Nie można utożsamiać upoważnienia do takich wydatków z powierzeniem wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, które jest prerogatywą głównego księgowego jsfp. Spośród kilkudziesięciu czynów określonych w czternastu artykułach ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1 jako delikty finansowe, niektóre wymierzone są w prawidłowość gromadzenia dochodów publicznych, dokonywania wydatków, zaciągania zobowiązań. Szczególnej uwagi, z punktu widzenia interesów finansowych budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego wymaga właściwe wydatkowanie środków publicznych. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z art. 11 u.o.n.d.f.p., jest: 1. dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia; 2. dokonanie wydatku ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia; 3. dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Wydatek definiować należy zgodnie z ekonomicznym rozumieniem tego terminu, czyli jako rozchód środków pieniężnych z kasy lub z rachunku bankowego, tj. rzeczywisty wypływ środków z jednostki. Wydatkowanie środków publicznych oznacza ponoszenie wydatków publicznych i dokonywanie rozchodów budżetowych na podstawie planów finansowych jednostek sektora finansów publicznych oraz w wysokości i trybie właściwym dla poszczególnych tytułów wydatków lub rozchodów, zgodnie z mechanizmem budżetowym lub pozabudżetowym 2. Wydatkowanie oznacza podejmowanie przez dysponenta środków publicznych decyzji o ich przeznaczeniu w określonej wysokości i na określony cel. Wydatkowanie środków publicznych jest jednym z procesów składających się na normatywne pojęcie finansów publicznych (art. 3 ustawy o finansach publicznych 3 ). 1 / 5
Wydatki budżetu państwa dzielą się na dotacje i subwencje, świadczenia na rzecz osób fizycznych, wydatki bieżące jednostek budżetowych, wydatki majątkowe, wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa oraz wpłaty środków własnych Unii Europejskiej (art. 106 u.f.p.). Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami, zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego oraz pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 167 u.f.p.) 4. Wydatku ze środków publicznych dokonywać można jedynie na podstawie stosownego upoważnienia, które może mieć charakter upoważnienia podmiotowego oraz przedmiotowego. Zakres podmiotowy upoważnienia do dokonania wydatku ze środków publicznych wyznacza art. 44 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, a zatem również za dokonywanie wydatków ze środków publicznych. Kierownik jednostki może powierzyć, w trybie art. 44 ust. 2 u.f.p., określone obowiązki w zakresie dokonywania wydatków jednostki sektora finansów publicznych pracownikom tej jednostki. Upoważnienie podmiotowe do dokonywania wydatków ze środków publicznych może wynikać z dokumentu powierzającego pracownikowi jednostki sektora finansów publicznych określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej mającego formę odrębnego imiennego upoważnienia albo być wskazane w regulaminie organizacyjnym jednostki. Upoważnienie do dokonywania wydatków należy interpretować wąsko. Nie można utożsamiać upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych z powierzeniem wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, będącym prerogatywą głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych (art. 45 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). 2 / 5
Przedmiotowy zakres upoważnienia do dokonania wydatku określany jest przez istnienie podstawy prawnej wydatku, przeznaczenia (celu) wydatkowania środków, ich wysokości wynikającej z ustalonych planów finansowych i wielkości określonych w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej oraz terminu, do którego wydatkować można środki. Z punktu widzenia prawidłowości wydatkowania środków publicznych podstawowe znaczenie ma tryb dokonywania takich czynności. Efektywność ekonomiczną wydatków dokonywanych ze środków publicznych w najpełniejszy sposób ma zapewnić funkcjonowanie systemu dokonywania zakupów, dostaw, usług i robót budowlanych przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z zasadami i rygorami przepisów o zamówieniach publicznych 5. Artykuł 35 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nakłada na jednostki sektora finansów publicznych obowiązek zawierania umów na usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, tj. w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655). Podstawowym argumentem uzasadniającym ten obowiązek jest konieczność ograniczenia arbitralności w wyborze oferentów i zapobieganie nadużyciom oraz korupcji, zwłaszcza że władza publiczna dysponuje potężną siłą nabywczą 6. Z orzecznictwa Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych: - kierownik jednostki sektora finansów publicznych, niezależnie od wielkości przyznanych jednostce środków finansowych i ich stosunku do faktycznych potrzeb jednostki, ma obowiązek przestrzegać ustawowo określonych zasad prowadzenia publicznej gospodarki finansowej, a niedobór środków nie upoważnia do łamania tych zasad (orzeczenie GKO z dnia 26 stycznia 2006 r., DF/GKO/Odw.-92/121/2005/936, niepubl.); - o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych nie decyduje prawidłowa, terminowa i zupełna realizacja zadań merytorycznych jednostki sektora finansów publicznych. Odpowiedzialność ponosi się w przypadku popełnienia czynów wypełniających znamiona naruszeń, określone w ustawie. Naruszenia te pozostają w związku z nieprzestrzeganiem zasad gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, nie zaś z realizacją ich merytorycznych zadań (orzeczenie GKO z dnia 26 stycznia 2006 r., 3 / 5
DF/GKO/Odw.-92/121/2005/936, niepubl.); - wydatki ze środków publicznych podlegają planowaniu. Plany ustalają przeznaczenie i wysokość wydatków ze środków publicznych" (orzeczenie GKO z dnia 26 maja 2003 r., sygn. DF/GKO/Odw.-178/228/2002, Lex nr 81689). Plan finansowy wydatków jednostki jest nie tylko limitem wydatków na dany rok, ale także limitem zobowiązań w granicach którego dopuszczalne jest ich zaciąganie (orzeczenie GKO z dnia 18 czerwca 2001 r., DF/GKO/Odw.-62/83-84/2001, Lex nr 51525); - granice upoważnienia mogą być określone nie tylko przez wskazanie celów i wysokości wydatków, ale także wskazanie podmiotu uprawnionego do dokonywania wydatków oraz terminu, w jakim wydatek może być dokonany" (orzeczenie GKO z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. DF/GKO/Odw.-184/270-272/RN-66-68/2001, Lex nr 80114); - wykorzystanie środków finansowych po terminie jest przekroczeniem zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych (orzeczenie GKO z dnia 11 czerwca 2001 r., DF/GKO/Odw.-54/72/RN-17/2001, niepubl.); - obowiązek ustawowo określonych zasad prowadzenia publicznej gospodarki finansowej, niezależnie od wielkości przyznanych jednostce środków finansowych i ich stosunku do faktycznych potrzeb jednostki, należy do kierownika jednostki. Niedobór środków w planie finansowym nie upoważnia do łamania tych zasad (orzeczenie GKO z dnia 26 stycznia 2006 r., DF/GKO/Odw.-92/121/2005/936, Lex nr 176575). Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, kierownik jednostki sektora finansów publicznych ponosi odpowiedzialność z tytułu zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Przypisanie odpowiedzialności wymaga spełnienia trzech przesłanek: 1. doszło do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych; 2. kierownik jednostki sektora finansów publicznych zaniedbał lub nie wypełnił obowiązków w zakresie kontroli finansowej; 3. pomiędzy dokonaniem wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki a zaniedbaniem lub niewypełnieniem obowiązków przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. 4 / 5
Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie, o którym mowa w art. 11 u.o.n.d.f.p., skutkujące przekroczeniem uprawnień do wydatkowania środków publicznych, w kwocie nieprzekraczającej w roku budżetowym łącznie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłoszonego przez Prezesa GUS (art. 26 u.o.n.d.f.p.). W celu ustalenia kwoty wydatku dokonanego bez upoważnienia lub z przekroczeniem jego zakresu nie jest zasadne sumowanie tych wydatków. 1. Art. 5-18 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm., dalej u.o.n.d.f.p."). 2. C. Kosikowski, Odpowiedzialność za naruszenie reżimu prawnego finansów publicznych (nowa koncepcja), PiP 2006, nr 12, s. 9. 3. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm., dalej u.f.p."). 4. Szczegółową analizę prawną poszczególnych rodzajów wydatków ze środków publicznych przedstawiłam w: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 6, 96, 106 oraz 167 ustawy o finansach publicznych, SIP LEX 2007. 5. A. Pomorska, Zasady ogólne finansów publicznych, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2002, nr 6, s. 13-14. 6. J. Stankiewicz, Zagadnienia racjonalizacji wydatków publicznych, (w:) Finanse publiczne..., s. 733. Uwzględniając te argumenty w art. 17 u.o.n.d.f.p. ustawodawca sformułował obszerny katalog naruszeń dyscypliny finansów publicznych związanych z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych. 5 / 5