Bielsko Biała, 19.07.2016 r. DO/108/2016 Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa email:sekretariatdm@mib.gov.pl UWAGI DO PROJEKTU NARODOWEGO PROGRAMU MIESZKANIOWEGO W imieniu Gminy Bielsko-Biała, Zakład Gospodarki Mieszkaniowej zgłasza następujące uwagi do ww. Programu. I. W kwestii proponowanych zmian w ustawie z 21.06.2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014r., poz.150, z późn.zm.) 1. Wprowadzenie dla gmin obowiązku zawierania umów na czas oznaczony, nie krótszy niż rok i nie dłuższy niż 5 lat. Proponuje się określić w znowelizowanej ustawie przypadki, w których możliwe będzie wypowiedzenie tych umów. W przeciwnym wypadku należałoby stosować przepis korzystniejszy dla lokatorów, tj. art. 673 3 k.c., który dopuszcza możliwość wypowiadania umów na czas oznaczony tylko w przypadkach określonych w umowie najmu. Treść umowy najmu zależy z kolei od woli obu stron i należy przypuszczać, że najemcy nie będą się godzić na tego typu zapisy, a ze względu na interes społeczny i interes gminy, wcześniejsze rozwiązanie tych umów może okazać się konieczne (np. z przyczyn określonych w art. 13 i art. 17 ust.1 ustawy o ochronie praw lokatorów). 2. Oddanie do wyłącznej właściwości sądu orzekania o uprawnieniach do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Istnieje obawa, że będzie zachodzić zbyt duża dowolność orzekania o prawie do lokalu socjalnego, a z uwagi na uznaniowość sądu, szanse na zaskarżenie zbyt daleko idących orzeczeń będą znikome. Świadczy o tym również dotychczasowa praktyka sądowa na tle eksmisji orzekanych z tzw. niepublicznego zasobu mieszkaniowego (art. 14 ust. 7 ww. ustawy). Od 2005r. sądy nie muszą w tym przypadku stosować obligatoryjnych przyczyn przyznania prawa do lokalu socjalnego, o których mowa w art. 14 ust. 4 ustawy, a rozbieżność w orzekaniu o uprawnieniach do takiego lokalu lub braku takiego uprawnienia była ogromna. 1
3. Wprowadzenie rozwiązań szczególnych w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie wstąpienia w stosunek najmu po śmierci najemcy oraz wprowadzenie przepisu obligującego gminę do uregulowania w uchwale dotyczącej zasad wynajmowania lokali mieszkalnych warunków, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych. W obu przypadkach konieczne będą zmiany w przepisach prawa miejscowego uchwalone przez rady gmin, przy czym w pierwszym przypadku gminy mają określić kryteria materialne uprawniające do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego z osobami pozostałymi w lokalu po śmierci najemcy. Do wprowadzenia tych zmian niezbędne będą konsultacje społeczne, zwłaszcza w kwestii warunków, jakie musi spełniać lokal dla osób niepełnosprawnych (np. z Powiatową Społeczną Radą ds. Osób Niepełnosprawnych). W tym celu, należy przewidzieć odpowiednie vacatio legis dla wprowadzonych przepisów ustawowych. II. W kwestii proponowanej zmiany art. 1046 4 ustawy Kodeks postępowania cywilnego, polegającej na wyeliminowaniu możliwości przeprowadzenia eksmisji do noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe w sytuacji, gdy dłużnikowi przysługuje uprawnienie do tymczasowego pomieszczenia. Ta pozornie niewielka, proceduralna zmiana k.p.c. wywoła lawinowe, negatywne skutki w działalności gmin. Należy mieć na uwadze aktualny stan prawny i faktyczny w zakresie wskazywania przez gminy tymczasowych pomieszczeń. Gminy stosunkowo od niedawna, tj. od 16.11.2011r. mają obowiązek tworzenia zasobu tymczasowych pomieszczeń, zgodnie z art. 25 a ustawy o ochronie praw lokatorów. Poza nielicznymi wyjątkami przewidzianymi w art. 25 d ww. ustawy, prawo do tymczasowego pomieszczenia przysługuje wszystkim eksmitowanym osobom, którym sąd w wyroku nie przyznał uprawnienia do lokalu socjalnego lub zamiennego (art. 25 c ww. ustawy). W praktyce więc, jeżeli nawet w wyniku nowelizacji przedmiotowej ustawy, o której mowa w pkt I. 2 niniejszych uwag, zapotrzebowanie na lokale socjalne dla eksmitowanych osób spadnie, to o tyleż samo wzrośnie zapotrzebowanie na tymczasowe pomieszczenia. Co prawda, zgodnie z art. 1046 5, tymczasowe pomieszczenie może wskazać również sam dłużnik, wierzyciel albo osoba trzecia, ale są to bardzo rzadkie przypadki. Wobec tego, ciężar zapewnienia tymczasowych pomieszczeń spoczywać będzie na gminach. Co więcej, gminy zmuszone będą wypłacać także wysokie odszkodowania za niedostarczenie tymczasowego pomieszczenia na rzecz właścicieli innych zasobów mieszkaniowych (art. 25 e, w związku z art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów). Do chwili obecnej odszkodowania te wypłacane były w sporadycznych przypadkach, gdyż po 6 miesiącach komornik mógł wykonać eksmisję osób z prawem do tymczasowego pomieszczenia do noclegowni i po tym krótkim 2
okresie oczekiwania na opróżnienie lokalu wierzyciele odstępowali od roszczeń odszkodowawczych. Często zdarzało się również, że mając perspektywę eksmisji do noclegowni, dłużnicy we własnym zakresie przeprowadzali się do innych lokali. W okresie od 16.11.2011r. zdarzały się pojedyncze wyroki eksmisyjne spoza zasobów komunalnych bez prawa do tymczasowego pomieszczenia, jeżeli powodem opróżnienia lokalu były przyczyny określone w art. 17 ust. 1 ww. ustawy i sąd w wyroku wskazał te powody (art. 17 ust. 2 ww. ustawy). Orzeczenia te odbiegały jednak często od stanu rzeczywistego sprawy, gdyż właściciele innych zasobów, będąc powodami w sprawie, żądali eksmisji z innych przyczyn, a gmina, będąc interwenientem ubocznym w takim procesie, nie znała dokładnie wszystkich okoliczności sprawy. Z reguły zresztą, jeżeli sąd wskazał w wyroku przyczyny, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, to dotyczyły one 1-2 członków rodziny, a pozostałym eksmitowanym osobom i tak przysługiwało prawo do tymczasowego pomieszczenia. Dotychczasowe wysiłki większości gmin zmierzające do utworzenia zasobu tymczasowych pomieszczeń na miarę istniejących potrzeb, nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, m.in. z następujących przyczyn: 1) brak było ustawowej definicji tymczasowych pomieszczeń w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy w związku z tym, organy urbanistyczno architektoniczne oraz konserwatorzy zabytków traktowali każdą adaptację pomieszczeń (zarówno mieszkalnych, jak i niemieszkalnych) na tymczasowe pomieszczenie tak, jak roboty budowlane zmierzające do adaptacji zwykłych lokali mieszkalnych, ze wszystkimi, wynikającego z tego konsekwencjami; 2) w przypadku adaptacji budynków (pomieszczeń) niemieszkalnych na pomieszczenia tymczasowe, które proponowane są również w Narodowym Programie Mieszkaniowym (str. 67 Programu) konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż tego typu przedsięwzięcia nie były przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego miasta. Decyzję o warunkach zabudowy musiał wydawać organ wykonawczy innej gminy (w myśl zasady, że gmina nie może orzekać we własnej sprawie), co znacznie wydłużało procedurę postępowania. Dodatkowo decyzje te były zaskarżane do II instancji przez właścicieli sąsiednich nieruchomości lub wspólnoty mieszkaniowe, które to strony były przeciwne tworzeniu tymczasowych pomieszczeń, ze względów społecznych; 3) w warunkach Gminy Bielsko-Biała zachodziły dodatkowo 2 przeszkody w realizacji adaptacji pomieszczeń niemieszkalnych na tymczasowe pomieszczenia: a) około 60% tego typu pomieszczeń gminnych położonych jest w budynkach, w których funkcjonują wspólnoty mieszkaniowe w 3
związku z tym każda, nawet najmniejsza ingerencja w nieruchomość wspólną (np. dobudowa przewodów wentylacyjnych do pomieszczenia, czy choćby wywiercenie otworu w ścianie do korytarza, celem podłączenia energii elektrycznej) wymagała zgody danej wspólnoty. Z chwilą powzięcia wiadomości, że gmina zamierza tworzyć tymczasowe pomieszczenia, właściciele lokali generalnie odmawiali udzielenia takiej zgody, nie mówiąc już o partycypacji w kosztach takiego przedsięwzięcia, nawet jeżeli miało ono służyć innym właścicielom (np. przebudowa istniejącego przewodu kominowego); b) Gmina Bielsko-Biała dysponuje starym zasobem mieszkaniowym przykładowo, 79,35% budynków, to obiekty powstałe przed 1945r. W tej sytuacji, większość obiektów podlega ustawie z 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014r., poz. 1446), a zatem na wykonanie wszelkich prac adaptacyjnych w tych obiektach konieczne jest pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ ten generalnie odmawia wydania pozwoleń na wykonanie adaptacji pomieszczeń niemieszkalnych na tymczasowe pomieszczenia, nawet jeżeli roboty budowlane dotyczą wyłącznie wnętrza budynku, w którym nie występują zabytkowe elementy architektoniczne. W wyniku powyższych trudności, w Gminie Bielsko-Biała, w okresie od 16.11.2011r. do chwili obecnej udało się adaptować zaledwie 18 tymczasowych pomieszczeń. Mając powyższe na uwadze, Gmina Bielsko-Biała wnosi następujące uwagi do proponowanej zmiany art. 1046 4 k.p.c.: 1) skorelowanie przedmiotowej zmiany z pracami nad Kodeksem Urbanistyczno Budowlanym, którego projekt ma być przyjęty przez Radę Ministrów dopiero w I kwartale 2017r., celem wprowadzenia do tegoż kodeksu definicji tymczasowego pomieszczenia w rozumieniu przepisów urbanistyczno architektonicznych, 2) uproszczenie procedury administracyjnej przy tworzeniu zasobu tymczasowych pomieszczeń poprzez: a) zniesienie potrzeby uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku adaptacji budynków (pomieszczeń) niemieszkalnych na tymczasowe pomieszczenia, b) ograniczenie przypadków, w których na tego typu adaptację konieczne jest pozwolenie konserwatora zabytków do wyjątkowych sytuacji, c) ograniczenie wpływu wspólnot mieszkaniowych na podejmowane przez gminy prace adaptacyjne, np. poprzez zmianę art. 23 ust. 2 a ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2015r., poz. 1892) i wprowadzenie zasady, że przepis ten nie ma zastosowania przy tego typu robotach w lokalach gminnych, 4
3) ograniczenie liczby osób uprawnionych do tymczasowego pomieszczenia - w świetle dotychczasowych uregulowań są to wszystkie osoby, którym sąd nie przyznał prawa do lokalu socjalnego (zamiennego), a zatem także osoby o wysokich dochodach, 4) zniesienie odszkodowań płaconych przez gminy za niedostarczenie tymczasowego pomieszczenia (art. 25c, w związku z art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów) lub przynajmniej wydłużenie vacatio legis na wejście w życie proponowanej zmiany art. 1046 4 k.p.c. do czasu, aż gminy będą dysponować odpowiednim zasobem tymczasowych pomieszczeń. Należy zaznaczyć, że wprowadzenie proponowanej zmiany art. 1046 4 k.p.c., bez koniecznych zmian w innych przepisach, będzie niekorzystne także ze względów społecznych. Często wśród osób, którym sąd nie przyznał prawa do lokalu socjalnego i tym samym mają one prawo do tymczasowego pomieszczenia, znajdują się osoby z marginesu społecznego, zakłócające porządek domowy, niszczące urządzenia przeznaczone do wspólnego użytku, stosujące przemoc w rodzinie itp. Osoby te zachowują prawo do tymczasowego pomieszczenia tylko dlatego, że sąd w wyroku eksmisyjnym nie wskazał powodów, z jakich orzekł nakaz opróżnienia lokalu co jest dość częstym przypadkiem. Wyeliminowanie możliwości przeprowadzenia eksmisji tych osób do noclegowni wydłuży znacznie okres wykonania eksmisji do tymczasowego pomieszczenia i przez cały ten okres osoby te będą pozostawać bezkarne. 5