Zasada pogłębienia zaufania, sformułowana w art. 8 KPA, w orzecznictwie sądów administracyjnych Zasadę pogłębienia zaufania obywateli do państwa wprowadza art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawowego źródła tej zasady w polskim porządku prawnym należy upatrywać w art. 2 Konstytucji RP, stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni tego przepisu, wyartykułował szereg norm kształtujących zasady, których przestrzeganie pozwoli zbudować zaufanie obywateli do państwa, na przykład zasada niedziałania prawa wstecz i zasada ochrony praw nabytych. 1 Do tych elementów zasady zaufania wielokrotnie odwoływał się Naczelny Sąd Administracyjny. Na mocy art. 8 Kpa w jego obecnym brzmieniu 2 ustawodawca zobowiązuje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podczas gdy poprzednio obowiązujący przepis nakazywał pogłębianie zaufania. Przepis po zmianie bardziej oddaje istotę funkcji administracji. Posiadanie przez obywateli zaufania do państwa nie jest ich obowiązkiem ani cechą naturalną; to organy państwa są zobowiązane zakładać domniemanie uczciwości obywatela, zgodnie z zasadą praesumptio boni viri, nie odwrotnie. Obywatel może, np. ze względu na swoje wcześniejsze doświadczenia w stosunkach z władzą, zaufania nie przejawiać w ogóle, natomiast nie zmienia to faktu, że organy administracji muszą to zaufanie starać się w nim wykształcić, zasłużyć na nie. Realizacja tej zasady, inaczej nazywanej zasadą lojalności państwa wobec obywateli, polega na prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej nie tylko zgodnie z prawem, ale także w sposób rzetelny i przejrzysty, aby obywatel nie miał wątpliwości co do obiektywności (uczciwości) władzy. Mimo zmiany przepisu, będę posługiwać się pojęciem zasady pogłębiania zaufania, ugruntowanym już w doktrynie. Orzeczenia, których analiza jest przedmiotem mojej pracy, wydane zostały przed nowelizacją. Pozostałe zasady kreujące postępowanie administracyjne często są tylko pochodnymi zasady pogłębiania zaufania. Poczynając od zasady praworządności sformułowanej w art. 6 Kpa, bez której nie może być mowy o przeprowadzeniu sprawiedliwego procesu (podejmowanie przez organy państwa działań wyłącznie w oparciu o wyraźną podstawę prawną jest podstawowym warunkiem zaufania obywateli do państwa), poprzez zasadę uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 Kpa), w odróżnieniu od procesu o charakterze inkwizycyjnym. Dalej, zasada przekonywania stron (art. 11 Kpa). Obowiązek wyjaśnienia stronom okoliczności i ich 1 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt K 15/91. 2 Art. 8 Kpa został znowelizowany na mocy ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr.., poz.), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Z przepisu usunięto sformułowanie zobowiązujące organy administracji publicznej do dbania jednocześnie o świadomość i kulturę prawną obywateli. Rozwiązanie bez wątpienia słuszne, gdyż nie jest celem organu administracji prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie podejmowanie jednocześnie działań edukacyjnych wobec obywatela, rozwijających wyżej wymienione cechy jego osobowości. 1/6
konsekwencji prawnych, ma na celu przekonanie do rozstrzygnięcia wydanego przez władzę i jego dobrowolnego zaakceptowania nawet jeżeli będzie ono dla jednostki niekorzystne. Podobne funkcje spełnia zasada prawdy materialnej, zobowiązującą do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 par. 1 Kpa), oraz przepisy o wyłączeniu, gwarantujące bezstronność organu, które stanowią istotną podstawę wznowienia postępowania (art. 24, 25 i 145 1 pkt. 3 Kpa). Zasada zaufania jawi się więc jako spoiwo wszystkich ogólnych zasad postępowania administracyjnego. 3 Jako że zasada pogłębiania zaufania wyznacza tylko pewien rezultat, do osiągnięcia którego zobowiązane są organy administracji, a nie determinuje sposobów jego urzeczywistnienia, kluczowe zadanie w zakresie określenia właściwego postępowania, które zrealizuje tę zasadę a także stwierdzenia, w jakich sytuacjach dojdzie do jej naruszenia, należy do orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny na zasadę zaufania powołuje się przy okazji rozstrzygania spraw dotyczących różnorodnych stanów faktycznych, ale których wspólnym elementem był fakt podejmowania przez organy administracji działań budzących wątpliwości co do rzetelności i przejrzystości ich procedowania. Z całą pewnością podstawowym warunkiem budowania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej jest równe traktowanie stron. W wyroku z 26 października 1984 r. (sygn. akt II SA 1161/84) NSA stwierdził, że mimo, iż w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisu wprost formułującego obowiązek równego traktowania stron, taki obowiązek wynika zarówno z obowiązujących norm konstytucyjnych, które powinny być bezpośrednio stosowane, jak i właśnie z art. 8 Kpa. Niezgodne z prawem jest naruszanie zasady równości poprzez wydanie rozstrzygnięcia wobec obywatela odmiennego od treści decyzji podjętej wcześniej, a dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej. Takie działanie zdecydowanie osłabia zaufanie do organów państwa, gdyż nie daje możliwości przewidywania konsekwencji prawnych sytuacji, w jakiej znalazł się obywatel, nawet mimo zapoznania się z uprzednimi decyzjami wydanymi przez organ administracji. Skoro nie da się założyć z pewnym prawdopodobieństwem, jakie będzie rozstrzygnięcie organu, nawet znając wcześniejszą jego praktykę w danych sprawach, organ ten zaczyna jawić się jako twór nieprzewidywalny, kierujący się niezrozumiałymi dla przeciętnego człowieka regułami, co dać może też podstawy do podejrzeń o nieuczciwość czy stronniczość. Ważne dla przestrzegania zasady równości przy sporach toczonych przed organami administracji jest uwzględnienie interesów wszystkich stron biorących udział w postępowaniu, reprezentujących rozbieżne interesy. Oczywistym jest, że w takiej sytuacji najczęściej tylko jedna ze stron będzie w pełni zadowolona z końcowej decyzji organu, jednak w swoich działaniach organ powinien także drugą stronę przekonać o tym, że podjęta decyzja jest słuszna i oparta na konkretnych podstawach prawnych i faktycznych. Pozostawienie wątpliwości co do przebiegu postępowania nie pozwala na utrzymanie zaufania obywatela, gdy wydaje się, że organ faworyzuje w nim jedną ze stron, odmawiając z góry wiarygodności wnioskom dowodowym drugiej strony. W wyroku z dnia 10 sierpnia 1983 r. (sygn. akt I SA 367/83) NSA stwierdza, że organ musi zebrać wszystkie dowody w sprawie, w żadnym razie nie ograniczając się do udowodnienia twierdzeń wnoszonych przez jedną ze stron. Zapewnienie stronom równego udziału w postępowaniu i dążenie do całościowego wyjaśnienia sprawy powinno być priorytetem organu. Dopiero na tej podstawie będzie mógł wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Podobnie naruszeniem zasady pogłębiania zaufania będzie wydawanie odmiennych decyzji 3 G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Kraków 2005, s. 137. 2/6
podmiotom w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej w różnych regionach państwa unitarnego, jakim jest Polska. Nigdy samo przebywanie w innych częściach kraju nie jest wystarczającym powodem dla rozróżniania sytuacji prawnej podmiotu. 4 Kolejnym elementem zasady pogłębiania zaufania jest odpowiednie wyjaśnianie stronom okoliczności zaistniałych w sprawie. Obowiązek ten dotyczy szczególnie nowych okoliczności przedstawianych jednostce przez organ. Organ nie może zaskakiwać strony wysuwaniem jedna po drugiej kolejnych okoliczności, jednocześnie nie przedstawiając dowodów na ich poparcie, a w dodatku nie ustosunkowując się do wniosków dowodowych strony, która wskazuje na to, że okoliczności podnoszone przez organ nie mają miejsca w jej sytuacji. Według wzmiankowanego już wyroku NSA z 26 października 1986 r., także takie postępowanie organu jest naruszeniem nie tylko art. 9 Kpa, ale także art. 8. Takie działania organu w żaden sposób bowiem nie budzą zaufania do władzy publicznej, a wręcz przeciwnie - osłabiają jej autorytet. Zgodnie z tym samym wyrokiem NSA, jednym z najważniejszych czynników wzmacniania zaufania obywatela do państwa jest dokładne uzasadnienie wydanej decyzji administracyjnej. Brak takiego uzasadnienia w pewnych przypadkach jest naruszeniem szczególnie rażącym. Dzieje się tak między innymi, gdy w uzasadnieniu nie ma w ogóle powodów, które doprowadziły do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, mimo podnoszenia w toku postępowania przez stronę zarzutu, iż w analogicznej sytuacji została wcześniej wydana inna decyzja. Organ nie może odrzucić wniosków strony, nie dając im wiary, bez poddania ich weryfikacji dowodowej. Całkowite pominięcie milczeniem i nie podjęcie żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy faktycznie zaszła sytuacja odmiennego potraktowania podobnych przypadków, jest rażącym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania. Inną okolicznością wymagającą dokładnego uzasadnienia przez organ podjętej decyzji, by w pełni zrealizować zasadę pogłębiania zaufania obywatela, jest przytoczona już wcześniej, w kontekście przestrzegania zasady równego traktowania, sytuacja sporu toczonego przed organem administracji, w którym strony reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. Konieczne jest tu szczególnie staranne prowadzenie postępowania przez organ nie tylko poprzez równe traktowanie w toku postępowania, ale także poprzez dokładne uzasadnienie podjętej decyzji. NSA w wyroku z dnia 10 sierpnia 1983 r. (sygn. akt I SA 367/83) stwierdza, że rażącym naruszeniem jest takie prowadzenie postępowania, w którym organ rozstrzyga na korzyść jednej ze stron, jednocześnie nie odnosząc się w uzasadnieniu w ogóle lub odnosząc się ogólnikowo do żądań wysuwanych przez drugą stronę. Organ powinien przedstawić w uzasadnieniu swój proces wnioskowania poprzez wskazanie racji, jakimi się kierował, odmawiając wiarygodności jednym dowodom, a inne uznając za podstawę rozstrzygnięcia. Tylko w ten sposób będzie w stanie przekonać stronę niezadowoloną z decyzji o istnieniu ważnych argumentów przemawiających przeciwko jej żądaniu i usprawiedliwiających wydanie decyzji negatywnej. Rola uzasadnienia jest istotna zwłaszcza w przypadku podejmowania rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Sąd w przypadku decyzji uznaniowej bada jedynie dochowanie reguł proceduralnych przy jej wydawaniu, oceniając zgodność z prawem, a nie słuszność samego rozstrzygnięcie. W wyroku NSA z 22 października 1981 r. (sygn. akt I SA 2147/81) sąd stwierdził, opierając się m.in. na zasadzie wyrażonej w art. 8 Kpa, że nieprawidłowe uzasadnienie (tzn. nieprzedstawienie, dlaczego jedne dowody zostały uznane przez organ, a inne odrzucone, nieujawnienie motywów, jakimi się kierował przy wydawaniu decyzji uznaniowej) jest podstawą do uchylenia takiej decyzji. Decyzja uznaniowa nienależycie uzasadniona zbliża się bowiem do decyzji dowolnej, a taki sposób podejmowania rozstrzygnięć mógłby poważnie osłabić zaufanie obywatela 4 Wyrok NSA z 5 maja 1998 r., sygn. akt SA/Bk 655/97. 3/6
do państwa. Także ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia, czy odwoływanie się do sformułowań pozaustawowych jest nieprawidłowe i narusza zasadę pogłębiania zaufania. 5 Następne sprawy z orzecznictwa ukazują inne możliwe przypadki złamania zasady zaufania, wyjątkowo ewidentne, gdy to organ sam wprowadza w błąd stronę postępowania lub usiłuje ją obarczyć konsekwencjami własnych uchybień. W wyroku NSA z dnia 9 grudnia 1999 r. (sygn. akt I SA/Po 2858/98), nawiązując do pojęcia demokratycznego państwa prawnego, sąd powołał się na zawarty w tej normie konstytucyjnej nakaz nieretroakcji prawa. Postępowanie w tym przypadku dotyczyło określenia zobowiązania podatkowego, które zostało nałożone na podatnika mimo tego, że przepisy dotyczące danego podatku weszły w życie później, niż czas, za który zostało zobowiązanie naliczone. Za tę decyzję organu administracji odpowiedzialnością obarczony został podatnik, chociaż opierał się na opinii stwierdzającej inne konsekwencje prawne, opracowanej przez organ statystyczny. Takie działanie jednoznacznie należy ocenić jako podważające zaufanie obywatela. Skarżąca powoływała się na jedną opinię statystyczną, natomiast organy administracji przywoływały opinię o treści rozbieżnej, wydaną przez inny organ. Jednak w żadnej z instancji organy nie odniosły się szerzej do tej kwestii i nie wyjaśniły, dlaczego akurat przytaczana przez nie opinia jest wiążąca. Błędy organu statystycznego nie mogą powodować ujemnych następstw dla podatnika 6. Nie powinno dochodzić do sytuacji przerzucenia błędów organów administracji na obywatela, gdyż ma on prawo działać w zaufaniu do oficjalnych opinii wydawanych przez organy państwa, a ewentualna rozbieżność stanowisk organów nie powinna powodować dla niego negatywnych konsekwencji. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku, gdy wystąpił błąd w treści aktu prawnego, w prawidłowy sposób opublikowanego przez właściwy organ promulgacyjny. Organ administracji nie może powoływać się na ten błąd uzasadniając odmienną, niż wynikałoby z treści tego aktu prawnego interpretację. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 6 lipca 1994 r. (sygn. akt SA/Łd 1024/94) do momentu sprostowania obywatel ma prawo opierać się na treści takiego aktu w zaufaniu do organów państwa. Sprostowanie nie działa więc w żadnym wypadku z mocą wsteczną, gdyż nie można zaprzeczyć, iż wcześniejsze działania obywatela podejmowane były w zgodzie z brzmieniem ogłoszonego prawidłowo aktu prawnego. Także w przypadku błędu popełnionego przez nie organ jako taki, ale wyłącznie przez jego pracownika, obowiązuje ta sama reguła, iż nie może to uchybienie wpływać negatywnie na sytuację prawną obywatela. W wyroku NSA z 20 lipca 1981 r. (SA 1478/81) sąd stwierdził, że również takie działanie organów administracji jest obrazą art. 8 Kpa. Orzeczenie to jest ważne z tego powodu, że kwestią fundamentalną dla wykształcenia wśród obywateli zaufania do władzy publicznej jest poprawa wizerunku urzędnika. Można wprowadzić najbardziej nawet idealne wzorce postępowania dla organów administracji, ale jeśli nie będzie się w nich zatrudniać osób uczciwych, kompetentnych i cechujących się wysoką kulturą osobistą, zaufanie obywateli do państwa będzie przy kontakcie z urzędnikiem wystawiane na próbę. W wyroku tym pojawia się oprócz tego inny jeszcze element stosowania w praktyce zasady zaufania obywatela do państwa, jakim jest domniemanie prawidłowości decyzji administracyjnej. Oznacza ono, że dopóki decyzja nie zostanie wzruszona w odpowiednim postępowaniu, obywatel ma prawo opierać się na takiej decyzji i nie może być ona podważana przez inne organy, choćby ją uważały za wadliwą. Gwarantuje to pewność prawną obywatelowi, gdyż żadna decyzja nie może być zmieniona w inny sposób, niż poprzez przeprowadzenie prawidłowego postępowania w toku 5 Wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2278/99. 6 wyrok NSA z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt SA/Po 255/95 4/6
weryfikacji decyzji ostatecznej. Oczywistym jest, że skoro organ nie może przerzucać odpowiedzialności za własne uchybienia na obywatela, tym bardziej nie może udzielać mu informacji wprowadzających go w błąd, a następnie wyciągać z tego konsekwencji negatywnych dla strony postępowania. W wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 1994 r. (sygn. akt V SA 1276/93 ) sąd stwierdza, że nie da się z zasadą zaufania obywatela do państwa pogodzić takiego działania organów administracji, które najpierw udzielają wyjaśnień o treści decyzji mającej zapaść, następnie zaś zmieniają ją i ostatecznie dochodzi do wydania decyzji odmiennej. Jest to istotne naruszenie tym bardziej, jeśli obywatel na mocy takiej informacji podejmie działania, na które w innym przypadku nie zdecydowałby się, ponosząc straty majątkowe. Taka sytuacja faktyczna miała miejsce w sprawie, w której wyrok NSA wydał dnia 8 czerwca 1992 r. (sygn. akt III SA 241/92). Problem przedstawiony do rozstrzygnięcia NSA polegał na konieczności wyjaśnienia, jaka ma być sytuacja prawna obywatela podejmującego określone działania na mocy obowiązujących przepisów i przy zapewnieniach władzy, że przepisy te będą nadal obowiązywały, gdy mimo takich zapewnień zostały one nagle zmienione. W wyniku nowelizacji podjęto decyzję obciążenia obywatela wyższym zobowiązaniem (odmówiono zwolnienia od opłat celnych). NSA opierając się na przepisie obecnego art. 2 Konstytucji stwierdził, że działanie takie podważa zasadę zaufania obywatela do państwa i decyzja, mimo że wydana na podstawie przepisów obowiązującego prawa, dotknięta jest sankcją nieważności. NSA stwierdził, że skoro skarżący podjął określone działania przed nowelizacją, powodowany brzmieniem obowiązujących ówcześnie przepisów oraz przy zapewnieniach ze strony władz państwa, iż nie zostaną one znowelizowane w najbliższym czasie, aby chronić jego zaufanie do władz publicznych, jedyną możliwością jest niezastosowanie do jego sytuacji przepisów zmienionych w taki sposób. Kolejnym ważnym elementem stosowania zasady pogłębiania zaufania jest sposób rozstrzygania wątpliwości. W postępowaniu administracyjnym organ zobowiązany jest uwzględnić interes społeczny oraz słuszny interes stron (art. 7 Kpa). Nie oznacza to jednak zawsze prymatu interesu społecznego nad interesem prywatnym. Zasada pogłębiania zaufania może istnieć w kolizji z innymi zasadami, np. z koniecznością ochrony interesu publicznego. Jednak w każdym przypadku wyważenie interesu prywatnego i społecznego powinno się odbywać w sposób jak najmniej uciążliwy dla jednostki, która musi mieć możliwość dochodzenia i ochrony swoich praw. NSA w wyroku z dnia 23 października 1982 r. (sygn. akt II SA 1031/82) przyjął zasadę, że wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść obywatela wszędzie tam, gdzie nie narusza to interesu społecznego. Inne postępowanie, to jest z góry przesądzanie o tym, że interes społeczny przeważa nad interesem prywatnym, nie uwzględniając całokształtu sytuacji oraz tego, jakie będą dla jednostki konsekwencji takiego rozstrzygnięcia, jest naruszeniem zasady pogłębiania zaufania. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej gwarantuje przewidywalność działań organów państwa, czyli bezpieczeństwo prawne dla jednostki. Obywatele dzięki niej są w stanie dostosować swoje zachowanie do działań organów i przewidzieć konsekwencje prawne sytuacji, w jakiej się znaleźli. Jednocześnie obowiązywanie tej zasady oznacza pewność wydania rzetelnego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia. Konsekwencją naruszenia art. 8 Kpa, jeśli naruszenie to będzie rażące, jest nieważności decyzji administracyjnej. Niekiedy złamanie zasady pogłębiania zaufania jest wyłączną przesłanką uchylenia decyzji, innym razem może być ona naruszona wespół z innymi normami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. NSA w Warszawie w cytowanym już wyroku z 26 października 1984 r. podkreślił wagę zasady pogłębiania zaufania w polskich warunkach, gdzie wciąż nie ma powszechnego zaufania do władzy 5/6
publicznej. We wszelkich rankingach zaufania próżno szukać urzędników, także politycy cieszą się od lat niskim zaufaniem społecznym. W takiej sytuacji na organach administracji leży szczególny obowiązek nie tylko zgodnego z prawem, ale też przejrzystego prowadzenia postępowania. Konieczne jest dbanie o to, aby strona miała możliwość czynnego uczestnictwa w postępowaniu, ustosunkowywanie się do wszystkich zgłaszanych przez nią wniosków i dokładne wyjaśnienie w uzasadnieniu podstaw decyzji, aby uniknąć ewentualnych wątpliwości. W taki sposób motywy wydanej decyzji i sam proces dochodzenia do niej - nawet, gdy ostatecznie okaże się ona niekorzystna dla strony będą zrozumiałe i klarowne, przez co obywatel nie poczuje się potraktowany niesprawiedliwie. Zasada pogłębiania zaufania obywatela do państwa jest nie tylko podstawową zasadą postępowania administracyjnego, ale także w ogóle jedną z fundamentalnych zasad, na których powinien opierać się polski porządek prawny. Przestrzeganie jej jest nieodzowne dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego w Polsce i dlatego w orzecznictwie NSA spotyka się ona z tak zdecydowaną ochroną. 6/6