KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Pomoc dla bezrobotnych samotnych matek. Uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Druk Sejmowy nr 2314) Styczeń 2001 Bożena Kłos Informacja Nr 773 Gwarantowane zasiłki okresowe z pomocy społecznej, wypłacane przez 3 lata zapewniają bezpieczeństwo socjalne rodzinom bezrobotnych samotnych matek, wychowujących dzieci do lat 16. Zasiłek ten przysługuje po wyczerpaniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Druk Sejmowy nr 2314) zawiera propozycje rozszerzenia ochrony socjalnej tych rodzin poprzez przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobom, którym zakończył się okres wypłaty gwarantowanego zasiłku okresowego.
BSiE 1 Rodziny niepełne - obok rodzin wielodzietnych - znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej. Rodziny niepełne to przede wszystkim samotne matki z dziećmi - stanowiące 90% rodzin niepełnych. Sytuacja tych rodzin ulega dramatycznemu pogorszeniu, gdy matka - jedyny żywiciel rodziny - traci pracę. Rodziny te zagrożone są chroniczną biedą oraz dziedziczeniem niskiego statusu społecznego przez dzieci, co w konsekwencji prowadzi do marginalizacji społecznej. Problem tej kategorii rodzin stanowi poważne wyzwanie dla polityki społecznej państwa, zwłaszcza w sytuacji wzrastającego bezrobocia i znacząco gorszej sytuacji kobiet niż mężczyzn na rynku pracy. Ważnym zadaniem jest więc poszukiwanie efektywnych sposobów pomocy tym rodzinom. Obowiązujące regulacje prawne zawierają rozwiązania zapewniające szczególną ochronę socjalną rodzinom samotnych i bezrobotnych matek. Skierowany do I czytania w Komisji Polityki Społecznej poselski projekt nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zmierza do rozszerzenia tej ochrony. Poniżej zostały zaprezentowane dwie kwestie: 1. omówiono regulacje prawne odnoszące się do sytuacji bezrobotnych samotnych matek, 2. przedstawiono uwagi do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. 1. Przegląd przepisów regulujących sytuację osób bezrobotnych samotnie wychowujących dzieci Sytuację osób bezrobotnych samotnie wychowujących dzieci regulują dwie ustawy: - Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jedn. tekst Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 z późn.zm.), - Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jedn. tekst Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn.zm.), oraz akty wykonawcze wydane do tych ustaw. Osobom samotnie wychowującym dzieci, które utraciły pracę, przysługuje zasiłek dla bezrobotnych na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałania bezrobociu dotyczących wszystkich bezrobotnych. Po wyczerpaniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, samotnym matkom przysługuje gwarantowany zasiłek okresowy z pomocy społecznej. Świadczenie to ma charakter roszczeniowy. Według przepisów Ustawy o pomocy społecznej prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego nabywane jest gdy: - nastąpiła utrata prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania, - dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego dla świadczeń z pomocy społecznej, - samotnie wychowywane jest co najmniej jednego dziecka do lat 15 (od 1 września 2001 r. - do lat 16) w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w okresie pobierania zasiłku okresowego gwarantowanego (art. 31 ust. 4a). Gwarantowany zasiłek okresowy przysługuje przez okres do 36 miesięcy (art. 31 ust. 4b). Zasiłek okresowy gwarantowany wynosi przez okres 12 miesięcy kwotę równą kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej, a przez okres następnych 24 miesięcy - 80% tej kwoty (art. 31 ust. 4 c). Od dnia 1 czerwca 2000 r. są to odpowiednio kwoty: 401 zł i 320,80 zł.
2 BSiE Za osoby pobierające zasiłek okresowy gwarantowany opłacane są składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, jeżeli legitymują się okresem składkowym poniżej 20 lat - kobiety i poniżej 25 lat - mężczyźni (art. 31b ust. 1 i ust. 6) oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 30). Podstawę opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe stanowi najniższe wynagrodzenie i podstawa ta jest wyższa niż w przypadku opłacania składek przy zasiłku dla bezrobotnych, których podstawę stanowi kwota tego zasiłku. W przypadku podjęcia zatrudnienia albo pozarolniczej działalności zasiłek okresowy gwarantowany ulega zawieszeniu. Po ustaniu zatrudnienia zasiłek na wniosek osoby zainteresowanej jest przywracany (art. 31 ust. 4d i 4e). Okres lub okresy zawieszenia nie są wliczane do 36 miesięcznego okresu wypłacania zasiłku. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz. 140) pobieranie gwarantowanego zasiłku okresowego nie wyklucza przyznania zasiłku okresowego ( 8). Osoba pobierająca zasiłek okresowy gwarantowany nie posiada statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu Ustawy z dnia 14 grudnia o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (art. 2 ust. 1 pkt 2j). Jest ona wykreślana z rejestrów bezrobotnych, ale może zarejestrować się jako poszukująca pracy (art. 2 ust. 1 pkt 15). Osoba pobierająca gwarantowany zasiłek okresowy może być skierowana przez powiatowy urząd pracy na szkolenie sfinansowane z Funduszu Pracy (art. 16 ust. 10 pkt 4) oraz korzystać z poradnictwa zawodowego (art. 17). Okres pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego wliczany jest do okresu warunkującego wysokość zasiłku dla bezrobotnych (art. 24 ust. 4). Za osoby pobierające gwarantowany zasiłek okresowy nie są opłacane składki na Fundusz Pracy (art. 52 ust. 1 pkt 3). W Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 grudnia 1998 r. w sprawie programów specjalnych przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 156, poz. 1023), osoby otrzymujące gwarantowany zasiłek okresowy zostały wskazane jako grupa ryzyka, wymagająca specjalnych działań dla przywrócenia aktywności zawodowej ( 2 ust. 1 pkt 5). Osoba, która zakończyła pobieranie gwarantowanego zasiłku okresowego i rejestruje się w urzędzie pracy, uzyskuje status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Podobnie jak inni bezrobotni bez prawa do zasiłku może ubiegać się o przyznanie zasiłku okresowego oraz innych świadczeń z pomocy społecznej po spełnieniu kryteriów ustalonych w ustawie o pomocy społecznej. Z dokonanego przeglądu przepisów wynika, że podstawowym instrumentem pomocy dla samotnych matek jest gwarantowany zasiłek okresowy z pomocy społecznej. Głównym celem zasiłku jest dostarczenie środków utrzymania rodzinom niepełnym, które znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji ze względu na konieczność łączenia funkcji jedynego żywiciela rodziny i funkcji opiekuńczych. Przepisy regulujące sytuację osób pobierających gwarantowany zasiłek okresowy, uwzględniają także konieczność aktywizacji zawodowej, np.: zmniejszenie wysokości zasiłku po 12 miesiącach ma na celu stymulowanie zasiłkobiorców do poszukiwania zatrudnienia; w trakcie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego osoby te mogą być objęte poradnictwem zawodowym, kierowane na szkolenia i uczestniczyć w programach specjalnych; podjęcie zatrudnienia dorywczego nie powoduje utraty prawa do zasiłku gwarantowanego i nie pomniejsza okresu jego pobierania. Jednakże regulacje zapewniające dochód i regulacje dotyczące aktywizacji zawodowej funkcjonują niezależnie od siebie, nie są skorelowane. Zgłoszenie uczestnictwa w formach aktywizacji zawodowej organizowanej przez urzędy pracy zależy od woli i decyzji osoby
BSiE 3 pobierającej zasiłek gwarantowany. Okres pobierania zasiłku gwarantowanego i jego wysokość nie jest uzależniona od podejmowania działań w celu powrotu do zatrudnienia. 2. Uwagi do projektu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Druk Sejmowy nr 2314) W projekcie nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawarta jest propozycja wliczania okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego z pomocy społecznej jako okresu zaliczanego do okresu zatrudnienia warunkującego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych (w art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dodano ustęp 2a). W ten sposób osoby, którym zakończy się okres pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego i zarejestrują się w urzędzie pracy jako bezrobotne, mogą uzyskać status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. Przepisy regulujące pomoc dla osób samotnie wychowujących dzieci na tle pomocy dla innych rodzin dotkniętych bezrobociem są znacznie korzystniejsze: maksymalnie przez okres od 3,5 do 4,5 lat (okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych i okres pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego) osoby te mają zagwarantowane źródła dochodu w przeciwieństwie do innych bezrobotnych, którzy po wyczerpaniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych (0,5-1,5 roku), mogą otrzymywać fakultatywne zasiłki okresowe i inne świadczenia z pomocy społecznej. Gwarantowany zasiłek okresowy jest jednym z najwyższych świadczeń wypłacanych w ramach pomocy społecznej. Ponadto za cały okres pobierania tego zasiłku opłacane są składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe od najniższego wynagrodzenia. Z punktu widzenia bieżących potrzeb osób samotnie wychowujących dzieci nabycie prawa do kolejnego świadczenia obligatoryjnego jest dla nich korzystne, albowiem wydłuża okres posiadania gwarantowanych dochodów i tym samym wydłuża okres składkowy ubezpieczenia emerytalnego i rentowego, gdy w przypadku zwykłego zasiłku okresowego z pomocy społecznej (a takie świadczenie przysługuje po wygaśnięciu okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego) opłacane są tylko składki na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast z punktu widzenia perspektywicznego interesu rodzin samotnych matek, a także ze względów społecznych oraz konieczności zachowania właściwych cech systemu pomocy społecznej i systemu przeciwdziałania bezrobociu, przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych po wyczerpaniu okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego jest rozwiązaniem kontrowersyjnym. Samo przenoszenie osób bezrobotnych samotnie wychowujących dzieci z jednego systemu do drugiego (najpierw z systemu przeciwdziałaniu bezrobociu do systemu pomocy społecznej i z systemu pomocy społecznej znów do systemu przeciwdziałania bezrobociu) nie rozwiązuje problemu tych rodzin. Priorytetowym celem jest bowiem osiągnięcie samodzielności ekonomicznej przez rodziny niepełne, co wymaga aktywizacji zawodowej samotnych matek i ułatwienie im godzenia pracy zawodowej z opieką nad dziećmi. Propozycja nadania prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobom, którym wyczerpał się okres pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego ma na celu przedłużenie ochrony socjalnej. Przyznawanie świadczeń ze względów socjalnych jest zadaniem pomocy społecznej a nie systemu przeciwdziałania bezrobociu. Ponadto wprowadzenie zaproponowanego przepisu spowodowałoby, że po kolejnym wyczerpaniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, ponownie można by nabyć uprawnienia do pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego. Przechodzenie z zasiłku na zasiłek byłoby ograniczone tylko wiekiem dziecka pozostającego pod opieką. Stworzenie możliwości przechodzenia z zasiłku na zasiłek przyzwyczaja do życia na zasiłku, osłabia chęć poszuki-
4 BSiE wania pracy i prowadzi do trwałego uzależnienia od pomocy. Jednocześnie długotrwałe wyłączenie z rynku pracy utrudnia powrót do zatrudnienia. Zmiany w przepisach prawnych powinny być poprzedzone pogłębioną analizą sytuacji osób, pobierających gwarantowane zasiłki okresowe. Po za tym, że część osób powraca do rejestrów bezrobotnych, nic więcej nie wiadomo. Potrzebna jest wiedza, czy kobiety podczas pobierania zasiłków gwarantowanych pozostawały bierne, czy podejmowały samodzielne działania w celu znalezienia zatrudnienia, czy były objęte jakimiś formami aktywizacji zawodowej prowadzonymi przez urzędy pracy? Czy ośrodki pomocy społecznej i urzędy pracy współpracowały, podejmowały działania na rzecz aktywizacji zawodowej tych osób? Czy istnieje związek pomiędzy liczbą osób wracających do rejestrów bezrobotnych a stopą bezrobocia w poszczególnych powiatach? Statystyki prowadzone przez KUP i Powiatowe Urzędy Pracy nie dostarczają informacji na temat liczby osób pobierających gwarantowane zasiłki okresowe i jednocześnie objętych formami aktywizacji zawodowej, ani też danych o liczbie osób samotnie wychowujących dzieci bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Według statystyk prowadzonych przez Departament Pomocy Społecznej Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej liczba osób pobierająca gwarantowany zasiłek okresowy w latach 1997-2000 kształtowała się następująco: 1997 r. - 51314 osób, 1998 r. - 58724 osób, 1999 r. - 55344 osób, I-VI 2000 r. - 50371 osób. Można przyjąć, że średniorocznie 50 tys. samotnych matek powinno być objęte takimi formami pomocy, które doprowadziłyby jak największą liczbę rodzin niepełnych do samodzielności ekonomicznej. Jest to zadanie bardzo trudne. Jak wynika z badań przedstawionych na konferencji zorganizowanej przez Instytut Spraw Publicznych, 1 samotne matki pobierające gwarantowany zasiłek okresowy charakteryzują się niskim poziomem wykształcenia (ukończona szkoła podstawowa lub zasadnicza zawodowa). Niski ale pewny dochód w postaci zasiłku gwarantowanego nie mobilizuje samotnych matek do poszukiwania pracy. Dopiero ustanie prawa do zasiłku roszczeniowego jest czynnikiem zwiększającym prawdopodobieństwo podjęcia poszukiwania pracy. Wyniki badań jakościowych wskazały, że pomoc w postaci zasiłku gwarantowanego ma charakter antymotywacyjny - następuje przyzwyczajenie do życia na bardzo niskim poziomie. Obiektywnym czynnikiem ograniczającym możliwość podjęcia pracy przez samotne matki jest brak opieki nad dziećmi ze względu na ograniczenie usług opiekuńczych i ich komercjalizację. Dotyczy to zwłaszcza dzieci w wieku przedszkolnym. Pomoc dla bezrobotnych samotnych matek wymaga pogodzenia dwóch celów: zapewnienia osłony socjalnej rodzinie i aktywizacji zawodowej samotnych matek. Cele te do pewnego stopnia są sprzeczne, stąd trudność w opracowaniu efektywnego systemu pomocy dla tych rodzin. Obecnie obowiązujące regulacje dają priorytet działaniom osłonowym. Pożądanym kierunkiem zmian w przepisach prawnych byłoby wprowadzenie obligatoryjnych działań aktywizujących zawodowo samotne matki a nie dalsze przedłużania okresu wypłaty świadczeń roszczeniowych. Z pomocy społecznej samotne matki powinny otrzymywać nie tylko okresowy zasiłek gwarantowany, ale także świadczenia ułatwiające godzenie aktywności zawodowej z opieką nad dziećmi (zasiłki celowe, usługi opiekuńcze) elastycznie dostosowane do wieku dzieci wychowywanych przez samotne matki. Powrót do zatrudnienia osób pobierają- 1 Polityka społeczna wobec rodzin samotnych matek w Polsce, materiały konferencyjne, Warszawa, 15 stycznia 2001 r., Instytut Spraw Publicznych, tekst powielany.
BSiE 5 cych gwarantowany zasiłek okresowy powinien być wspólnym zadaniem ośrodków pomocy społecznej, powiatowych centrów pomocy rodzinie i powiatowych urzędów pracy.