących rozwojowi dostępu do usług szerokopasmowych Lp Działanie Podmiot realizujący Czas realizacji 1 Zidentyfikowanie i zlikwidowanie prawnych barier inwestycyjnych i regulacyjnych w telekomunikacji 2 Pomoc finansowa państwa przeznaczona na cele budowy nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej kontynuacja programu upowszechnienia szerokopasmowego dostępu do Internetu realizowanego w latach 2005-2006 3 Poszukiwanie i realizacja rozwiązań specjalnych na rzecz określonych grup społecznych (dostęp dotowany). MT, MB, MŚ, MZ, UKE 2007-2008 MT, MF, MRR 2008-2010 UKE, MSWiA, MRR 2007-2010 4 Opracowanie i wprowadzanie rozwiązań finansowych wspierających budowę infrastruktury MT, MF 2007-2013 18 Rynek telekomunikacyjny w Polsce w 2006 r. raport UKE na podstawie badania konsumenckiego przeprowadzonego przez Centrum Badań Marketingowych Indicato Sp. z o.o. 17/20
telekomunikacyjnej związanej z dostępem do usług społeczeństwa informacyjnego głównie na obszarach słabo zaludnionych oraz korzystanie z usług społeczeństwa informacyjnego. 5 Przygotowanie, wdrażanie i koordynowanie projektów inwestycyjnych w zakresie infrastruktury dostępowej ze środków unijnych 6 Promowanie najnowszych rozwiązań technicznych w dziedzinie transmisji danych, w tym przeprowadzenie analizy wykorzystania światłowodów w Polsce w dziedzinie telekomunikacji oraz podjęcie działań w celu ich upowszechnienia MRR Instytucje pośredniczące MT, IŁ, współpraca z izbami gospodarczymi działanie ciągłe działanie ciągłe 7.2. Działania na rzecz wzrostu konkurencyjności oraz jakości usług Lp Działanie Odpowiedzialny Czas realizacji 1 Działania regulacyjne zmierzające do redukcji cen oraz stymulowania korzystnych dla użytkowników warunków korzystania z usług szerokopasmowych 2 Opracowanie planu przejścia z telewizji analogowej na cyfrową, w tym działań związanych z wprowadzeniem i rozwojem usług dodatkowych 3 Nadzór nad skuteczną konkurencją pomiędzy dostawcami usług telekomunikacyjnych 4 Monitorowanie jakości świadczonych usług dostępu szerokopasmowego do Internetu UKE MT, UKE, KRRiT, MKiDN, IŁ współpraca z izbami gospodarczymi oraz nadawcami telewizyjnymi UOKiK UKE działanie ciągłe 2007 działanie ciągłe działanie ciągłe 5 Gospodarowanie częstotliwościami radiowymi 18/20
Implementacja do prawa polskiego decyzji Komisji Europejskiej i regulacji Komitetu Łączności Elektronicznej ECC CEPT, dotyczących wykorzystania widma radiowego, w tym jego użytkowania bez konieczności uzyskiwania pozwoleń radiowych Poszukiwanie możliwości przeznaczenia dla aplikacji szerokopasmowych możliwie dużych zasobów widma radiowego MT, UKE UKE działanie ciągłe działanie ciągłe Opracowanie dokumentu strategicznego dotyczącego przyszłości wykorzystania widma częstotliwości radiowych UKE, MT 2007 IŁ Instytut Łączności Państwowy Instytut Badawczy MB Ministerstwo Budownictwa MF Ministerstwo Finansów MKiDN Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego MRR Ministerstwo Rozwoju Regionalnego MSWiA Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji MŚ Ministerstwo Środowiska MT Ministerstwo Transportu MZ Ministerstwo Zdrowia KRRiT Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji UKE Urząd Komunikacji Elektronicznej UOKiK Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów 8. Koordynacja i monitorowanie realizacji strategii 8.1. Koordynacja Zadania związane z koordynacją realizacji działań przewidzianych w Strategii będzie wykonywał Zespół Międzyresortowy do Spraw Szerokopasmowego Dostępu do Internetu powołany Zarządzeniem Nr 84 Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 maja 2006 r. Jednym z zadań Zespołu jest dokonywanie okresowego przeglądu stanu wykonania zadań określonych w Strategii oraz przedkładanie propozycji zmian w programach rządowych związanych ze Strategią. 19/20
8.2. Mierniki realizacji celów oraz ich monitorowanie Miernikiem realizacji celów Strategii będzie poziom powszechności wykorzystania szerokopasmowego dostępu do usług społeczeństwa informacyjnego, w tym głównie do Internetu. Poziom ten będzie mierzony za pomocą dostępnych danych statystycznych odzwierciedlających rozwój tej dziedziny, w tym głównie ilości linii na 100 mieszkańców oraz procentowym udziałem użytkowników tych usług w stosunku do liczby ludności kraju. Dane statystyczne będą monitorowane i gromadzone przez Departament Telekomunikacji Ministerstwa Transportu i przedstawiane na spotkaniach Zespołu, o którym mowa w pkt 8.1. Zespół w zależności od aktualnej sytuacji w rozwoju szerokopasmowego dostępu do usług będzie rekomendował Radzie Ministrów, w zakresie swoich kompetencji, odpowiednie rozwiązania. 9. Podsumowanie Rząd ocenia, że działania zaproponowane w Strategii w perspektywie do 2013 r. spowodują znaczący wzrost poziomu szerokopasmowego dostępu do usług społeczeństwa informacyjnego, w tym świadczonych za pomocą Internetu. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że chociaż zakłada się co najmniej 50% poziom dostępu do 2013 r., mierzony liczbą linii na 100 mieszkańców, to jednak rzeczywisty dostęp będzie dużo większy, sięgający 100% biorąc pod uwagę, że z jednej linii, w gospodarstwach domowych będzie korzystać więcej niż jeden użytkownik, oraz że następuje coraz szersze wykorzystanie technik bezprzewodowych. Powyższe działania powinny również przyczynić się do wyrównania zróżnicowania regionalnego w dostępie do usług społeczeństwa informacyjnego oraz eliminacji wykluczenia społecznego. 20/20