Za: http://efap.pl/projekty/analizy Pochodne wywodzenie praw pobytowych od obywateli UE przez obywateli państw trzecich Art. 20 TFUE ustanawia obywatelstwo Unii Europejskiej, z którego posiadaniem wiążą się liczne prawa przyznane m.in. przez inne przepisy rangi traktatowej. Niemniej jednak, orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dopuszcza możliwość, iż z określonych praw przysługujących obywatelom UE mogą skorzystać również obywatele państw trzecich. Niniejsza analiza podejmuje pokrótce tematykę możliwości korzystania przez nie-obywateli UE z ochrony przewidzianej przez przepisy prawa pierwotnego i wtórnego UE w sprawach dotyczących praw związanych z pobytem na terytorium danego Państwa Członkowskiego. I. Koncepcja podmiotów pochodnie uprawnionych orzecznictwo TS UE Zgodnie z art. 20 TFUE obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo Państwa Członkowskiego, a status ten wiąże się z licznymi prawami, w tym prawami związanymi z pobytem na terytorium danego Państwa Członkowskiego. Prawa te mogą jednak przysługiwać również osobom nie posiadającym obywatelstwa UE jako podmiotom pochodnie uprawnionym, tj. podmiotom, których prawo pobytu wywiedzione bywa od danego obywatela UE. Możliwość występowania podmiotów pochodnie uprawnionych do korzystania z niektórych praw zagwarantowanych przez TFUE jest powszechnie akceptowana w literaturze oraz orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. E. Grabitz, M. Hilf, Swobody wspólnotowe w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Swoboda przepływu towarów, usług i przedsiębiorczości. Komentarz, 2009, Legalis, Tytuł III, pkt III B oraz powołane tam orzecznictwo). W ostatnim czasie koncepcja ta znalazła swoje zastosowanie w wyroku TS UE z dnia 8 marca 2011 roku, C-34/09 (sprawa Gerardo Ruiz Zambrano przeciwko Office national de l emloi ONEm: dalej: Zambrano ), gdzie wskazano, że art. 20 TFUE sprzeciwia się takiemu ukształtowaniu sytuacji obywatela państwa trzeciego, która pozbawiałaby jego dzieci, będące obywatelami UE, możności korzystania z istoty praw związanych z posiadanym statusem obywatela UE. Następnie, niedopuszczalność pozbawienia skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych w związku ze statusem obywatela Unii Trybunał Sprawiedliwości UE powtórzył jeszcze kilkukrotnie, np.: - w wyroku z dnia 15 listopada 2011 roku, C-256/11 (sprawa Murat Dereci i inni przeciwko Bundesministerium für Inneres; dalej: Dereci ); - w wyroku z 5 maja 2011 roku, C-434/09 (sprawa Shirley McCarthy przeciwko Secretary of State for the Home Departament; dalej: McCarthy );
- czy też w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 roku, C-356/11 i C-357/11 (sprawa O., S. przeciwko Maahanmuuttovirasto oraz Maahanmuuttovirasto przeciwko L.: dalej: O.S. oraz L. ). Wyjąwszy wyrok w sprawie Zambrano (C-34/09), w powyżej wymienionych sprawach, TS UE stwierdził wprawdzie, że art. 20 TFUE nie sprzeciwia się w konkretnych okolicznościach sprawy odmowie przyznania takiej czy innej formy prawa pobytu (przewidzianego przez krajowe regulacje danego Państwa Członkowskiego). Niemniej jednak, za każdym razem, w treści tezy swego orzeczenia zaznaczył, że taka odmowa nie może doprowadzić do faktycznego pozbawienia obywatela Unii możliwości skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych przez status obywatela Unii. Co więcej, w wyroku w sprawach O.S. oraz L. (C-356/11 i C-357/11) oraz w sprawie Dereci (C- 256/11) wyraźnie wskazano, iż dokonanie stosownych ustaleń odnośnie ryzyka utraty przez obywatela UE możliwości skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych mu jako posiadającemu tenże status, należy do sądu krajowego. Podobny pogląd wyraziła Rzecznik Generalny Verica Trstenjak w swej Opinii przedstawionej dnia 15 maja 2012 roku w sprawie C- 40/11 Yoshikazu Iida przeciwko Stadt Ulm, pkt 92). II. Nowe obowiązki dowodowe organów administracji publicznej Powyższe oznacza, że na krajowych organach administracji publicznej zajmujących się wydawaniem pozwoleń pobytowych w sprawach, w których członkami rodzin cudzoziemca są obywatele UE, spoczywają zatem nie tylko obowiązki dowodowe wynikające z przepisów krajowych, lecz również i tych regulacji, które posiadają swe europejskie źródło. Obowiązki te mają bowiem na celu ustalenie wszelkich okoliczności faktycznych pozwalających na ocenę, czy ewentualna odmowa udzielenia prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego naruszy istotę praw obywateli UE, którzy są członkami jego rodziny. Wśród okoliczności faktycznych, które mogą mieć znaczenie dla oceny powyższych okoliczności, Trybunał Sprawiedliwości UE podaje zbadanie: a) czy pomiędzy ubiegającym się o prawo pobytu a obywatelami UE istnieje zależność finansowa tego rodzaju, że odmowa przyznania prawa pobytu wywoła ryzyko pozbawienia środków utrzymania obywateli Unii Europejskiej; por. wyroki w sprawach Zambrano oraz Dereci; b) czy obywatel UE, w razie zastosowania względem jego rodzica odmowy prawa przebywania na terytorium Państwa Członkowskiego, stanie się obciążeniem dla finansów publicznych przyjmującego Państwa Członkowskiego; wyrok z dnia 19 października 2004 r., sprawa C- 200/02 Zhu i Chen; c) czy wskutek odmowy przyznania rodzicowi obywatela UE prawa pobytu może zostać zagrożone prawo małoletniego obywatela UE do korzystania z powszechnego systemu kształcenia w danym państwie członkowskim; wyrok z dnia 19 października 2004 r., C- 200/02 Zhu i Chen; wyrok z dnia 17 września 2002 r., C - 413/99 w sprawie Baumbast;
d) czy odmowa prawa pobytu powodowałaby konieczność opuszczenia przez obywateli UE terytorium Unii Europejskiej (wyroki w sprawach Zambranooraz Dereci); e) w jaki sposób odmowa prawa pobytu wpłynie na kwestie wykonywania pieczy nad dziećmi członków rodziny rozdzielonej i to zarówno w aspekcie prawnym, finansowym, jak i uczuciowym; wyrok w sprawie O.S. oraz L.. Powyższe okoliczności winny zostać dostatecznie wyjaśnione w postępowaniu przed organami krajowymi w sprawach, w których obywatel państwa trzeciego występuje o prawo pobytowe (np. zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony lub zezwolenie na osiedlenie się na terytorium RP), a np. jego małżonek posiada status obywatela UE. W innym bowiem przypadku nie jest możliwe stwierdzenie, czy odmowa przyznania obywatelowi państwa trzeciego danego prawa pobytowego, narusza prawa obywateli UE, wynikające z Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W każdym przypadku ewentualnej odmowy niezbędne jest bowiem dokonanie oceny zastosowanego środka krajowego z punktu widzenia jego zgodności z zasadą proporcjonalności (por. Opinia Rzecznika Generalnego Eleanor Sharpston z dnia 30 września 2010 roku złożona w sprawie Zambrano, pkt 178). Powyższe okoliczności mogą mieć szczególne znaczenie, jeśli chodzi również o aspekt proceduralny postępowania o udzielenia pozwolenia pobytowego. Jeżeli bowiem organy administracji mają obowiązek zbadać oraz rozważyć okoliczności związane z ochroną praw np. żony lub małoletniego dziecka, przysługującym im jako obywatelom UE, to być może konieczne jest zarazem przyznanie im przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Zasadom tym należy przypisać tym większe znaczenie, jeżeli zastosowany środek krajowy wiąże się z obowiązkiem opuszczenia przez cudzoziemca terytorium RP. Należy zwrócić uwagę, że z taką sytuacją mamy do czynienia nie tylko w przypadku decyzji o wydaleniu cudzoziemca (art. 88 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, tj. z dnia 20 września 2011 r. Dz. U. Nr 264, poz. 1573), lecz również w razie odmowy udzielenia zgody na zamieszkanie na czas oznaczony. Pogląd ten został wyrażony w literaturze, gdzie wskazano, iż odmowa udzielenia pozwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony rodzi skutek identyczny, jak decyzja o wydaleniu (P. Dąbrowski, Cudzoziemiec niepożądany w polskim prawie o cudzoziemcach, Warszawa 2011, s. 201). Podobnie tego typu przypadek na gruncie brytyjskiego prawa imigracyjnego zakwalifikowała Rzecznik Generalny E. Sharpston w opinii w sprawie Zambrano (Opinia, pkt 57-58 wraz z przypisami nr 31-32; por. również wyrok z dnia 11 lipca 2002 roku w sprawie Carpenter, C-60/00, pkt 16 czy też 42). III. Pochodne wywodzenia praw pobytowych a sytuacja czysto wewnętrzna na gruncie dyrektywy 2004/38/WE Wywodzeniu praw pobytowych przez obywateli państw trzecich nie stoi na przeszkodzie ewentualny fakt, iż w konkretnym przypadku obywatel UE, od którego obywatel państwa trzeciego wywodzi swoje prawo związane z pobytem, nie skorzystał z prawa do swobodnego
przemieszczania się i w związku z tym ani obywatele państw trzecich, ani członkowie jego rodziny, nie są beneficjentami w rozumieniu art. 3 dyrektywy 2004/38/WE (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, Dz. U. L 158, s. 77; sprostowania: Dz. U. 2004, L 229, s. 35, Dz. U. 2005, L 197, s. 34; dalej: dyrektywa 2004/38/WE ). Istnieje bowiem możliwość wywodzenia określonych praw bezpośrednio z norm o charakterze traktatowym, tj. art. 20 TFUE. Jak wskazał bowiem Trybunał Sprawiedliwości UE sytuacja obywatela Unii, który nie skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się, nie może z tego jedynie powodu zostać zrównana z sytuacją o charakterze wyłącznie wewnętrznym (por. wyrok w sprawie McCarthy, pkt 46; wyrok w sprawie Dereci, pkt 61, wyrok w sprawach O.S. oraz L., pkt 43, a także wyrok z dnia 12 lipca 2005 roku w sprawie C-403/03 Schempp, pkt 22). Trybunał miał bowiem wiele razy okazję stwierdzić, że status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich (zob. w szczególności wyroki: z dnia 20 września 2001 roku w sprawie C-184/99 Grzelczyk, pkt 31; z dnia 17 września 2002 roku, w sprawie C-413/99, Baumbast, pkt 82; w sprawie GarciaAvello, pkt 22, w sprawie Zhu i Chen, pkt 18, 25, 31; a także wyrok z dnia 2 marca 2010 roku w sprawie C-135/08 Rottmann, pkt 43). Powyższe twierdzenie umacnia orzecznictwo TS UE, zgodnie z którym władze państwa członkowskiego nie mogą powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w wewnętrznym porządku prawnym tego państwa dla uzasadnienia nieprzestrzegania zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego (wyrok z dnia 1 kwietnia 2008 roku w sprawie C-212/06 Gouvernement de la Communaute francaise, Gouvernement wallon; dalej: Gouvernement de la Communaute francaise, pkt 58; wyrok z dnia 10 czerwca 2004 roku w sprawie C-87/02 Komisja przeciwko Włochom, pkt 38). Jeszcze dobitniej przedstawiła tę kwestię Rzecznik Generalny Eleanor Sharpston w swej opinii z 28 czerwca 2007 roku dotyczącej sprawy Gouvernement de la Communaute francaise, zwracając uwagę, że art. 18 WE (obecnie art. 21 TFUE por. Tabele ekwiwalencyjne, Dz. U. z 2009 r., Nr 203, poz. 1569) mówi także o prawie do przebywania co prowadzi do wniosku, że możliwe jest korzystanie ze swobody przebywania/kontynuowanie przebywania bez uprzedniego korzystania ze swobody przemieszczania się pomiędzy państwami członkowskimi (Opinia, pkt 143-144). Eleanor Sharpston podobnie wypowiedziała się w opinii złożonej w sprawie Zambrano podnosząc, że artykuły 20 TFUE i 21 TFUE (dawne art. 17 WE i 18 WE) powinny być interpretowane w ten sposób, że przyznają prawo pobytu na obszarze państw członkowskich w oparciu o obywatelstwo Unii, będące prawem niezależnym od prawa do przemieszczania się miedzy państwami członkowskimi (Opinia, pkt 178 jak również wcześniej poczynione uwagi, np. pkt 77, 86).
IV. Ochrona prawa do życia rodzinnego w ramach porządku prawnego UE Koncepcja pochodnego wywodzenia praw pobytowych stwarza niejako możliwość rozszerzenia zakresu ochrony prawa do życia rodzinnego obywateli UE w ramach porządku prawnego Unii Europejskiej. Jak wskazał bowiem Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku w sprawie Dereci, zgodnie art. 51 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (zwanej dalej również "KPP"), jej postanowienia skierowane są do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii (wyrok w sprawie Dereci, pkt 71). Niemniej, TS UE wielokrotnie uznał znaczenie, jakie ma zagwarantowanie ochrony życia rodzinnego obywateli państw członkowskich dla usunięcia przeszkód w wykonywaniu podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem WE (wyroki: z dnia 11 lipca 2002 roku w sprawie C-60/00 Carpenter, pkt 38-42; z dnia 25 lipca 2002 roku w sprawie C-459/99 MRAX, pkt 53; z dnia 14 kwietnia 2005 roku w sprawie C-157/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 26; z dnia 31 stycznia 2006 roku w sprawie C-503/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 41; z dnia 27 kwietnia 2006 roku w sprawie C-441/02 Komisja przeciwko Niemcom, pkt 109 oraz z dnia 11 grudnia 2007 roku w sprawie C-291/05 Eind, pkt 44). Nadto, jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku w sprawie Dereci art. 7 KPP Unii Europejskiej dotyczący ochrony życia prywatnego i rodzinnego zawiera prawa odpowiadające tym, gwarantowanym przez art. 8 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej też jako: EKPC) i że stąd należy art. 7 KPP nadać to samo znaczenie i ten sam zakres co prawom przyznanym w art. 8 ust. 1 EKPC zgodnie z wykładnią w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (por. wyrok w sprawie Dereci, pkt 70, wyrok z dnia 5 października 2010 roku w sprawie C-400/10 PPU McB, pkt 53, gdzie wskazano również, że art. 53 ust. 3 karty nie stanowi jednak przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę). Powyższe oznacza możliwość czerpania z bogatego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej też jako ETPCz), który niejednokrotnie wskazywał, że proces decyzyjny, który ingeruje w prawo do życia rodzinnego winien zostać zbadany pod kątem tego, czy owa ingerencja zmierza do celu, który jest niezbędny w demokratycznym społeczeństwie (por. wyrok z 11 lipca 2000 roku Ciliz przeciwko Holandii, sprawa nr 29192/95, pkt 63). W związku z tym, w sytuacji, gdy dana decyzja wiąże się z obowiązkiem opuszczenia przez skarżącego terytorium RP, koniecznym jest zbadanie, czy spowoduje trudne do przezwyciężenia przeszkody do prowadzenia życia rodzinnego. Okoliczności, które należy wziąć pod uwagę. dotyczą m.in. długości małżeństwa, faktu, czy posiadają oni dzieci, jaki jest wiek dzieci oraz czy rodzina jest w stanie prowadzić życie poza danym krajem (por. wyrok z 2 sierpnia 2001 roku,boultif przeciwko Szwajcarii, sprawa nr 54273/00, pkt 48 oraz 53). Pozwalają one na właściwą ocenę proporcjonalności ingerencji w prawo do życia rodzinnego. Okoliczności związane z sytuacją rodzinną mogą nawet łagodzić ocenę kwestii, czy w konkretnym przypadku wjazd i pobyt cudzoziemca może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. W powyższym właśnie przypadku ETPCz uznał, że jakkolwiek przestępstwa popełnione przez
cudzoziemca dają powód do pewnych obaw, że może on stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, to jednak obawy te pozostają złagodzone przez szczególne okoliczności niniejszej sprawy, związane właśnie z jego sytuacją rodzinną (por. pkt 51). Podobnie, również w kontekście oceny zagrożenia cudzoziemca dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, w wyroku z dnia 11 lipca 2002 roku w sprawie Amrollahi przeciwko Danii (skarga nr 56911/00, pkt 35 oraz 41) oraz w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 roku w sprawie Sezen przeciwko Holandii(50252/99, pkt 42 oraz 49) ETPCz wskazał, iż sądy krajowe zobowiązane są również rozważyć wagę (seriousness) trudności, jakie małżonek osoby zobowiązanej do wyjazdu z kraju będzie musiał przezwyciężyć, aby mimo wszystko mu towarzyszyć oraz ocenić w związku z tym, czy zasadnym jest oczekiwać, że wyjedzie ze skarżącym z kraju. V. Podsumowanie Pochodne wywodzenie praw w istocie nastawione jest na ochronę sytuacji prawnej nie obywateli państw trzecich, lecz obywateli Unii Europejskiej i właśnie to ze względu na osobę obywatela UE prawa pobytowe rozciągają się na członków jego rodziny. Wydaje się, iż powyższa koncepcja zasługuje na aprobatę. Wszakże jak napisała Eleanor Sharpston w swej opinii w sprawie Zambrano, obywatele nie stanowią zasobów zaprzęganych do produkcji towarów i usług, ale są jednostkami zobowiązanymi do politycznej wspólnoty i podlegającymi ochronie praw podstawowych, nadto, przemieszczając się, robią to jako ludzie, a nie jako roboty. Zakochują się, zawierają związki małżeńskie i tworzą rodziny. Jednostka, jaką jest rodzina, zależnie od okoliczności może składać się wyłącznie z obywateli Unii Europejskiej albo obywateli Unii Europejskiej i obywateli państw trzecich pozostających w ścisłych związkach (Opinia Rzecznika Generalnego Eleanor Sharpston z dnia 30 września 2010 roku złożona w sprawie Zambrano, pkt 128). Należy stwierdzić, iż, zwłaszcza w obliczu narastającego zjawiska światowych migracji, organy krajowe zmuszone będą nie raz szukać odpowiedzi na pytanie, czy odmowa przyznania danego prawa pobytowego prowadzić będzie do faktycznego pozbawienia obywatela Unii możliwości skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych przez status obywatela Unii. Jakkolwiek bowiem sytuacja taka miała miejsce w niewielu spośród wymienionych spraw, to jednak należy podkreślić, iż należy potencjalnie ją brać pod uwagę w każdym przypadku rodziny mieszanej, tj. złożonej z obywateli UE oraz obywatela państwa trzeciego ubiegającego się o dane prawo pobytowe.