DYREKCJA GENERALNA DS. POLITYK WEWNĘTRZNYCH DEPARTAMENT TEMATYCZNY C: PRAWA OBYWATELSKIE I SPRAWY KONSTYTUCYJNE KWESTIE PRAWNE Jaka podstawa prawna dla prawa rodzinnego? Dalsze działania NOTA PE 462.498 PL
Niniejszy dokument został zamówiony przez Komisję Prawną Parlamentu Europejskiego. AUTOR Aude FIORINI Dundee Law School Uniwersytet w Dundee, Nethergate, Dundee, DD1 4HN, Szkocja, Wielka Brytania WŁAŚCIWY ADMINISTRATOR Vesna NAGLIČ Departament Tematyczny C: Prawa Obywatelskie i Sprawy Konstytucyjne Parlament Europejski B-1047 Bruksela E-mail: vesna.naglic@europarl.europa.eu WERSJE JĘZYKOWE Oryginał: EN Tłumaczenie: BG/CS/DA/DE/EL/ES/ET/FR/IT/LV/LT/HU/MT/NL/PL/PT/RO/SK/SL/FI/SV O WYDAWCY W celu skontaktowania się z departamentem tematycznym lub zaprenumerowania jego comiesięcznego biuletynu prosimy pisać na adres: poldep-citizens@europarl.europa.eu Parlament Europejski, dokument ukończono w listopadzie 2012 r. Unia Europejska, 2012 r. Niniejszy dokument jest dostępny w internecie na stronie: http://www.europarl.europa.eu/studies SPROSTOWANIE Opinie wyrażone w niniejszym dokumencie są jedynie opiniami autorów i niekoniecznie odzwierciedlają oficjalne stanowisko Parlamentu Europejskiego. Powielanie i tłumaczenie do celów niehandlowych jest dozwolone pod warunkiem wskazania źródła oraz wcześniejszego poinformowania wydawcy i wysłania mu egzemplarza.
Jaka podstawa prawna dla prawa rodzinnego? Dalsze działania STRESZCZENIE Kontekst Dyskusja nad podstawą prawną dla działań UE w obszarze prawa rodzinnego wymaga przede wszystkim wyjaśnienia pojęcia prawo rodzinne. Biorąc pod uwagę podstawową zasadę UE, jaką jest ustalanie jurysdykcji, a także brak jakichkolwiek przepisów przekazujących UE kompetencje w dziedzinie krajowego prawa rodzinnego, jest praktycznie pewne, że materialne prawo rodzinne wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji państw członkowskich. Kompetencje dzielone (między państwa członkowskie i UE) istnieją jednakże w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, gdzie UE ma na mocy Traktatów za zadanie rozwijać współpracę sądową w sprawach cywilnych (także dotyczących rodziny) mających skutki transgraniczne. Istnieją trzy główne formy wykonywania tych kompetencji. 1) UE może przyjmować środki o zasięgu ogólnounijnym 1 (art. 81 TFUE). 2) UE może zezwolić państwom członkowskim na ustanowienie środków z zakresu prawa rodzinnego (art. 20 TUE). 3) Dopuszczalne jest również wykonywanie tych kompetencji za pośrednictwem udziału UE w międzynarodowych instrumentach prawa rodzinnego mających zakres stosowania wykraczający poza dany region UE (art. 216 TFUE). Dotychczas wykorzystywano wszystkie trzy podejścia. Na art. 81 TFUE oparte są trzy rozporządzenia: rozporządzenie (WE) nr 2201/2003 dotyczące jurysdykcji oraz uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach małżeńskich oraz w sprawach dotyczących odpowiedzialności rodzicielskiej; rozporządzenie (WE) nr 4/2009 w sprawie jurysdykcji, prawa właściwego, uznawania i wykonywania orzeczeń oraz współpracy w zakresie zobowiązań alimentacyjnych; rozporządzenie (WE) nr 650/2012 w sprawie jurysdykcji, prawa właściwego, uznawania i wykonywania orzeczeń, przyjmowania i wykonywania dokumentów urzędowych dotyczących dziedziczenia oraz w sprawie ustanowienia europejskiego poświadczenia spadkowego. Rozporządzenie Rady (UE) nr 1259/2010 z dnia 20 grudnia 2010 r. zharmonizowało prawo właściwe dla rozwodów i separacji prawnej, lecz zostało przyjęte w oparciu o wzmocnioną współpracę. Ponadto UE ratyfikowała protokół konferencji haskiej z dnia 23 listopada 2007 r. w sprawie prawa właściwego dla zobowiązań alimentacyjnych, a także upoważniła państwa członkowskie do ratyfikowania konwencji haskiej z 1996 r. o ochronie dzieci lub do przystąpienia do niej. UE opracowała również procedurę, którą państwa członkowskie mogą stosować w pewnych okolicznościach, aby zawierać umowy z państwami trzecimi. 1 Dania, Irlandia i Wielka Brytania nie uczestniczą w żadnych środkach unijnych dotyczących prawa rodzinnego. Wielka Brytania i Irlandia mogą jednakże podjąć decyzję o uczestnictwie. 3
Departament Tematyczny C: Prawa Obywatelskie i Sprawy Konstytucyjne Cel W tym artykule ocenia się treść i ograniczenia podstaw prawnych przepisów UE w dziedzinie prawa rodzinnego, aby określić najbardziej optymalny mechanizm lub optymalne mechanizmy służące dalszym postępom ustawodawczym. W centrum działań UE jest pozycja obywateli unijnych odnoszących korzyści z prawa do swobodnego przemieszczania się. Nie powinno się jednakże pomijać sytuacji innych grup osób zostało to omówione w następnej części noty. Obywatele UE w UE W tym artykule dokonano oceny podstaw prawnych, które można zastosować do opracowania zharmonizowanych przepisów dla obywateli UE zamieszkujących w Unii lub podróżujących w jej obrębie, w oparciu o obecne cele wyznaczone w tym obszarze, zwłaszcza lepszy dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Tego rodzaju cele można zrealizować, wykonując raczej kompetencje wewnętrzne niż zewnętrzne. Już samo przyjmowanie wewnętrznych przepisów w obszarze prawa rodzinnego odbywa się dużo wolniej niż w innych sprawach cywilnych. Częściowo jest to spowodowane faktem, że przepisy z zakresu prawa rodzinnego muszą być przyjęte w drodze specjalnej procedury ustawodawczej (jednogłośna decyzja w Radzie i konsultacje z PE). Ten ostatni etap jest związany ze szczególną drażliwością tych kwestii oraz z siłą narodowych tradycji i narodowej kultury w tym obszarze. Obowiązujące akty prawne nie obejmują wszystkich głównych obszarów prawa rodzinnego i charakteryzują się rozproszeniem oraz zróżnicowaniem, co w wielu przypadkach może wynikać z wybranej podstawy prawnej oraz z zastosowanej powiązanej z nią procedury. Rozważania dotyczą w związku z tym zakresu, do jakiego można brać pod uwagę zastosowanie klauzuli pomostowej lub odwołanie się do wzmocnionej współpracy, aby ułatwić i przyspieszyć przyjmowanie przepisów prawa rodzinnego. Klauzula pomostowa Istniejące w Traktatach klauzule pomostowe umożliwiają zmianę procedury ustawodawczej i wymogów dotyczących głosowania. Jedna z takich klauzul dotyczy środków z zakresu prawa rodzinnego. Zgodnie z art. 81 ust. 3 Rada może jednogłośnie i po zasięgnięciu opinii PE podjąć decyzję, że środek z zakresu transgranicznego prawa rodzinnego ma być przyjęty w drodze zwykłej procedury ustawodawczej. Jakakolwiek dyskusja nad klauzulą pomostową wymaga wyjaśnienia środków z zakresu prawa rodzinnego mających skutki transgraniczne. Dokładny zakres tej kategorii jest niepewny i wzbudzający dyskusje, o czym mogą świadczyć różne podstawy prawne wykorzystywane do opracowywania rozporządzeń dotyczących świadczeń alimentacyjnych i spadków. O ile nie jest kwestionowany fakt, że sprawy związane zarówno ze świadczeniami alimentacyjnymi, jak i ze spadkami mają mieszany charakter, łącząc aspekty prawa rodzinnego i prawa dotyczącego zobowiązań lub własności, o tyle ich rozpatrywanie jest bardzo różne. Mieszany charakter świadczeń alimentacyjnych został wykorzystany do uzasadnienia próby odwołania się do klauzuli pomostowej. Próba zakończyła się niepowodzeniem i rozporządzenie Rady (WE) nr 4/2009 zostało przyjęte w trybie specjalnej procedury ustawodawczej. Natomiast z góry nie uznano mieszanego charakteru prawa spadkowego, co pozwoliło przyjąć rozporządzenie w trybie zwykłej procedury ustawodawczej. 4
Jaka podstawa prawna dla prawa rodzinnego? Dalsze działania Pamiętając, że stosowanie klauzuli pomostowej jest uzależnione od jednogłośności w Radzie oraz od zaakceptowania przez parlamenty narodowe, oczywisty jest fakt, że mechanizm można uruchomić tylko wtedy, gdy państwa członkowskie uznają, iż planowany środek będzie możliwy do przyjęcia. Nastąpi to w przypadku, gdy nie tylko zakres instrumentu nie wzbudzi sprzeciwów, ale także zawarte w nim zasady pozostaną neutralne. Tego rodzaju warunki wstępne niełatwo można zapewnić, biorąc pod uwagę głoszone cele działań UE w obszarze prawa rodzinnego. Wzmocniona współpraca Art. 20 TUE umożliwia wzmocnioną współpracę. Pozwala to grupie państw członkowskich na wprowadzanie pewnych środków między sobą (przy wykorzystaniu instytucji i mechanizmów UE). Biorąc pod uwagę, że rozporządzenia przyjęte w wyniku wzmocnionej współpracy z definicji nie są w stanie zrealizować celów wyznaczonych dla działań UE w obszarze prawa rodzinnego w sposób tak kompleksowy, jak w przypadku środków o zasięgu UE, czy warto popierać ten mechanizm do stanowienia prawa rodzinnego w UE? Patrząc z perspektywy potrzeby określenia ambitnych celów, użyteczne może się okazać osiągnięcie chociaż pewnego w miejsce żadnego poziomu harmonizacji między określoną liczbą uczestniczących państw. Należy jednakże rozważyć skutki, jakie wzmocniona współpraca może mieć w danym obszarze, nie tylko dla korzystających z takich środków obywateli UE, ale także dla pozostałych. Ponadto należy dokładnie zrozumieć ostateczny charakter wzmocnionej współpracy. Inne kategorie osób Jeśli chodzi o osoby, które nie są obywatelami UE i które korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się, stanowisko jest mniej jasne. Przede wszystkim należy przypomnieć, że przepisy przyjęte na korzyść obywateli UE zamieszkujących w UE mają być stosowane do innych kategorii osób. W istocie, w oparciu o zasadę niedyskryminacji przepisy prawa rodzinnego mają zastosowanie do wszystkich mieszkańców UE niezależnie od ich narodowości. Ponadto wybór i uruchamianie czynników łączących w kontekście sporów rodzinnych a nie osobowych zakłada, że przepisy te mogą nawet przynieść korzyści niektórym obywatelom UE zamieszkującym w państwach trzecich. Jednakże sytuacja innych obywateli UE zamieszkujących poza UE może wymagać rozważenia, jeżeli UE ma zrealizować swoje cele, łącznie z tymi, które są określone w art. 3 ust. 5 TUE. W tym kontekście można odwołać się do przepisów dotyczących kompetencji zewnętrznych (art. 216 i nast. TFUE). 5