Opracowanie przygotowane przez Departament Audytu Sektora Finansów Publicznych. sierpień 2013

Analiza wyników badania ankietowego przeprowadzonego w jednostkach samorządu terytorialnego z zakresu wybranych zagadnień kontroli zarządczej w 2012 roku Opracowanie przygotowane przez Departament Audytu Sektora Finansów Publicznych sierpień 2013 ul. Świętokrzyska 12, 00-916 Warszawa tel.: +48 22 694 30 93 sekretariat.da@mofnet.gov.pl

Spis treści I. Wnioski...3 II. Cel i zakres badania...6 II. 1. Planowanie w ramach I poziomu kontroli zarządczej...7 II.2. Planowanie i sprawozdawczość w ramach II poziomu kontroli zarządczej...9 II.3. Zarządzanie ryzykiem...11 II.4. Audyt wewnętrzny...12 II.5. Ocena publikacji Ministerstwa Finansów...13 W opracowaniu użyto następujących pojęć i skrótów: 1) JST jednostka samorządu terytorialnego, 2) uofp - ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), 3) zarząd JST osoba zobowiązana do zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej na II poziomie zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 2 uofp, tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, 4) urząd JST urząd gminy, starostwo powiatowe lub urząd marszałkowski, 5) jednostka organizacyjna należąca do sektora finansów publicznych samorządowa jednostka organizacyjna, z wyłączeniem urzędu JST, 6) powiat powiat w rozumieniu ustawy o samorządzie powiatowym 1, a także miasta na prawach powiatu. 1 Art.1 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.). Strona 2 z 14

I. Wnioski Wyniki badania wskazują, że najbardziej zharmonizowane działania w zakresie planowania działalności oraz monitorowania realizacji celów/zadań występują w tych JST, w których opracowanemu planowi działalności urzędu JST towarzyszy plan działalności całej JST (najczęściej w formie strategii), jak również w tych JST, w których opracowuje się plan działalności urzędu JST. Wśród badanych JST takie jednostki stanowiły większość - 73%. Pozytywnym sygnałem jest zadeklarowana przez 41% JST praktyka wiązania planów działalności urzędów JST z dokumentami planistycznymi, obejmującymi całość działalności samorządu. Funkcjonalność rozwiązań przyjętych w jednostkach w ramach stosowania standardów kontroli zarządczej jest tym większa, im bardziej rozwiązania te wpisują się w procesy już istniejące, często obligatoryjne, realizowane na podstawie innych aktów prawnych niż uofp. Plany strategiczne tworzone w JST mogą oczywiście, ze względu na swój charakter i stopień ogólności, nie spełniać standardów kontroli zarządczej, niemniej jednak wyznaczają kierunki działania JST, a po sformułowaniu ich w sposób określający mierzalne cele mogą stanowić plan działalności całej JST. W tych JST, w których wedle deklaracji zarządów nie planuje się działalności wcale lub planuje wyłącznie na poziomie całej JST (najczęściej w formie strategii) (27% badanych JST), działania zarządów w odniesieniu do planowania i monitorowania realizacji celów/zadań są mało spójne, np.: deklaracje kierowników jednostek organizacyjnych nie odzwierciedlają deklaracji zarządów JST odnośnie planowania i monitorowania w jednostkach organizacyjnych - deklarowane jest monitorowane jest celów/zadań ale już nie ich planowanie. Należy zauważyć, że wśród jednostek, które nie sporządzały planu działalności na 2012 rok, ani żadnego innego dokumentu o podobnym charakterze, dominuje jako uzasadnienie brak obowiązków ustawowych w tym zakresie. Postrzeganie kontroli zarządczej jako koncepcji opartej wyłącznie na wypełnianiu obowiązków ustawowych może nie przynieść pozytywnych efektów w zarządzaniu JST. Jej funkcjonowanie, szczególnie w obszarach, które nie mają charakteru normatywnego, zależy w dużej mierze od motywacji zarządzających. Jako przykład dobrej praktyki należy wskazać ten zarząd JST, który zastąpił tworzenie odrębnego planu działalności planowaniem w układzie zadaniowym, spełniającym wymogi standardów kontroli zarządczej (w zakresie wyznaczania mierzalnych celów/zadań oraz wskazania odpowiedzialnych za realizację). Oczywiście w opisanej sytuacji, plan w układzie zadaniowym stanowi plan działalności w rozumieniu standardów kontroli zarządczej. Większość z tworzonych planów działalności, wedle deklaracji zawierało mierzalne cele/zadania (średnio około 80%), jeszcze częściej deklarowano przypisanie odpowiedzialności osobom bądź komórkom organizacyjnym /jednostkom za realizację celów/zadań ujętych w tych planach. Strona 3 z 14

Zarówno z deklaracji ankietowanych zarządów JST (80%), jak i deklaracji kierowników jednostek organizacyjnych (98%) wynika, że istnieje dowolność planowania na I poziomie kontroli zarządczej - zarząd JST nie narzuca celów i zadań, jakie wyznaczane się jednostkom organizacyjnym. Zarządzanie publiczne zorientowane na efektywne i skuteczne osiąganie zaplanowanych rezultatów wymaga właściwego programowania czyli jasności celów, jakie władza publiczna chce osiągnąć 2. Jasność wyznaczonych celów osiągalna jest poprzez spełnienie kryterium SMART 3. Z punktu widzenia opisanej skuteczności działania ważne jest, aby plany tworzone na poziomie całej JST znalazły odpowiednie odzwierciedlenie w planach jednostek organizacyjnych. Rola zarządów JST nie powinna w tym przypadku ograniczać się do zobowiązania jednostek organizacyjnych do uwzględniania planów JST w planowaniu działalności, ale do faktycznej koordynacji kaskadowania celów JST na plany poszczególnych jednostek organizacyjnych. Dość powszechnie deklarowano (71% JST) obligowanie wszystkich jednostek organizacyjnych do dokumentowania procesów zarządzania ryzykiem. Pomimo zalecenia płynącego ze standardów kontroli zarządczej, zobowiązanie takie może czasem utrudniać sprawność działania małych jednostek np. niewielkiej biblioteki gminnej. Standardy kontroli zarządczej zalecają takie rozwiązanie, jednak nie nakazują tego bezwzględnie. Istotniejszym wyznacznikiem dla określenia sposobu zarządzania ryzykiem w JST są ustawowe kryteria adekwatności, skuteczności i efektywności. Wymienione kryteria pozwalają na racjonalną decyzję zarządu JST odnośnie doboru rozwiązań dla zarządzania ryzykiem, w tym sposobu dokumentowania tego procesu. Działania audytorów wewnętrznych należy ocenić pozytywnie w kontekście deklarowanego przez większość ankietowanych (97%) wspierania zarządzających w rozumieniu i stosowaniu przepisów uofp oraz standardów kontroli zarządczej. Należy jednak pamiętać, że audyt wewnętrzny jest działalnością niezależnie oceniającą kontrolę zarządczą. Obiektywizm tej oceny zapewnia w dużej mierze zasada nieangażowania audytu wewnętrznego w działania będące elementem kontroli zarządczej inne niż oceniające i doradcze. 4 Zgodnie bowiem z Poradnikami do standardów audytu wewnętrznego, audytorom wewnętrznym nie wolno przyjmować odpowiedzialności za nieaudytowe funkcje i zadania, które podlegają okresowej ocenie audytu wewnętrznego. Jeżeli przyjęli taką odpowiedzialność, wówczas nie działają jako audytorzy wewnętrzni 5. Audyt wewnętrzny musi oceniać skuteczność i przyczyniać się do usprawnienia procesów zarządzania ryzykiem 6. 2 Płoskonka J., Rzetelność i sprawność działań instytucji publicznych. Kontrola zarządcza w ocenie NIK, [w:] Kontrola Państwowa Nr 1/styczeń-luty/2013, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2013, s.41. 3 Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Planowanie strategiczne. Poradnik dla pracowników administracji publicznej, Warszawa 2012, s. 139, www.mrr.gov.pl (10.06.2013). 4 Standard audytu wewnętrznego 1130.A1, Por. Wystąpienie pokontrolne nr LGD-4111-001-06/11/2011 Delegatury NIK w Gdańsku. 5 Porada do Standardu audytu wewnętrznego 1130.A2 [za:] Międzynarodowe ramowe zasady praktyki zawodowej. Poradnik, The Institute of Internal Auditors, Warszawa 2011, s. 114. 6 Standard audytu wewnętrznego 2120. Strona 4 z 14

Wyniki ankiety, po przeanalizowaniu opisów działalności audytu, wskazują na niski odsetek JST (2%), w których audyt wewnętrzny mógł być zaangażowany w zarządzanie ryzykiem, w tym analizę ryzyka z zagrożeniem dla prawidłowego wypełnienia standardu obiektywizmu. Wskazany przez ankietowanych fakt przypisania audytowi wewnętrznemu odpowiedzialności za zarządzanie ryzykiem często niesłusznie został utożsamiony z analizą ryzyka, dokonywaną przez audyt na potrzeby sporządzenia planu audytu. Może to wynikać z trudności w odróżnieniu procesu zarządzania ryzykiem w JST od analizy ryzyka przeprowadzanej przez audytora wewnętrznego w celu wyznaczenia obszarów ryzyka do planu audytu. Tę działalność audytu należy odróżnić od zarządzania ryzykiem w jednostce, za które odpowiada kierownik jednostki lub, w zależności od przyjętego modelu, kierownictwo wszystkich szczebli. Audytorzy wewnętrzni mogą w procesie zarządzania ryzykiem pełnić rolę konsultantów, wyrażoną np. wsparciem przy określaniu procedur zarządzania ryzykiem. Nie oznacza to jednak angażowania się w sam proces zarządzania ryzykiem, a jedynie pomoc w jego tworzeniu lub udoskonalaniu 7. Ankietowani pozytywnie ocenili treść materiałów publikowanych na stronie internetowej Ministerstwa Finansów dotyczących kontroli zarządczej. Ponad 91% ankietowanych wskazało, że są to materiały przydatne, a według niemal połowy ankietowanych (46%) strona spełnia oczekiwania. 7 Standard audytu wewnętrznego 2120.C3: Pomagając kierownictwu w tworzeniu lub usprawnianiu procesów zarządzania ryzykiem, audytorzy wewnętrzni muszą powstrzymać się od przejmowania obowiązków kierownictwa i faktycznego zarządzania ryzykami. Strona 5 z 14

II. Cel i zakres badania Głównym celem przeprowadzonego badania ankietowego było pozyskanie informacji na temat rozwiązań stosowanych przez JST w obszarze planowania działalności, monitorowania realizacji celów i zadań oraz zarządzania ryzykiem w 2012 r. Pytania ankietowe kładły szczególny nacisk na kwestie rozróżnienia dwóch funkcji, jakie pełnią marszałkowie województw, starostowie, prezydenci miast, burmistrzowie, wójtowie, którzy: - jako przewodniczący organów wykonawczych lub jednoosobowy organ wykonawczy odpowiadają za funkcjonowanie kontroli zarządczej II poziomu 8, tj. w całej JST, - jako kierownicy urzędów JST odpowiadają za funkcjonowanie kontroli zarządczej I poziomu 9 w urzędzie JST. Badaniem objęto: - 16 województw, - 16 powiatów (po jednym losowo dobranym powiecie w każdym z województw), - 16 gmin(po jednej gminie z wylosowanych wcześniej powiatów). W każdej z ww. grup JST objęto badaniem urząd JST oraz po 3 jednostki : - 1 jednostkę realizującą zadania z zakresu oświaty, - 1 jednostkę realizującą zadania z zakresu pomocy społecznej, - 1 jednostkę realizującą zadania z zakresu kultury. W przypadku JST, które nie prowadziły wskazanego typu działalności w postaci wyodrębnionej jednostki j (kultura lub pomoc społeczna), dobrano losowo inną jednostkę. Łącznie ankiety skierowano do kierowników 144 jednostek organizacyjnych i 48 zarządów JST. Ankiety nie były anonimowe. Przygotowano dwie ankiety. Pierwsza została przesłana do wypełnienia przez zarządy JST odpowiedzialne za II i I poziom kontroli zarządczej. Drugą ankietę przesłano do wypełnienia kierownikom jednostek organizacyjnych. Pytania ankiety skierowanej do zarządów JST (załącznik nr 1) dotyczyły funkcjonowania kontroli zarządczej obu poziomów, natomiast pytania ankiety skierowanej do kierowników jednostek organizacyjnych dotyczyły działań zarządu JST w odniesieniu do tych jednostek, w ramach II poziomu kontroli zarządczej (załącznik nr 2). Zwrotnie otrzymano 139 wypełnionych ankiet (72%). Odpowiedzi udzieliło 85% ankietowanych zarządów JST oraz 68% ankietowanych kierowników jednostek organizacyjnych (tabela 1). 8 Art. 69 ust. 1 pkt 2 uofp. 9 Art. 69 ust. 1 pkt 3 uofp. Strona 6 z 14

Tabela 1. Podsumowanie badania ankietowego. Ankietowani Otrzymane odpowiedzi Gminy/gminne jednostki Powiaty/powiatowe jednostki Województwa/wojewódzkie jednostki Ogółem JST/jednostki Ogółem Zarządy JST Kierownicy jednostek organizacyjnych Ogółem Zarządy JST Kierownicy jednostek organizacyjnych 64 16 48 48 10 38 64 16 48 44 15 29 64 16 48 47 16 31 192 48 144 139 41 98 II. 1. Planowanie w ramach I poziomu kontroli zarządczej Wśród wszystkich 139 ankietowanych, 113 (81%) zadeklarowało sporządzenie planu działalności (urzędu JST lub jednostki j) na 2012 r. Spośród pozostałych 19% ankietowanych, którzy nie sporządzili planu działalności na 2012 r., jako przyczynę najczęściej (w 11 na 26 przypadków) wskazano brak wymogu płynącego z obowiązujących przepisów. Mimo udzielenia negatywnej odpowiedzi na pytanie o planowanie roczne dla urzędu JST, jako przykład dobrej praktyki należy wskazać wyjaśnienie zarządu JST, który uzasadnił decyzję o niesporządzaniu planu działalności planowaniem budżetu w układzie zadaniowym, spełniającym wymogi wynikające ze standardów kontroli zarządczej (m.in. w zakresie wyznaczenia mierzalnych celów). Odsetek urzędów JST, które sporządziły roczny plan działalności, jest o ponad 10% niższy od odsetka jednostek organizacyjnych planujących działalność. Charakterystyczne również jest to, że wśród jednostek organizacyjnych instytucje kultury oraz placówki oświatowe częściej deklarowały sporządzanie planów działalności aniżeli instytucje pomocy społecznej. Wśród 139 ankietowanych, 88 (63%) sporządziło plan wyznaczający cele z określeniem mierników ich realizacji. Zgodnie z deklaracją, cele i mierniki realizacji celów były określone we wszystkich planach sporządzonych dla urzędów gmin i urzędów marszałkowskich, natomiast w starostwach powiatowych mierniki zawierało 7 na 11 sporządzonych planów. Spośród 14 gminnych jednostek pomocy społecznej, 4 (29%) sporządziło plan działalności z celami i miernikami, podczas gdy w grupie placówek oświatowych w województwie plan sformułowało w ten sposób aż 9 na 10 jednostek (90%) (wykres 1). Strona 7 z 14

Wykres 1. Wyznaczanie mierzalnych celów/zadań urzędów JST i jednostek organizacyjnych w planach działalności na 2012 r. 90% 80% 60% 50% 40% 73% 92% 63% 64% 94% 75% 51% 90% 93% 71% 64% 73% 47% 75% 92% 67% 77% 69% 75% 75% 91% 55% 90% 60% 90% 80% 60% 50% 40% 30% 20% 29% 30% 20% 10% 10% 0% 0% urzędy JST instytucje kultury placówki oświatowe instytucje pomocy społecznej urzędy gmin instytucje kultury placówki oświatowe instytucje pomocy społecznej starostwa powiatowe instytucje kultury placówki oświatowe instytucje pomocy społecznej urzędy marszałkowskie instytucje kultury placówki oświatowe instytucje pomocy społecznej ogółem gminy powiaty województwa sporządzono plan działalności urzędu JST/jednostki org. na 2012 r. plan określał cele/zadania oraz mierniki ich realizacji wraz z wartościami docelowymi przeciętnie: sporządzanie planu przeciętnie: sporządzanie planu z celami, miernikami i wartościami docelowymi Deklarację wyznaczenia osób bądź komórek organizacyjnych, odpowiedzialnych za realizację celów wyznaczonych w planie, złożyło 104 na 139 ankietowanych (75%). Częściej zatem, w jednostkach deklarujących planowanie działalności, przypisywano odpowiedzialność za realizację celów/zadań aniżeli formułowano mierniki ich realizacji. Wykres 2 przedstawia planowanie i przypisywanie odpowiedzialności za realizację celów/zadań w poszczególnych grupach jednostek. Strona 8 z 14

Wykres 2. Przypisywanie odpowiedzialności za realizację celów/zadań urzędów JST i jednostek organizacyjnych ujętych w planach działalności na 2012 r. 90% 80% 60% 73% 71% 92% 80% 94% 86% 65% 90% 90% 93% 86% 64% 73% 67% 92% 75% 77% 77% 75% 75% 91% 64% 90% 80% 60% 50% 40% 50% 50% 40% 30% 30% 20% 20% 10% 10% 0% 0% urzędy JST instytucje kultury placówki oświatowe instytucje pomocy społecznej urzędy gmin instytucje kultury placówki oświatowe instytucje pomocy społecznej starostwa powiatowe instytucje kultury placówki oświatowe instytucje pomocy społecznej urzędy marszałkowskie instytucje kultury placówki oświatowe instytucje pomocy społecznej ogółem gminy powiaty województwa sporządzono plan działalności urzędu JST/jednostki org. na 2012 r. wskazano osoby/komórki odpowiedzialne za realizację celów/zadań ujętych w planie przeciętnie: sporządzanie planu przeciętnie: przypisana odpowiedzialność W urzędach gmin za przygotowanie planu działalności odpowiadali przeważnie sekretarze, w starostwach powiatowych wyodrębnione komórki ds. kontroli zarządczej, a w urzędach marszałkowskich komórki odpowiadające za organizację. W jednostkach organizacyjnych, zgodnie z deklaracją, przygotowywaniem planu działalności najczęściej zajmowali się ich kierownicy. II.2. Planowanie i sprawozdawczość w ramach II poziomu kontroli zarządczej Przepisy uofp nie obligują zarządów JST do sporządzania rocznych planów działalności dla JST, tak jak to ma miejsce w przypadku ministrów kierujących działami administracji rządowej. Standardy kontroli zarządczej uznają jednak system wyznaczania celów i zadań dla jednostek organizacyjnych oraz system monitorowania ich realizacji za najistotniejszy element kontroli zarządczej. Zakładając, że niezależnie od ww. regulacji, zarówno w JST jak i jednostkach organizacyjnych w pewnym stopniu planuje się działalność (np. podczas tworzenia budżetu Strona 9 z 14

JST, tworzenia strategii, czy planów rzeczowo-finansowych) uznano, że kluczowym warunkiem skutecznego funkcjonowania procesów planowania na I i II poziomie kontroli zarządczej jest zachowanie spójności celów i zadań jednostek organizacyjnych z celami i zadaniami wyznaczonymi dla całej JST. Badano zatem planowanie na obu poziomach (nazywając umownie planami działalności wszystkie dokumenty, w których cele/zadania były zamieszczone), wzajemne relacje oraz monitorowanie realizacji celów/ zadań jednostek organizacyjnych przez zarządy JST. Wyraźnie największa spójność procesów planowania na dwóch poziomach występuje wśród tych JST, w których planuje się działalność dla urzędu JST (30 na 41 badanych JST). Niektóre z tych planów (w 13 JST) były powiązane z dokumentami planistycznymi obejmującymi całość działalności samorządu (również o dłuższym niż rok horyzoncie czasowym), przy czym najczęściej były to samorządowe strategie. Aż 6 na 41 (15%) badanych zarządów JST (w tym trzech gmin) przyznało, że nie sporządza ani rocznego planu dla urzędu JST, ani żadnego innego dokumentu planistycznego, który wyznaczałby planowane kierunki działalności JST (dalej jako: plan działalności JST). Co ciekawe, zarządy każdej z ww. JST zadeklarowały jednocześnie, że monitorują na bieżąco realizację celów/zadań przez ich jednostki. Zestawienie wyników w zakresie planowania i monitorowania realizacji celów/zadań w ramach II poziomu kontroli zarządczej przedstawiono w załączniku nr 3. W większości przypadków zadeklarowano, że plany działalności JST, a więc przede wszystkim strategie, będące podstawą planowania rocznego dla urzędów JST, zawierały mierzalne cele (88% JST, spośród tych, które opracowały plany) i wskazywały odpowiedzialnych za ich realizację (75% JST, spośród tych, które opracowały plany). W niemal każdej jednostce j, w której sporządza się plan działalności (98%), ich kierownicy wskazali, że mają swobodę w wyznaczaniu celów, a 80% zarządów JST wskazało, że nie wyznacza najważniejszych celów dla jednostek organizacyjnych, dając im tym samym swobodę planowania (tabela 2). Zauważyć należy wyraźną rozbieżność między swobodą w wyznaczaniu celów, deklarowaną przez kierowników jednostek organizacyjnych, a deklaracjami zarządów JST w zakresie przyznawania takiej swobody. Tabela 2. Wyznaczanie celów jednostkom organizacyjnym. Gminy/gminne jednostki Powiaty/powiatowe jednostki Województwa/wojewódzkie jednostki Zarządy JST deklarujące, że nie wyznaczają jednostkom organizacyjnym celów Kierownicy jednostek organizacyjnych deklarujący swobodę wyznaczania celów/zadań w planach działalności 80% 88% 93% Ogółem JST/jednostki 80% 98% Strona 10 z 14

Deklarację bycia zobowiązanym przez zarząd JST do sporządzenia planów działalności złożyło 66% kierowników badanych jednostek organizacyjnych, zaś do ich udostępniania zarządowi JST 52% kierowników jednostek organizacyjnych. Do okresowego sprawozdawania z realizacji celów/ zadań zgodnie z deklaracją, zostało zobowiązanych 65% kierowników jednostek organizacyjnych (wykres 4), (tabela 5). Wykres 4. Deklaracja kierowników jednostek organizacyjnych na temat zobowiązania do sporządzania planów działalności, ich udostępniania i monitorowania realizacji celów/zadań przez zarządy JST. 90% 80% 60% 50% 40% 30% 20% 66% 65% 66% 61% 58% 59% 52% 53% 41% 74% 61% 81% Jednostki zobowiązane do sporządzenia planu działalności przez zarząd JST Jednostki zobowiązane do udostępniania opracowanego planu działalności zarządowi JST lub urzędowi JST 10% 0% Ogółem jednostki Gminne jednostki Powiatowe jednostki Wojewódzkie jednostki Jednostki zobowiązane do przekazywania okresowych informacji o realizacji celów/zadań zarządowi JST lub urzędowi JST II.3. Zarządzanie ryzykiem Spośród 41 zarządów JST, wyłącznie jeden wskazał, że nie zarządza ryzykiem w urzędzie (jest to urząd JST, w której nie planuje się ani działalności JST ani urzędu JST). W pozostałych 40 przypadkach opisano proces zarządzania ryzykiem. Ryzyko identyfikowane jest w tych JST przynajmniej raz w roku, a w 20 z nich zarządy zadeklarowały, że są bezpośrednio zaangażowane w proces lub że informacje o ryzykach są im przekazywane. Spośród JST, w których powstał plan działalności JST lub urzędu JST, zarządy 86% JST wskazały, że identyfikowane ryzyka dotyczyły wyznaczonych celów ujętych w tych planach (załącznik 4). 36 na 40 zarządów JST (90%), które zadeklarowały że w urzędzie JST zarządza się ryzykiem, dokumentuje procesy z nim związane. W urzędach gmin wskaźnik ten wynosi 67%. Większość zarządów JST, bo 29 na 41 ankietowanych (71%), zobligowało jednostki do dokumentowania procesów zarządzania ryzykiem, a niemal co druga z jednostek organizacyjnych (44 na 98 badanych, tj. 45%) została zobowiązana do przekazywania zarządowi JST informacji o ryzykach. Pozostałe 11 na 41 zarządów JST (27%) daje swobodę kierownikom jednostek organizacyjnych w zakresie dokumentowania (bądź niedokumentowania) procesów zarządzania ryzykiem. Jeden z zarządów JST Strona 11 z 14

do dokumentowania zobowiązał wybrane jednostki, które realizują strategiczne zadania samorządu (tabela 3 i 4). Tabela 3. Dokumentowanie zarządzania ryzykiem w jednostkach organizacyjnych. Zarząd JST zobowiązał wszystkie jednostki do dokumentowania zarządzania ryzykiem Zarząd JST zobowiązał niektóre jednostki do dokumentowania zarządzania ryzykiem Zarząd JST nie zobowiązał żadnej z jednostek organizacyjnych do dokumentowania zarządzania ryzykiem Gminy 60% 0 40% Powiaty 87% 0 13% Województwa 63% 6% 31% Ogółem JST 71% 2% 27% Tabela 4. Przekazywanie okresowych informacji o ryzykach przez jednostki zarządowi JST lub urzędowi JST. Gminne jednostki Powiatowe jednostki Wojewódzkie jednostki Ogółem jednostki Jednostki, których kierownicy zadeklarowali, że zostali zobowiązani do przekazywania okresowych informacji o ryzykach zarządowi JST lub urzędowi JST 45% 41% 48% 45% II.4. Audyt wewnętrzny W 34 spośród 41 JST (83%) funkcjonował audyt wewnętrzny, przy czym tylko w co drugiej badanej gminie. W grupie JST prowadzących audyt wewnętrzny, 33 ankietowanych (97%) oceniło działalność audytu jako wspierającą kierownictwo w rozumieniu i stosowaniu przepisów uofp oraz standardów kontroli zarządczej 10 (tabela 5). Tylko w jednej gminie wskazano, że audyt nie wspierał kierownictwa w tym obszarze. Tabela 5. Wsparcie audytu wewnętrznego w rozumieniu i stosowaniu przepisów uofp oraz standardów w zakresie kontroli zarządczej. JST, w których funkcjonował audyt wewnętrzny i wspierał kierownictwo JST w rozumieniu i stosowaniu przepisów uofp oraz standardów kontroli zarządczej Gminy 80% Powiaty Województwa Ogółem JST 97% 10 Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Strona 12 z 14

Spośród 34 JST, w których był prowadzony audyt wewnętrzny, 6 (18%) wskazało, że audytowi przypisano zadania i odpowiedzialność za zarządzanie ryzykiem, przy czym po przeanalizowaniu opisu ich charakteru, tylko dwa przypadki (6%) wskazują na to, że audyt mógł być zaangażowany w proces zarządzania ryzykiem w JST w sposób naruszający standard obiektywizmu audytu 11. Podobnie w odniesieniu do uczestnictwa audytu wewnętrznego w procesach analizy ryzyka w JST, zadeklarowanego przez 29 zarządów JST (85%), tylko w dwóch JST opis wskazuje, że mogło to być zaangażowanie naruszające standard (tabela 6). Tabela 6. Angażowanie audytu wewnętrznego w zarządzanie ryzykiem w JST. Zarządzanie ryzykiem w JST Analiza ryzyka w JST JST, w których audytowi przypisano JST, w których JST, w których zadania JST, w których audyt uczestniczył zadeklarowano, że i odpowiedzialność zadeklarowano, w procesach audytowi za zarządzanie że audyt analizy ryzyka przypisano zadania ryzykiem (ocena uczestniczył (ocena własna MF i odpowiedzialność własna MF na w procesach na podstawie za zarządzanie podstawie analizy ryzyka uzyskanych ryzykiem przedstawionego wyjaśnień) opisu) Gminy 0 0 2 0 Powiaty 2 1 12 0 Województwa 4 1 15 2 Ogółem JST 6 2 29 2 II.5. Ocena publikacji Ministerstwa Finansów Wśród 88% ankietowanych, którzy zadeklarowali znajomość strony internetowej Ministerstwa Finansów w części dotyczącej kontroli zarządczej, znalazły się wszystkie urzędy marszałkowskie oraz 80% ankietowanych urzędów gmin. Żaden z ankietowanych deklarujących znajomość tej strony nie ocenił publikowanych tam materiałów jako nieprzydatne. Jedynie 9% oceniło je jako mało przydatne (tabela 7). Tabela 7. Ocena materiałów publikowanych na stronie internetowej Ministerstwa Finansów dotyczących kontroli zarządczej [w %]. Ocena publikowanych materiałów Ankietowani Przydatne 91% Mało przydatne 9% Nieprzydatne 0% 11 Międzynarodowe standardy praktyki zawodowej audytu wewnętrznego opracowane przez The Institute of Internal Auditors (IIA), zostały określone jako standardy audytu wewnętrznego dla jsfp Komunikatem Nr 4 Ministra Finansów z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie standardów audytu wewnętrznego dla jednostek sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 5, poz. 23). Strona 13 z 14

Należy podkreślić, że 46% odpowiedzi wskazywało na spełnienie oczekiwań i/lub nie sformułowano dodatkowych oczekiwań względem publikowanych materiałów. 25% odpowiedzi wskazywało na potrzebę publikowania praktycznych przykładów rozwiązań z zakresu kontroli zarządczej. Postulat ten był najczęściej artykułowanym zarówno w grupie kierowników jednostek organizacyjnych, jak i zarządów JST. Wśród oczekiwań ankietowanych należy wskazać również na potrzebę publikacji opracowań dedykowanych grupom jednostek prowadzących określony rodzaj działalności (12%), opracowań na temat ryzyka (9%) oraz materiałów dostosowanych do potrzeb małych jednostek (6%) (tabela 8). Pozostałe oczekiwania dotyczyły m.in. zastrzeżeń do technicznej dostępności danych, publikacji wymaganych wskaźników, rozszerzenia tematyki kontroli zarządczej. Tabela 8. Oczekiwania dotyczące publikacji zamieszczanych na stronie internetowej Ministerstwa Finansów. Ogółem ankietowani Zarządy JST Kierownicy jednostek organizacyjnych brak oczekiwań lub strona spełnia oczekiwania 46% 34% 51% publikacja praktycznych przykładów 25% 27% 24% publikacja opracowań na temat kontroli zarządczej wg rodzaju prowadzonej działalności 12% 5% 14% publikacja opracowań dot. ryzyka 9% 10% 8% publikacja materiałów dla małych placówek 6% 2% 8% inne oczekiwania 14% 27% 8% Strona 14 z 14

Wykaz pytań ankietowych skierowanych do zarządów JST Załącznik nr 1 1. Nazwa urzędu/starostwa 2. Rodzaj JST: gmina / powiat lub miasto na prawach powiatu / samorząd województwa 3. Nazwa JST 4. Ile jednostek organizacyjnych należących do sektora finansów publicznych funkcjonuje w JST (bez urzędu JST)? 5. Czy w JST był prowadzony audyt wewnętrzny w 2012 roku? TAK (5.1) Czy audyt wewnętrzny wspierał kierownictwo w rozumieniu i stosowaniu przepisów ustawy o finansach publicznych oraz standardów kontroli zarządczej? TAK/NIE (5.2) Czy audytorowi wewnętrznemu przypisano zadania i odpowiedzialność za zarządzanie ryzykiem? TAK. Proszę opisać krótko charakter tych zadań i odpowiedzialności / NIE (5.3) Czy audytor wewnętrzny uczestniczy w procesach analizy ryzyka w JST? TAK, w jaki sposób? / NIE NIE 6. Czy w urzędzie/starostwie sporządzono roczny plan działalności (lub dokument o podobnym charakterze np. związany z systemem zarządzania jakością) urzędu/starostwa na 2012 rok? TAK 6.1. Czy plan działalności urzędu/starostwa zawierał cele? NIE TAK (6.1a) Czy plan działalności urzędu/starostwa określa mierniki wykonania celów/zadań oraz wartości docelowe miernika? TAK / NIE NIE, dlaczego? (6.1b) Czy wskazano osoby/komórki odpowiedzialne za wykonanie celów/zadań ujętych w planie działalności urzędu/starostwa? TAK / NIE (6.1c) Kto / jaka komórka organizacyjna odpowiadała za przygotowanie planu działalności urzędu/starostwa? 6.2. Czy plan działalności urzędu/starostwa był oparty na innym dokumencie (dokumentach) o charakterze nadrzędnym zwanym dalej planem działalności JST, w którym wyznaczono planowane kierunki działalności JST i który determinował treść planu działalności urzędu/starostwa? TAK, (6.2a) Jaki to dokument (proszę podać nazwę)? (6.2b) Czy plan działalności JST wskazywał cele/zadania? TAK, (6.2ba) Czy plan działalności JST wskazywał mierniki realizacji wyznaczonych celów/zadań? TAK/NIE NIE, dlaczego? NIE, ponieważ nie istnieje plan działalności JST NIE, z innych przyczyn. Jakich? (6.2bb) Czy wskazano jednostki lub osoby lub komórki odpowiedzialne za realizację celów/zadań ujętych w planie działalności JST? TAK/NIE 6.3. Dlaczego nie sporządzono rocznego planu działalności dla urzędu/starostwa? 6.4. Czy JST posiadała w 2012 r. dokument (dokumenty), w którym wyznaczono planowane kierunki działalności JST [zwany dalej planem działalności JST ]? TAK, (6.4a) Jaki to dokument (proszę podać nazwę)? (6.4b) Czy plan działalności JST wyznaczał cele/zadania JST? TAK (6.4ba) Czy plan działalności JST wyznaczał mierniki realizacji celów/zadań? TAK/NIE NIE, dlaczego? 1

(6.4c) Czy wskazano jednostki lub osoby lub komórki urzędu/starostwa odpowiedzialne za realizację celów/zadań ujętych w planie działalności JST? TAK/NIE NIE, dlaczego? 7. Czy wójt/burmistrz/prezydent miasta/przewodniczący zarządu JST zobowiązał jednostki do sporządzania rocznych planów działalności zawierających cele i mierniki ich realizacji? TAK, zobowiązał wszystkie jednostki TAK, wybrane jednostki. Które z jednostek i dlaczego te? NIE, nie zobowiązał jednostek organizacyjnych do sporządzania planów działalności. Dlaczego? 8. Czy kierownicy jednostek organizacyjnych mają swobodę w definiowaniu najważniejszych celów swoich jednostek? TAK, kierownicy jednostek organizacyjnych mają swobodę w wyznaczaniu najważniejszych celów NIE, wójt/burmistrz/prezydent miasta/przewodniczący zarządu JST wyznacza najważniejsze cele dla jednostek organizacyjnych 9. Czy w 2012 r. urząd/starostwo prowadził/prowadziło bieżące monitorowanie realizacji celów/zadań jednostek organizacyjnych? TAK (9a) Proszę wskazać kto monitorował realizację tych celów/zadań? - sekretarz - wójt/burmistrz/prezydent miasta/przewodniczący zarządu JST - skarbnik - kierownicy komórek organizacyjnych urzędu/starostwa - inne osoby/komórki org., jakie? (9b) W jaki sposób monitoruje się realizację celów/zadań? Proszę krótko opisać w jaki sposób, w jakiej formie i jak często przekazywane są informacje. NIE, nie monitorowano realizowania celów/zadań jednostek organizacyjnych 10. Czy w urzędzie/starostwie dokumentuje się fakt zarządzania ryzykiem? (nie chodzi o opracowanie procedury, ale sporządzanie raportów z przeprowadzanych analiz/ocen ryzyka) TAK / NIE / NIE ZARZĄDZA SIĘ RYZYKIEM 11. W jaki sposób w urzędzie/starostwie przekazuje się informacje na temat ryzyk (w jakich odstępach czasu, kto, komu)? Proszę krótko opisać w jaki sposób, w jakiej formie i jak często przekazywane są informacje. 12. Czy wobec jednostek organizacyjnych oczekuje się dokumentowania faktu zarządzania ryzykiem? (nie chodzi o opracowanie procedury, ale o sporządzanie raportów z przeprowadzanych analiz/ocen ryzyka) TAK / częściowo, wobec jakich? / NIE 13. Czy ryzyka identyfikowane w urzędzie/starostwie dotyczą celów wyznaczonych w planie działalności urzędu? (Pytanie pojawia się tylko gdy 6.1= TAK) TAK / NIE / NIE ZARZĄDZA SIĘ RYZYKIEM 14. Czy ryzyka identyfikowane w urzędzie/starostwie dotyczą celów wyznaczonych w planie działalności JST? (Pytanie pojawia się tylko gdy 6.2b= TAK lub 6.4b = TAK) TAK / NIE / NIE ZARZĄDZA SIĘ RYZYKIEM 15. Czy znają Państwo stronę internetową Ministerstwa Finansów w części dotyczącej kontroli zarządczej? TAK (15.1) Jak oceniają Państwo publikowane na stronie internetowej Ministerstwa Finansów materiały dotyczące kontroli zarządczej? przydatne / mało przydatne / nieprzydatne NIE 16. Jakie są Państwa oczekiwania odnośnie publikacji zamieszczanych na stronie Ministerstwa Finansów w zakresie kontroli zarządczej? 2

Załącznik nr 2 Wykaz pytań ankietowych skierowanych do jednostek organizacyjnych 1. Nazwa Jednostki 2. Rodzaj JST tworzącej jednostkę: gmina / powiat (lub miasto na prawach powiatu) / samorząd województwa 3. Nazwa JST tworzącej jednostkę 4. Czy jednostka sporządziła w 2012 roczny plan działalności (lub dokument o podobnym charakterze zwany dalej planem działalności )? TAK 4.1. Czy jednostka została zobowiązana do sporządzania planu przez wójta / burmistrza / prezydenta miasta /przewodniczącego zarządu JST? TAK / NIE 4.2. Czy plan działalności zawierał cele? TAK / NIE 4.3 Czy wskazano osoby/komórki odpowiedzialne za wykonanie celów/zadań ujętych w planie? TAK / NIE 4.4. Czy plan działalności określał mierniki i wartości docelowe miernika dla celów/zadań? TAK / NIE 4.5. Czy plan działalności obejmował wszystkie zadania zrealizowane przez jednostkę w 2012 r.? TAK / NIE. Jakich celów/zadań plan działalności nie obejmował? 4.6. Czy kierownictwo ma swobodę w definiowaniu najważniejszych celów/zadań? TAK, kierownictwo ma swobodę w wyznaczaniu najważniejszych celów NIE, wójt/burmistrz/prezydent miasta/przewodniczący zarządu JST wyznacza najważniejsze cele dla jednostki 4.7. Kto lub która komórka organizacyjna jednostki odpowiadała za przygotowanie planu działalności? 4.8. Czy jednostka była zobowiązana do udostępniania planu działalności wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta/przewodniczącemu zarządu JST lub urzędowi go obsługującemu? TAK / NIE 4.9. Czy jednostka była zobowiązana do przekazywania okresowych informacji o realizacji celów/zadań wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta/przewodniczącemu zarządu JST lub urzędowi go obsługującemu? TAK / NIE 4.10. Czy jednostka była zobowiązana do przekazywania okresowych informacji o ryzykach wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta/przewodniczącemu zarządu JST lub urzędowi go obsługującemu? TAK / NIE NIE, dlaczego?. 5. Czy znają Państwo stronę internetową Ministerstwa Finansów w części dotyczącej kontroli zarządczej? TAK (5.1) Jak oceniają Państwo publikowane na stronie internetowej Ministerstwa Finansów materiały dotyczące kontroli zarządczej? przydatne / mało przydatne / nieprzydatne NIE 6. Jakie są Państwa oczekiwania odnośnie publikacji zamieszczanych na stronie Ministerstwa Finansów w zakresie kontroli zarządczej? 1

Planowanie i monitorowanie realizacji celów/zadań w ramach II poziomu kontroli zarządczej w JST - zestawienie wyników Załącznik nr 3 PLAN DZIAŁALNOŚCI JST PLAN DZIAŁALNOŚCI JST BRAK PLANU DZIAŁALNOŚCI JST BRAK PLANU DZIAŁALNOŚCI JST Plan działalności urzędu JST BRAK Planu działalności urzędu JST Plan działalności urzędu JST BRAK Planu działalności urzędu JST Zestawienie na podstawie ankiet zarządów JST zarząd JST zobowiązał niektóre bądź wszystkie jednostki do sporządzania rocznych planów działalności zawierających cele i mierniki ich realizacji Plan jednostki j TAK 11 NIE 6 TAK 0 NIE 5 TAK 9 NIE 4 TAK 1 NIE 5 Monitorowanie realizacji celów/zadań Plan jednostki j Plan jednostki j Plan jednostki j zarząd JST zadeklarował bieżące monitorowanie realizacji celów/zadań jednostek organizacyjnych TAK 11 NIE 0 TAK 6 NIE 0 TAK 0 NIE 0 TAK 3 NIE 2 TAK 6 NIE 3 TAK 3 NIE 1 TAK 1 NIE 0 TAK 5 NIE 0 Zestawienie na podstawie ankiet kierowników jednostek organizacyjnych co najmniej jeden kierownik jednostki j w JST zadeklarował, że był zobowiązany przez zarząd JST do sporządzenia rocznego planu działalności co najmniej jeden kierownik jednostki j w JST zadeklarował, że był zobowiązany przez zarząd JST do przekazywania okresowych sprawozdań z realizacji celów/zadań Plan jednostki j Plan jednostki j Plan jednostki j TAK 16 NIE 1 TAK 4 NIE 1 TAK 11 NIE 2 TAK 5 NIE 1 Monitorowanie realizacji celów/zadań Plan jednostki j TAK 14 NIE 2 TAK 0 NIE 1 TAK 3 NIE 1 TAK 0 NIE 1 TAK 11 NIE 0 TAK 0 NIE 2 TAK 5 NIE 0 TAK 1 NIE 0 17 JST 5 JST 13 JST 6 JST 1

Załącznik nr 4 Identyfikacja ryzyk w odniesieniu do wyznaczonych celów w planach działalności urzędów JST lub planach działalności JST - zestawienie wyników PLAN DZIAŁALNOŚCI JST PLAN DZIAŁALNOŚCI JST BRAK PLANU DZIAŁALNOŚCI JST BRAK PLANU DZIAŁALNOŚCI JST Plan działalności urzędu JST BRAK Planu działalności urzędu JST Plan działalności urzędu JST BRAK Planu działalności urzędu JST Czy plan działalności urzędu JST lub plan działalności JST wyznaczał cele/zadania? 17 JST 5 JST 13 JST TAK 17 NIE 0 TAK 5 NIE 0 TAK 12 NIE 1 6 JST nie dotyczy (6) Czy zarządza się ryzykiem? TAK 17 NIE 0 NIE 0 TAK 5 NIE 0 NIE 0 TAK 12 NIE 0 TAK 1 NIE 0 TAK 5 NIE 1 Czy ryzyka były identyfikowane w odniesieniu do celów wyznaczonych w planach? TAK 17 NIE 0 NIE 0 NIE 0 TAK 2 NIE 3 NIE 0 NIE 0 TAK 11 NIE 1 TAK 0 NIE 1 nie dotyczy (6) 1