Jak powstaje ustawa? Zasadniczą rolę w tworzeniu nowego prawa odgrywa Sejm, który pracuje nad projektami ustaw podczas obrad plenarnych i na posiedzeniach komisji sejmowych. Senat ma za zadanie weryfikować ustawy uchwalane przez Sejm. W procesie legislacyjnym bierze jednak udział nie tylko legislatywa prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje rządowi i prezydentowi. Prezydent może ponadto wpływać na ostateczny kształt stanowionego prawa, dysponując prawem weta zawieszającego bądź możliwością skierowania nowej ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. Cele Po zajęciach uczniowie powinni umieć: wymienić organy władzy państwowej uczestniczące w procesie legislacyjnym; przedstawić główne etapy powstawania ustawy; określić rolę Sejmu, Senatu i prezydenta w procesie legislacyjnym; wskazać zależności (współpraca, kontrola, rywalizacja) między głównymi uczestnikami działań prawodawczych; przedstawić tryb podejmowania decyzji przez Senat. Środki dydaktyczne 1. Konstytucja RP (fragmenty). 2. Role w inscenizacji prac parlamentu. 3. Argumenty za i przeciw. 4. Słowniczek terminów dotyczących pracy parlamentu. 5. Schemat ilustrujący procedurę uchwalania ustawy. Przebieg zajęć 1. Wyjaśnij, że tematem lekcji będzie przedstawienie trybu tworzenia zwykłych ustaw. Zaznacz, że nie będziecie mówili o pracach nad budżetem, które mają swoją specyfikę. Poproś, aby uczniowie przypomnieli, na czym polega zasada trójpodziału władzy. Zapytaj, kto ich zdaniem ma w Polsce wpływ na tworzenie prawa. Uczniowskie sugestie zapisuj na tablicy. 2. Rozdaj materiał pomocniczy nr 1. Poproś o wnikliwą lekturę fragmentów konstytucji. W trakcie pracy uczniowie mogą korzystać ze słowniczka (materiał pomocniczy nr 4). Poleć wskazanym uczniom wymienienie, kto i na jakim etapie prac legislacyjnych uczestniczy w tworzeniu ustawy (kto ma inicjatywę ustawodawczą, kto uchwala ustawę, kto może wprowadzać do niej poprawki, kto ma prawo weta itp.). Zrekonstruujcie wspólnie zasadniczą kolejność działań w procesie legislacyjnym (w drugiej części lekcji schemat ten zostanie uszczegółowiony). Efekty mogą zostać zapisane na dużym arkuszu papieru. 3. Zaproponuj uczniom udział w socjodramie, która ma ukazać etapy pracy nad ustawą. Przedmiotem prac legislacyjnych w socjodramie jest nowelizacja kodeksu karnego w nowej ustawie kwestią sporną pozostaje jednak sprawa utrzymania bądź zniesienia kary śmierci. Poproś uczniów o stworzenie dwóch podobnej wielkości grup: zwolenników (retencjonistów) i przeciwników (abolicjonistów) kary śmierci i rozdaj każdemu z uczestników socjodramy materiał pomocniczy nr 2. 4. Wskaż uczniów, którzy będą grać rolę posłów i senatorów ( Sejm powinien być dwukrotnie liczniejszy) w taki sposób, by w Sejmie przeważali retencjoniści, a w Senacie abolicjoniści. Po utworzeniu obu izb senatorowie i posłowie wybierają ze swego grona marszałków, posła- -sprawozdawcę i senatorów-mówców: przeciwnika i zwolennika kary śmierci (senator A i R). Wyznacz także sekretarzy Sejmu i Senatu, których zadaniem będzie liczenie głosów w czasie głosowania (zarówno marszałkowie, jak i posłowie-sekretarze również głosują). Rozdaj marszałkom, posłowi-sprawozdawcy i senatorom, którzy wezmą udział w dyskusji, materiał pomocniczy nr 3 zawierający instrukcje postępowania (scenariusz zachowań w parlamencie). 5. Kiedy ustawa po symulacji trzeciego czytania, obradach Senatu i ponownych obradach w Sejmie zostanie skierowana do prezydenta, poproś o powtórną lekturę lekturę art. 122 konstytucji. Poleć kilku uczniom przedstawienie możliwych działań prezydenta: akceptacja ustawy, weto, skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego i reakcji Sejmu na decyzje prezydenta. 6. Zaproponuj uczniom ponowne prześledzenie losów projektu ustawy. Ochotnicy krótko omawiają kolejne fazy prac legislacyjnych: zgłoszenie projektu i pierwsze czytanie, drugie i trzecie czytanie, prace w Senacie i zatwierdzenie ich wyników przez Sejm, działania prezydenta. 7. Spytaj uczniów, w których stadiach postępowania legislacyjnego prace nad ustawą zakończą się wynikiem negatywnym (odrzucenie projektu w pierwszym czytaniu, wycofanie projektu przez autorów podczas pierwszego czytania, odrzucenie projektu w trzecim czytaniu, weto Senatu 138
bądź prezydenta, którego Sejm nie jest w stanie przełamać). Przedstaw graficzny schemat procesu uchwalania ustawy posługując się materiałem pomocniczym nr 5 i razem z uczniami porównajcie go z efektem waszej klasy. 8. Na zakończenie zwróć uwagę uczniów, że prace legislacyjne nie odbywają się w próżni. Parlamentarzyści nieustannie znajdują się pod naciskiem opinii publicznej, która dociera do nich w różnej postaci w opiniach środków masowego przekazu, deklaracjach różnych organizacji, wynikach badań socjologicznych. Poproś uczniów o podanie przykładów takich właśnie nacisków opinii publicznej na legislatywę (na przykład gorąca dyskusja wokół aborcji, reprywatyzacji czy reformy administracyjnej). Pojęcia i terminy czytanie sejmowe klub parlamentarny komisja sejmowa Konwent Seniorów marszałek Sejmu (Senatu) posiedzenie plenarne inicjatywa ustawodawcza Prezydium Sejmu (Senatu) kworum MATERIAŁ POMOCNICZY NR 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (fragmenty) Art. 95.1. Władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat. Art. 118.1. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów. 2. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa. 3. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania. Art. 119.1. Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. 2. Prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy w czasie rozpatrywania go przez Sejm przysługuje wnioskodawcy projektu, posłom i Radzie Ministrów. 3. Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji. 4. Wnioskodawca może wycofać projekt ustawy w toku postępowania ustawodawczego w Sejmie do czasu zakończenia drugiego czytania projektu. Art. 120. Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość. W tym samym trybie Sejm podejmuje uchwały, jeżeli ustawa lub uchwała Sejmu nie stanowi inaczej. Art. 121.1. Ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi. 2. Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy może ją przyjąć bez zmian, uchwalić poprawki albo uchwalić odrzucenie jej w całości. Jeżeli Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. 3. Uchwałę Senatu odrzucającą ustawę albo poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Art. 122.1. Po zakończeniu postępowania określonego w art. 121 Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej. 2. Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. 3. Przed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent Rzeczypospolitej nie może odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za z godną z Konstytucją. 4. Prezydent Rzeczypospolitej odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent Rzeczypospolitej, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności. 139
5. Jeżeli Prezydent Rzeczypospolitej nie wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w trybie ust. 3, może z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm większością 3 5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów Prezydent Rzeczypospolitej w ciągu 7 dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W razie ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm Prezydentowi Rzeczypospolitej nie przysługuje prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie ust. 3. 6. Wystąpienie Prezydenta Rzeczypospolitej do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją lub z wnioskiem do Sejmu o ponowne rozpatrzenie ustawy wstrzymuje bieg, określonego w ust. 2, terminu do podpisania ustawy. MATERIAŁ POMOCNICZY NR 2 Argumenty za i przeciw Dla zwolenników kary śmierci (retencjonistów): Zagrożenie tą karą odstrasza od popełniania najcięższych zbrodni Kara śmierci: chroni społeczeństwo przed jednostkami zupełnie zdemoralizowanymi, nie poddającymi się reedukacji, jest sprawiedliwą zapłatą dla szczególnie okrutnych i bezwzględnych morderców, winna być stosowana wobec terrorystów, zdrajców ojczyzny, patologicznych morderców. W opinii większości Polaków kara ta powinna być stosowana. Dla przeciwników kary śmierci (abolicjonistów): Kara śmierci: nie odstrasza przestępców, zniesienie kary śmierci nie powoduje wzrostu liczby szczególnie ciężkich przestępstw, pozbawia przestępcę szansy wewnętrznej przemiany, co jest istotnym celem kary, stanowi zemstę, jest karą okrutną i niehumanitarną, zawsze zachodzi niebezpieczeństwo popełnienia pomyłki, która w przypadku kary śmierci jest nieodwracalna, jest niezgodna z dekalogiem, łamie przykazanie nie zabijaj. W państwach Unii Europejskiej, do której Polska chce przystąpić, nie stosuje się kary śmierci. Fragment protokołu szóstego z Konwencji o Obronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościach (z kwietnia 1983 r.) stosowanej w państwach członkowskich Rady Europy: Art. 1. Znosi się karę śmierci. Nikt nie może być skazany na taką karę ani nie może nastąpić jej wykonanie. Art. 2. Państwo może przewidzieć w swoich ustawach karę śmierci za czyny popełnione podczas wojny lub w okresie bezpośredniego zagrożenia wojną; kara ta będzie stosowana jedynie w przypadkach przewidzianych przez te ustawy i zgodnie z ich postanowieniami. ( ) 140
MATERIAŁ POMOCNICZY NR 3 Role w inscenizacji prac parlamentu a) Marszałek Sejmu Otwierasz posiedzenie Sejmu, którego tematem jest nowelizacja kodeksu karnego. Jest to tzw. trzecie czytanie, kończące prace legislacyjne nad tą ustawą. Prosisz posła sprawozdawcę o zaprezentowanie stanu prac legislacyjnych. Po tym wystąpieniu zarządzasz głosowanie nad zaproponowanymi przez posła sprawozdawcę wnioskami. Przed przystąpieniem do głosowania sprawdzasz, czy jest na sali kworum, i objaśniasz sposób głosowania: najpierw głosowane są wnioski większości, następnie wnioski mniejszości. Na końcu głosuje się w całości tekst ustawy z wprowadzonymi poprawkami, które przed chwilą uzyskały aprobatę większości posłów. Ustawa została uchwalona, jeżeli za opowiedziało się więcej posłów niż przeciw (tzw. zwykła większość głosów). Ostateczną wersję ustawy podpisujesz i przesyłasz do Senatu. W przypadku zastosowania przez Senat weta bądź wprowadzenia poprawek do tekstu ustawy ustawa wraca do ciebie i poddajesz poprawki Senatu pod głosowanie tym razem do podjęcia decyzji wymagana jest większość bezwzględna. Poddajesz uchwałę Senatu pod głosowanie, udzielając wcześniej głosu posłowi-sprawozdawcy, który wnosi o odrzucenie weta bądź poprawek Senatu. Każda poprawka Senatu głosowana jest oddzielnie. Gdy wniosek o odrzucenie uchwały Senatu nie uzyska większości bezwzględnej, weto Senatu lub proponowane poprawki uznajesz za przyjęte. W przypadku oddalenia weta Senatu podpisujesz przegłosowany tekst ustawy i kierujesz go do prezydenta. b) Marszałek Senatu Prowadzisz obrady Senatu, których przedmiotem jest wyrażenie opinii izby w sprawie nowelizacji kodeksu karnego, przygotowanej przez Sejm. Informujesz zebranych, że po wysłuchaniu sprawozdania Komisji Praw Człowieka i Praworządności w sprawie sejmowej nowelizacji kodeksu karnego otwierasz debatę w tej kwestii. Prosisz, by senatorowie, którzy chcą zabrać głos w debacie, zgłosili ten zamiar. Pouczasz, że wystąpienia mówców winny się kończyć wnioskiem dotyczącym stanowiska senatora w sprawie rozpatrywanej ustawy: jest za przyjęciem ustawy bez poprawek, proponuje odrzucenie ustawy, chce wprowadzić poprawki do rozpatrywanej ustawy. Po tych wyjaśnieniach odczytujesz listę mówców (senator A i R) i udzielasz głosu senatorowi A, a następnie senatorowi R. Po ich wystąpieniach zamykasz debatę. Informujesz zebranych o przystąpieniu do głosowania, które ma następujący porządek: najpierw głosowany jest wniosek o odrzucenie ustawy w całości; oddalenie tego wniosku zwykłą większością głosów umożliwia głosowanie wniosku o przyjęcie ustawy bez poprawek, a gdy i ten wniosek nie zostanie przegłosowany, następuje głosowanie zaproponowanych poprawek. Przy kolejnych głosowaniach najpierw prosisz o podniesienie ręki zwolenników głosowanych wniosków, potem przeciwników, a na końcu wstrzymujących się od głosu. Po głosowaniu ogłaszasz jego wyniki i stwierdzasz, że Senat przyjął bądź odrzucił wniosek. Po ostatnim głosowaniu ogłaszasz, że Senat przyjął uchwałę w sprawie nowelizacji kodeksu karnego (odrzucił, przyjął bez poprawek, zaproponował poprawki). Uwaga! Poprawki głosowane są oddzielnie, a następnie głosowana jest cała, zawierająca przyjęte poprawki ustawa. Ostatnim twoim zadaniem jest podpisanie podjętej uchwały i przesłanie jej marszałkowi Sejmu. c) Poseł sprawozdawca Referujesz efekty pracy dwóch komisji sejmowych: Komisji Ustawodawczej i Komisji Sprawiedliwości. Na wstępie przypominasz historię prac nad ustawą: rządowy projekt nowelizacji kodeksu karnego proponujący m.in. zastąpienie kary śmierci karą dożywotniego więzienia został po pierwszym czytaniu skierowany do prac w komisjach sejmowych, które zaaprobowały większość proponowanych regulacji prawnych. Podczas drugiego czytania pochlebne dla projektu rządowego opinie komisji sejmowych napotkały zdecydowaną krytykę ze strony zwolenników kary śmierci. Zgłoszono wiele wniosków sprzecznych z pierwotną wersją nowelizacji. W toku prac w komisjach większość poparła propozycje rządowe, a mniejszość członków komisji zgłosiła własne wnioski. W imieniu większości posłów z komisji proponujesz poparcie dla zastąpienia kary śmierci w przypadku najcięższych zbrodni (zdrada ojczyzny, wielokrotne 141
morderstwa, szczególnie okrutne morderstwo, terroryzm) karą dożywotniego więzienia. Proponujesz Wysokiej Izbie poparcie wniosków większości. W imieniu mniejszości przedkładasz wnioski: orzekania kary śmierci w przypadkach najcięższych zbrodni, rezygnacji z moratorium na niewykonywanie orzeczonych wyroków śmierci, obniżenie granicy orzekanie tej kary z 18. do 17. roku życia. Proponujesz Sejmowi odrzucenie wniosków mniejszości. Jeżeli ustawa powróci z Senatu, w imieniu komisji wnioskować będziesz o odrzucenie weta bądź zaproponowanych przez Senat poprawek. d) Senator A (abolicjonista) Jako przeciwnik kary śmierci krytykujesz ideę wymierzania kary śmierci w przypadku jakichkolwiek, choćby nawet najcięższych zbrodni. Wskazujesz na negatywne strony stosowania tej kary. Jeżeli Sejm opowiedział się za utrzymaniem kary śmierci, w zakończeniu swojego wystąpienia proponujesz Senatowi przyjęcie ustawy z następującymi poprawkami: a) zastąpienie kary śmierci karą dożywotniego więzienia; b) w przypadku szczególnie okrutnych zbrodni lub zdrady stanu odstąpienie od możliwości darowania części kary w drodze (1) amnestii, (2) prezydenckiego prawa łaski, (3) warunkowego zwolnienia (za dobre sprawowanie). e) Senator R (retencjonista) Jako zwolennik kary śmierci polemizujesz z wystąpieniem senatora A w kwestii zasadności stosowania kary śmierci. Krytykujesz zgłoszone przez niego poprawki. Stwierdzasz na przykład, że ograniczanie prawa łaski wkracza w kompetencje prezydenta, zaś problem warunkowego zwolnienia reguluje kodeks karny wykonawczy, którego nowelizacji Sejm nie rozpatrywał. Kończysz wystąpienie wnioskiem o przyjęcie przez Senat ustawy sejmowej bez poprawek. Jeżeli jednak w ustawie uchwalonej przez Sejm kara śmierci została zniesiona, proponujesz wprowadzenie poprawki, która ją przywraca. MATERIAŁ POMOCNICZY NR 4 Słowniczek terminów dotyczących pracy parlamentu czytania sejmowe omawianie przez posłów, w komisjach sejmowych i podczas obrad plenarnych, projektów ustaw; przeprowadza się trzy czytania: pierwsze czytanie odbywa się na ogół w komisjach, na obradach plenarnych tylko w przypadku bardzo ważnych regulacji prawnych (np. ustawa budżetowa); polega na przedstawieniu przez wnioskodawcę uzasadnienia wniesionego projektu i na debacie o ogólnych zasadach projektu; projekt zyskujący aprobatę Sejmu kierowany jest do dalszych prac w komisjach sejmowych, w czasie których wnoszone są poprawki; drugie czytanie poseł sprawozdawca referuje na obradach plenarnych wyniki prac komisji, następnie odbywa się debata poselska, po której mogą być proponowane kolejne poprawki, co wymaga dalszych prac w komisjach; trzecie czytanie sprawozdanie z prac komisji i głosowanie bez debaty proponowanych poprawek, a następnie całego projektu; głosowanie sposób podejmowania decyzji w parlamencie, zgodnej z wolą większości; część decyzji wymaga uzyskania zwykłej większości głosów (więcej głosów za niż przeciw, wstrzymujący się od głosu nie są brani pod uwagę), część większości bezwzględnej (przewaga głosów za nad głosami przeciw i wstrzymującymi się), niektóre szczególnie istotne decyzje wymagają aprobaty (głosy za ) co najmniej 2 3 lub 3 5 głosujących jest to tzw. większość kwalifikowana; klub parlamentarny formalna grupa parlamentarzystów, w Sejmie co najmniej 15 posłów, złożona z członków jednej partii lub kilku organizacji o zbliżonym programie politycznym; 142
komisje sejmowe (senackie) organy wewnętrzne parlamentu złożone z grupy parlamentarzystów, rozpatrujące problemy merytoryczne (ocena projektu ustawy, pracy ministra itp.); istnieją komisje stałe, mające charakter problemowy lub branżowy: 24 sejmowe i 13 senackie, działające przez całą kadencję; komisje nadzwyczajne powoływane są do rozpatrzenia problemów doraźnych; Konwent Seniorów organ doradczy w Sejmie złożony z członków prezydium i przewodniczących klubów poselskich; jego zadaniem jest zapewnienie współpracy między prezydium a klubami; kworum liczba posłów (senatorów) obecnych podczas obrad, która umożliwia podjęcie, w drodze głosowania, prawomocnych uchwał; do uchwalenia lub zmiany ustawy wymagany jest udział co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, tj. dwustu trzydziestu; marszałek Sejmu (Senatu) wybierany jest z grona parlamentarzystów, kieruje pracami izby; symbolem jego władzy jest laska marszałkowska; reprezentuje izbę wobec innych organów władzy; marszałek Sejmu posiada uprawnienia pozaparlamentarne, m.in. zarządza wybory prezydenckie; posiedzenie plenarne Sejm i Senat obradują przez czas trwania kadencji na zasadzie tzw. permanencji obrad, tj. stałej gotowości izb do przeprowadzenia obrad. Posiedzenia plenarne, zwoływane od kilku do kilkunastu razy w roku, trwają od jednego do trzech dni; prawo inicjatywy ustawodawczej prawo zgłoszenia projektu ustawy, który musi być rozpatrzony przez Sejm; projekt ustawy może zgłosić grupa co najmniej 15 posłów, prezydent, Senat (uchwała poparta przez większość izby), Rada Ministrów lub grupa 100 000 obywateli; Prezydium Sejmu (Senatu) organ kierujący pracami izb, złożony z marszałka i wicemarszałków. Prezydium zwołuje posiedzenia i ustala porządek obrad izby, czuwa nad przebiegiem obrad, dokonuje wykładni regulaminu Sejmu (Senatu). 143
MATERIAŁ POMOCNICZY NR 5 Jak powstaje ustawa? 144