WOJEWODA ŚLĄSKI NR NPII.4131.1.287.2016 Katowice, 20 maja 2016 r. ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446) stwierdzam nieważność uchwały Nr XVI/117/2016 Rady Miejskiej w Pszowie z dnia 13 kwietnia 2016r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Pszów, w całości - jako sprzecznej z art. z art. 30 ust. 6 oraz art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 191 ze zm.), dalej jako ustawa oraz z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 296). U z a s a d n i e n i e Przedmiotową uchwałą podjętą na sesji w dniu 13 kwietnia 2016r. Rada Miejska w Pszowie ustaliła regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Pszów, w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. W podstawie prawnej niniejszej uchwały Rada Miejska powołała m. in. art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 ustawy. Przytoczony w podstawie prawnej niniejszej uchwały przepis art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli, jednocześnie wskazuje jakie elementy mają składać się na podjętą uchwałę. Zgodnie z powyższym przepisem organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu (z uwzględnieniem przewidywanej struktury zatrudnienia): 1) wysokość stawek dodatków, za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3. Prawidłowa realizacja uprawnienia rady gminy polega na całościowym unormowaniu tego zagadnienia w treści podejmowanej uchwały. Cytowany wyżej przepis ustawy Karta Nauczyciela stanowi normę o charakterze iuris cogentis formułujący zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, z jednej strony, obowiązek realizacji w pełni upoważnienia wynikającego z wymienionego art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, z drugiej zaś strony, że w treści uchwały nie mogą Id: E542DBF5-6178-4DED-8E2F-377CD781B207. Podpisany Strona 1
znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową do jej podjęcia. W ocenie organu nadzoru przyjęty przez Radę Miejską w Pszowie regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Pszów nie wypełnia w całości delegacji ustawowej wskazanej w art. 30 ust. 6 ustawy. Zdaniem organu nadzoru postanowienia zawarte w 5 ust. 2-4 regulaminu o następującym brzmieniu: wysokość dodatku motywacyjnego dla dyrektora ustala Burmistrz w wysokości od 10% do 40 % wynagrodzenia zasadniczego dyrektora ( 5 ust. 2), wysokość dodatku motywacyjnego dla wicedyrektora oraz kierownika ustala dyrektor w wysokości od 1% do 30% wynagrodzenia zasadniczego wicedyrektora ( 5 ust. 3), wysokość dodatku motywacyjnego dla nauczyciela ustala dyrektor w wysokości od 1% do 20 % wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela ( 5 ust. 4) naruszają przepis art. 30 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela normuje zagadnienie wysokości zarówno wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela, jak i dodatków do tego wynagrodzenia, stanowiąc, że: "wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależniona jest od stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zająć obowiązkowych, a wysokość dodatków odpowiednio od okresu zatrudnienia, jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zająć, powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji oraz trudnych lub uciążliwych warunków pracy." Oznacza to, że wysokość dodatku motywacyjnego nauczyciela uzależniona jest wyłącznie od jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań, a nie jest związana z powierzonym stanowiskiem czy sprawowaną funkcją, co potwierdzają również ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, określone w 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 416). Wobec tego wysokość dodatku motywacyjnego nie powinna zależeć od zajmowanego stanowiska (funkcji dyrektora, wicedyrektora szkoły, kierownika). Dlatego też za niezgodne z prawem należy uznać zróżnicowanie w 5 ust. 2-4 regulaminu wysokości dodatku motywacyjnego dla nauczycieli, dyrektora, wicedyrektora szkoły oraz kierownika. Niewątpliwie jak stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 września 2013r. (sygn. akt IV SA/Wr 315/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) narusza to w sposób istotny art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 6 ustawy oraz 6 wskazanego wyżej rozporządzenia i konstytucyjną zasadę równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zatem niewłaściwe określenie w 5 ust. 2-4 regulaminu wysokości stawek dodatku motywacyjnego dla nauczycieli, skutkuje brakiem wypełnienia dyspozycji wymienionego wyżej przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy. Zdaniem organu nadzoru również wysokość stawek dodatku funkcyjnego dla nauczycieli została określona w sposób wadliwy. Wysokość tego dodatku powinna być tak określona, aby zarówno nauczyciel, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli, jaka jest jego wysokość, bowiem stanowi on składnik wynagrodzenia. Na mocy art. 30 ust. 6 ustawy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy należy określenie wysokości stawek dodatków (w tym dodatku funkcyjnego), co powinno zostać zrealizowane w sposób całościowy w przedmiotowej uchwale. Niezgodne z normą kompetencyjną art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela będzie zatem pozostawienie kwestii związanych z określeniem wysokości dodatku funkcyjnego rozstrzygnięciom innych podmiotów. Rada Miejska w Pszowie w 6 ust. 3 regulaminu określiła wysokość tego dodatku jedynie dla opiekuna stażu, doradcy metodycznego oraz wychowawców, natomiast w stosunku do dyrektora, wicedyrektora oraz nauczyciela pełniącego inne funkcje kierownicze ograniczyła się do ustalenia granic stawek dodatku, przy jednoczesnym braku określenia jednoznacznych kryteriów, za pomocą których istniałaby możliwość konkretyzacji tejże kwoty w odniesieniu do poszczególnych osób. Tym samym kwestię związaną z określeniem wysokości stawek tego dodatku pozostawiono do ostatecznego rozstrzygnięcia innych podmiotów, co jest niezgodne z przepisem art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015r. sygn. akt I OSK 1789/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Id: E542DBF5-6178-4DED-8E2F-377CD781B207. Podpisany Strona 2
Ponadto w 7 regulaminu Rada Miejska określiła wysokość i szczegółowe warunki przyznawania dodatku za pracę w warunkach uciążliwych. Tymczasem, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Do dodatków za warunki pracy należy zatem zaliczyć zarówno dodatki z tytułu pracy w uciążliwych, jak i trudnych warunkach. Rada powinna zatem w przedmiotowym regulaminie określić wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku za pracę w trudnych i uciążliwych warunkach. Tymczasem, w przedmiotowym regulaminie brak jest w ogóle regulacji określającej wysokość i szczegółowe warunki przyznawania dodatku za pracę w warunkach trudnych. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w przedmiotowym regulaminie Rada Miejska w Pszowie nie określiła w sposób prawidłowy wysokości dodatku motywacyjnego, funkcyjnego oraz wysokości i szczegółowych warunków przyznawania dodatku za pracę w warunkach trudnych, a tym samym przyjęty uchwałą regulamin nie wyczerpuje w pełni dyspozycji art. 30 ust. 6 ustawy. Przesądza to o konieczności wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego w całości, bowiem obowiązywać może jedynie regulamin określający w sposób należyty wszystkie obligatoryjne elementy wymienione przez ustawodawcę. Ponadto organ nadzoru wskazuje, iż w rozdziale 4 załącznika do uchwały o tytule Wysokość Nagród Rada Miejska w Pszowie zrealizowała ustawowe upoważnienie, o którym mowa w art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Analiza treści wskazanego upoważnienia prowadzi do stwierdzenia, że określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały ustawodawca nakazał obligatoryjnie objąć wszystkie kwestie będące przedmiotem upoważnienia. Pominięcie przez radę któregoś z wymienionych elementów upoważnienia skutkuje brakiem pełnej jego realizacji i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość uchwały w tym zakresie dotyczy nierespektowania zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z powołanego przepisu, ponieważ Rada Miejska w Pszowie regulując powyższą kwestię w regulaminie wynagradzania nauczycieli nie uwzględniła reguły, w myśl której "nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku," do czego ustawodawca wprost ją zobowiązał. Rada nie określiła również kryteriów i trybu przyznawania nagród dyrektora oraz trybu zgłaszania kandydatów do przedmiotowej nagrody. Regulacje zawarte w 10 13 regulaminu określają powyższe kwestie wyłącznie w stosunku do nagrody Burmistrza. Dodatkowo należy wskazać, iż w 9 ust. 5 omawianego regulaminu Rada Miejska przeniosła kompetencje do ustalenia zasad i kryteriów przyznawania nagród dyrektora na inny podmiot, w przedmiotowym przypadku na dyrektora co jest niedopuszczalne. Zastrzeżenia organu nadzoru budzi także przepis dotyczący początkowego terminu obowiązywania omawianego regulaminu. Wskazać należy, że badaną uchwałę podjęto w dniu 13 kwietnia 2016r. Zgodnie z brzmieniem 4 uchwały, wchodzi ona w życie po upływie 14 dni, po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Jednocześnie jednak w tym samym paragrafie wprowadzono zapis, że uchwała ma zastosowanie do wynagrodzeń nauczycieli z dniem 1 kwietnia br. Przepisem 4 uchwały Rada Miejska nadała zatem przyjmowanemu regulaminowi wynagradzania nauczycieli wsteczną moc obowiązującą, co stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt Id: E542DBF5-6178-4DED-8E2F-377CD781B207. Podpisany Strona 3
normatywny określi termin dłuższy. Odstępstwo od tej zasady przewiduje ust. 2 art. 4 ww. ustawy: "W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym". Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 5 w zw. z art. 4 ww. ustawy, dopuszczalnym jest co prawda nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy prawnej, ale musi być to uzasadnione ważnym interesem państwa (ewentualnie samorządu lokalnego) np. przyznanie nowych czy większych praw mieszkańcom gminy i nie może naruszać zasad demokratycznego państwa prawa. W przypadku omawianej uchwały Rada Miejska nie uzasadniła nadania wstecznej mocy obowiązującej przyjmowanemu regulaminowi w oparciu o powyższe przesłanki. Uzasadnienia takiego nie znajduje również organ nadzoru. Zatem określenie terminu wejścia w życie badanej uchwały winno nastąpić w oparciu o przepis art. 4 ust. 1 tejże ustawy, który wyznacza minimalny okres vacatio legis wynoszący 14 dni od dnia ogłoszenia. Zapis 4 badanej uchwały w zakresie wyrazów i ma zastosowanie do wynagrodzeń nauczycieli z dniem 1 kwietnia 2016r. narusza tę regulację w sposób istotny. Ponadto, w ocenie organu nadzoru niektóre zapisy przedmiotowego regulaminu wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Chodzi tu w szczególności o: - 1 ust. 1 pkt 1 lit. e, w którym Rada przyjęła, iż przedmiotowy regulamin określa wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku wychowawczego. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy wśród dodatków przysługujących nauczycielom nie wymienia dodatku wychowawczego; - 4 ust. 1 pkt 1 i 2 w zakresie określenia dni (okresów), za które nauczycielowi przysługuje dodatek za wysługę lat. Z treści przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy wynika, że rada gminy (będąca organem prowadzącym szkołę) określa wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. W normatywnym pojęciu warunki przyznawania dodatków w żaden sposób nie mieści się jednak uprawnienie do określania przez radę dni, okresów, w jakich przysługują bądź nie przysługują dodatki do wynagrodzenia. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 maja 2014r. (sygn. akt II SA/Ol 329/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) w ramach ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków, nie mieści się uprawnienie do określenia tego, kiedy dodatek jako składnik wynagrodzenia winien być wypłacany lub kiedy nie przysługuje (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2009r. sygn. akt IV SA/Wr 494/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto Rada nie może określać tych kwestii w formie uchwały, bowiem materię tę regulują przepisy rangi ustawowej. Wypłata owych dodatków następuje w tych samych okolicznościach, jak te, w których wypłaca się nauczycielowi wynagrodzenie i które wynikają z przepisów Karty Nauczyciela, a także Kodeksu pracy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2007r. sygn. akt IV SA/Wr 266/07, z dnia 30 października 2008r. sygn. akt IV SA/Wr 368/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie również w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 180/09 w normatywnym pojęciu "warunków przyznawania dodatków" w żaden sposób nie mieści się uprawnienie do określania przez radę gminy także jakichkolwiek warunków utraty dodatków, bądź też nieprzyznawania tych dodatków. Należy bowiem pamiętać, iż skoro uchwała rady gminy wydawana na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi konstytucyjnie określone źródło obowiązującego prawa, jako akt prawa miejscowego, to zakres normatywnej treści tego aktu nie może w jakikolwiek sposób wykraczać poza ustawowo określony zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania przez radę gminy; nawet w przypadku, gdy jakiekolwiek treści uchwały rady gminy nie pozostają w sprzeczności z normami ustawowymi. - 8 ust. 3, przyjmujący, iż nauczyciel może być zobowiązany przez dyrektora do zastępowania innego nauczyciela w czasie jego nieobecności w ramach doraźnych zastępstw; Id: E542DBF5-6178-4DED-8E2F-377CD781B207. Podpisany Strona 4
- 8 ust. 5, w którym Rada określiła, iż wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i zastępstwa doraźne wypłaca się z dołu. Kwestia sposobu wypłaty składników wynagrodzenia została uregulowana w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wynagrodzenie wypłaca jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Ustawa rozstrzyga zatem, w jaki sposób z góry czy z dołu wypłacane są składniki wynagrodzenia nauczyciela. Z uwagi na fakt, iż wymienione w pierwszej części uzasadnienia niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego przepisy regulaminu naruszające prawo dotyczą istotnej części przedmiotowej uchwały, która bez nich staje się niekompletna (nie zawiera wszystkich zagadnień przewidzianych w art. 30 ust. 6 oraz w art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela, w szczególności nie określa w sposób prawidłowy wysokości dodatku motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, jak również w sposób niewłaściwy realizuje delegację określoną w art. 49 ust. 2 ustawy) organ nadzoru stwierdza jej nieważność w całości. Tym samym uchwałę Nr XVI/117/2016 Rady Miejskiej w Pszowie z dnia 13 kwietnia 2016r. ze względu na wyżej opisane nieprawidłowości, należy uznać za wadliwą, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. z up. Wojewody Śląskiego Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego Iwona Andruszkiewicz Id: E542DBF5-6178-4DED-8E2F-377CD781B207. Podpisany Strona 5