Kontroler powinien być profesjonalistą, w urzędach oczekuje się, że będzie to ekspert w każdej dziedzinie działania administracji, umiejący odpowiedzieć na najtrudniejsze pytania. W dzisiejszej rzeczywistości funkcjonowanie samorządu terytorialnego jest pod stałą kontrolą społeczną, którą w znacznej mierze sprawuje prasa - zarówno lokalna, jak i krajowa. Instytucjonalną kontrolę jednostek samorządu terytorialnego wykonują różne instytucje, a wśród nich Najwyższa Izba Kontroli oraz Regionalne Izby Obrachunkowe. Regionalna Izba Obrachunkowa obligatoryjnie wykonuje co cztery lata kontrole gospodarki finansowej każdej jednostki samorządu terytorialnego, obejmując swoim zakresem legalność, a w przypadku zadań zleconych z zakresu administracji rządowej także celowość działań. Kontrole z zakresu zadań zleconych przeprowadzają również wojewodowie. Organ stanowiący w każdej jednostce samorządu terytorialnego ma Komisję Rewizyjną, przy pomocy której kontroluje działalność organu wykonawczego (zarządu, wójta, prezydenta) oraz jednostek organizacyjnych. Pomimo tak rozbudowanych kontroli wciąż słyszymy o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu samorządów, marnotrawieniu, a nawet malwersacji środków publicznych. To zapewne było przyczyną uregulowania przez ustawodawcę, w ustawie o finansach publicznych, kwestii kontroli w jednostkach sektora finansów publicznych, a więc i w jednostkach samorządu terytorialnego, oraz wprowadzenie audytu wewnętrznego, który tworzy nową jakość w funkcjonowaniu tych jednostek. Ustawodawca nałożył na organ sprawujący na podstawie odrębnych przepisów nadzór nad daną jednostką, obowiązek kontroli przestrzegania obowiązujących w niej procedur kontroli finansowej. Kontrola ta jest obligatoryjna i obejmuje w każdym roku co najmniej 5% wydatków nadzorowanej jednostki. To wymusza na jednostce samorządu terytorialnego przeprowadzanie kontroli w ich jednostkach organizacyjnych, co wiąże się z koniecznością posiadania w strukturach urzędu komórki kontroli instytucjonalnej. 1 / 6
Kontrola jako element zarządzania Kontrola jest nierozerwalnie związana z zarządzaniem i stanowi jeden z jej elementów - to proces dokonywania ocen stanu realizacji celów. Na pojęcie zarządzania składają się elementy nazywane funkcjami zarządzania, w sensie wykonywanych czynności, do których zalicza się: planowanie, organizowanie, motywowanie i kontrolowanie. Definicja INTOSAI 1 kontroli wewnętrznej określa ją jako narzędzie zarządzania wykorzystywane do uzyskania racjonalnej pewności, że cele zarządzania zostały osiągnięte; w tym znaczeniu należy ją rozumieć jako zbiór procedur i mechanizmów organizacyjnych. Odpowiedzialność za przydatność i skuteczność struktur kontroli wewnętrznej spoczywa na zarządzających. Kontrolowanie to obserwowanie przebiegu osiągania celów organizacji i wprowadzanie na bieżąco niezbędnych korekt oraz porównywanie efektów z założeniami i celami. Bez sprawnego i efektywnego systemu kontroli wewnętrznej nie może istnieć żadna jednostka, która ma skutecznie funkcjonować. Kontrola wewnętrzna jest wbudowana w strukturę jednostki i jest jej integralnym elementem, wspiera efektywność, redukuje ryzyko i ułatwia zapewnienie wiarygodności jednostki. Kontrola wewnętrzna w systemie kierowania jednostką Kontrola wewnętrzna łączy się ściśle z funkcją kierowania, która występuje w każdej jednostce organizacyjnej, jest więc kontrolą kierowniczą. Ma ona zapewnić efektywne wykonywanie zadań przez zespoły pracownicze oraz jednostkę organizacyjną jako całość. Współczesne koncepcje kontroli wewnętrznej określają jej główny cel jako wspieranie zarządzających w osiąganiu celów 2 / 6
wyznaczonych dla organizacji. Kontrola funkcjonalna ma zasadnicze znaczenie dla przebiegu bieżącej działalności każdej jednostki. Jej prawidłowe zaprojektowanie i funkcjonowanie warunkuje osiąganie założonych celów przy wykorzystaniu jak najmniejszych środków oraz zapewnia wysoką jakość wykonywanych przez urząd zadań, a także pomaga przystosować się do zmiennych warunków i uporać się ze skomplikowanymi sytuacjami, eliminuje marnotrawstwo, poprawia sprawność działania urzędu i obsługę mieszkańców, a także stanowi skuteczną barierę dla korupcji. Skuteczność kontroli funkcjonalnej zależy od wszystkich pracowników urzędu, ale w dużej mierze zależy od postawy kierownictwa, które odpowiada za stworzenie odpowiedniego klimatu dla kontroli oraz przestrzega ustalonych przez siebie zasad postępowania. Podstawową funkcję do spełnienia w ramach tej kontroli ma skarbnik (główny księgowy), który jest autorem większości funkcjonujących w jednostce procedur kontroli i któremu ustawa o finansach publicznych wyznaczyła rolę strażnika finansów", nakładając na niego określoną odpowiedzialność - dając mu równocześnie pewne możliwości reagowania na stwierdzone nieprawidłowości. Kontrola wewnętrzna instytucjonalna jest powołana wyłącznie do przeprowadzania kontroli, jest to jej główne zadanie. A celem działania jest badanie zjawisk już zaistniałych; nastawiona jest głównie na badanie przeszłości i wyciąganie z niej wniosków. Samorząd terytorialny, w którym jest wewnętrzna kontrola instytucjonalna ma dodatkowe źródło informacji dotyczące zarówno funkcjonowania urzędu, jak i jednostek organizacyjnych. Kontrola ta służy nie tylko ustalania stanu bieżącego, ale również do sprawdzania wszelkich sygnałów o nieprawidłowościach dochodzących do kierownika jednostki. Pełni ona funkcje informacyjną i doradczą, pozwala na korygowanie działań, ustala osoby winne zaniedbań bądź 3 / 6
nieprawidłowości lub nadużyć. Kontrola instytucjonalna pomaga nadzorować realizację budżetu, umożliwia w porę podejmowanie działań zaradczych lub dokonywanie niezbędnych korekt ewentualnie zmian decyzji, które nie przyniosły oczekiwanych efektów. Kontroler powinien być profesjonalistą, w urzędach oczekuje się, że będzie to ekspert w każdej dziedzinie działania administracji, umiejący odpowiedzieć nawet na najtrudniejsze pytania. Jest to bardzo wysoka poprzeczka, której nie każdy może sprostać, wymaga to bowiem bardzo dużej wiedzy merytorycznej dotyczącej wszystkich obszarów działania samorządu oraz finansów publicznych. Wiedza ta musi mieć oparcie w dobrym warsztacie kontrolerskim. To wszystko jest niezbędne, aby kontrola instytucjonalna przynosiła oczekiwane efekty. Audyt wewnętrzny Audyt wewnętrzny jest dodatkowym narzędziem w rękach kierownika jednostki, który za jego pomocą sprawdza funkcjonowanie jednostki, poprzez ocenę istniejących procedur i mechanizmów kontroli. Audytor wewnętrzny przekazuje kierownikowi jednostki obiektywną i niezależną ocenę funkcjonowania jednostki, adekwatności, efektywności i skuteczności systemów zarządzania i kontroli oraz składa wnioski mające na celu usprawnienie funkcjonowania jednostki. Reasumując 4 / 6
Kontrola pełni w samorządzie terytorialnym bardzo ważną rolę, często nie zauważaną i nie docenianą przez kierownictwo. Zarówno kontrola funkcjonalna, instytucjonalna, jak i audyt wewnętrzny zabezpieczają prawidłowe funkcjonowanie jednostki oraz dostarczają niezbędnej wiedzy o jej działaniu, informują o tym, jak wypełnia wyznaczone cele i zadania. Rolą organu stanowiącego i wykonawczego samorządu terytorialnego jest korzystanie z tych instrumentów w sposób pełny, to od ich świadomości i umiejętności zależy, jak dostarczone informacje przełożą się na ich działania i jakie dadzą efekty. Warunkiem niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania zarówno kontroli instytucjonalnej, jak i audytu wewnętrznego jest ich niezależność. Duży wpływ mają na to zarówno radni, jak i kierownik jednostki, od których zależy, czy nie będą wykorzystywać tych służb dla swych doraźnych interesów i nie zechcą włączyć ich do walki politycznej. Takie próby zdarzają się najczęściej przed wyborami. Kontrolerzy i audytorzy wewnętrzni muszą skutecznie bronić się przed wszelkimi naciskami, bo tylko taka postawa zapewni prawidłowe wykonywanie ich zadań oraz zabezpieczy przed zarzutami braku obiektywizmu i dokonywania ustaleń na zamówienie". Profesjonalny audytor wewnętrzny i kontroler potrafią skutecznie przeciwdziałać takim sytuacjom, co podnosi ich prestiż w jednostce. Podstawa prawna: - ustawa o finansach publicznych, - ustawa o samorządzie gminnym, - ustawa o samorządzie powiatowym, - ustawa o samorządzie województwa. 5 / 6
1. Międzynarodowa Organizacja Naczelnych Organów Kontroli 6 / 6