BIURO RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH Warszawa, 0 7 LIS. 2014 Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego VII.602.20.2014. JZ Pan Grzegorz Andrysiak Ul. 90-368 Łódź W odpowiedzi na Pana pismo z dnia 21 sierpnia 2014 roku, w którym wskazuje Pan na problematyką tzw. progów wyborczych w wyborach do Parlamentu Europejskiego, proszę przyjąć niniejsze informacje. Mechanizm tzw. progów wyborczych (znany w literaturze przedmiotu również jako: klauzule zaporowe, progi minimalnego poparcia) jest stosowany w wyborach o formule proporcjonalnej i polega na uzależnieniu uczestnictwa komitetów wyborczych biorących udział w wyborach w podziale mandatów od uzyskania wyznaczonej prawem liczby głosów w skali okręgu wyborczego, jednostki podziału terytorialnego lub państwa (B. Michalak, A. Sokala, Leksykon prawa wyborczego i systemów wyborczych, Toruń 2010, s. 60). W Polsce, progi wyborcze stosowane są we wszystkich wyborach o charakterze proporcjonalnym. Zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem, w wyborach do Sejmu RP w podziale mandatów uwzględnia się tylko te listy wyborcze, komitetów wyborczych, które przekroczyły i otrzymały w skali kraju przynajmniej 5 % ważnych głosów. Listy koalicyjnych komitetów wyborczych muszą natomiast otrzymać co najmniej 8 % ważnie oddanych głosów. Zwolnienie z tego wymogu mogą otrzymać wyłącznie komitety wyborcze mniejszości narodowych. W wyborach do Parlamentu Europejskiego uchwalając Ordynację wyborczą w 2004 roku również przyjęto, że w podziale mandatów uwzględnia się wyłącznie listy okręgowe tych komitetów wyborczych, które otrzymały co najmniej 5 % Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Tel. centr. (+48 22) 55 17 700 Al. Solidarności 77 Infolinia obywatelska 800 676 676 00-090 Warszawa biurorzecznika@bipo.gov.pl www.rpo.gov.pl
ważnych głosów w skali kraju. Rozwiązanie to zostało powtórzone w uchwalonej w 2011 roku ustawie Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm., dalej jako Kodeks"). Mechanizmy progów wyborczych budziły pewne kontrowersje, w szczególności w odniesieniu do wypełniania przez nie zasad prawa wyborczego. W tym kontekście warto przytoczyć genezą oraz okoliczności wprowadzenia ich w wyborach do Sejmu - w podobnej formule funkcjonują bowiem już ponad 20 lat. W ustawie z dnia 28 maja 1993 roku Ordynacja wyborcza do Sejmu RP wskazano zasadę proporcjonalności wyborów, jednakże pod wpływem negatywnych doświadczeń poprzednich wyborów parlamentarnych (1991 roku) wprowadzono szereg instytucji będących mechanizmami deformującymi tą zasadę, a mających w efekcie zapobiec rozdrobnieniu sił politycznych w Sejmie. W tym celu, wprowadzono w ustawie cały pakiet rozwiązań, który stwarzał sytuację uprzywilejowania dla partii silniejszych: nowy system rozdziału mandatów w okręgach wyborczych - d r Hondta, wspomniane progi wyborcze (5 % dla komitetów wyborczych, 8 % dla koalicji) zwiększono liczbę okręgów wyborczych, a także zmienioną funkcjonującą wówczas instytucję listy ogólnopolskiej. Jak ujął prof. Marek Zubik: Progi wyborcze z założenia deformują [...] rzeczywisty układ poglądów politycznych istniejących w społeczeństwie, w procedurze przełożenia tych preferencji na mandaty deputowanych" (M. Zubik, Na temat konstytucyjnych aspektów zasady proporcjonalności wyborów do Sejmu RP <art. 96 ust. 2 konstytucji>, Przegląd Sejmowy 2011,nr 1). Obok powyższych ocen, wskazuje się również zasadę, z którą tzw. progi wyborcze mogą nie być zgodne - zasadę równości, ograniczając możliwość uzyskania mandatów przez część komitetów wyborczych. Jednak dla prawidłowej oceny tej instytucji należy wziąć całokształt problematyki i okoliczności. Konstytucja RP w art. 96 ust. 2 stanowi, że wybory do Sejmu są wyborami proporcjonalnymi, równymi. Jak jednak słusznie wskazuje prof. Piotr Uziębło, żadna z zasad wyborczych nie ma charakteru absolutnego, nie może być dominującą nad pozostałymi zasadami, ale również nad celami wyborów (P. Uziębło, Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i południowoamerykańskich, Warszawa 2012). Tymczasem w doktrynie prawnej bardzo wyraźnie wskazuje się, że wprowadzenie progów wyborczych uzasadnianie jest dążeniem
do uniknięcia nadmiernego rozdrobnienia rozczłonkowania wybieranego organu i zapewnienia możliwości powoływania stabilnej większości. Wskazuje się przy tym na ogromną wartość dla Państwa stabilności politycznej, bowiem wyłoniony rząd musi być zdolny do efektywnego działania. Wyraźnie zaakcentował to polski Trybunał Konstytucyjny, podkreślając w wyroku o sygn. akt K 31/06 z 3 listopada 2006 r. Wyłoniona z wyboru stabilna większość powinna umożliwić stanowienie prawa, a w systemach o cechach parlamentarnych - sprawować także polityczną kontrolę nad egzekutywą". Jak wskazał prof. Krzysztof Skotnicki Generalnie należy [...] stwierdzić, że w doktrynie, jak i w orzecznictwie dążenie do uzyskania stabilnej większości rządowej traktowane jest za wartość równorzędną z zasadą adekwatnej do woli wyborców reprezentatywności parlamentu" (K. Skotnicki, Funkcje wyborów a wielkość okręgów wyborczych, Toruń 2010, s. 22). Warto podkreślić wreszcie, że progi wyborcze to ważny element systemu wyborczego, który stosowany jest obecnie dość powszechnie w państwach demokratycznych stosujących system proporcjonalny, choć wysokość tych progów jest bardzo różna (od 0,067 % d 15 %). Najczęściej występuje klauzula zaporowa w wysokości 5%. Podsumowując powyższe rozważania, należy przyjąć za prof. Bogusławem Banaszakiem, że funkcje progów wyborczych (klauzuli zaporowych) polegają na dążeniu do likwidacji negatywnych następstw stosowania proporcjonalnego systemu wyborczego w wyborach do Sejmu i dążeniem do elekcji Sejmu nierozbitego na wiele frakcji. Co ważne, przedstawiona funkcja progów przeważa nad ewentualnymi wątpliwościami co do zgodności klauzuli zaporowej z zasadą równości prawa wyborczego (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012). Skupiając się na jednak zasadniczej kwestii, a więc wyborach do Parlamentu Europejskiego, należy podkreślić, że nie jest to materia regulowana bezpośrednio przez Konstytucję RP. Najważniejsze kwestie związane z ich zasadami wskazuje obowiązujący od 1978 r. na obszarze Wspólnot Europejskich, a obecnie Unii Europejskiej Akt dotyczący wyborów członków Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich" (Akt ustanowiony decyzją Rady z 20 września 1976 r., 76/787/EWWiS, EWG, Euratom, OJ
1976 L 278, s. 1, zmieniony Traktatem z Amsterdamu, OJ 1997 C 340, s. 1 i decyzją Rady <2002/772/WE, Euratom> z dnia 25 czerwca i 23 września 2002 r.). Przesądził on, że wybory do Parlamentu Europejskiego odbywają się zgodnie z zasadami bezpośredniości (uprawnieni głosują bezpośrednio na kandydatów na posłów), powszechności (co do zasady prawo udziału w wyborach mają wszyscy obywatele państw członkowskich) oraz głosowania tajnego. Co ważne, zgodnie z tym aktem, we wszystkich państwach członkowskich wybory muszą mieć charakter proporcjonalny. Jest to wymóg obligatoryjny, Zgodnie z artykułem 2: Odpowiednio do szczególnych krajowych uwarunkowań, Państwa Członkowskie mogą tworzyć okręgi wyborcze do celów wyborów do Parlamentu Europejskiego lub podzielić obszar wyborczy w inny sposób, ogólnie nie naruszając proporcjonalnego charakteru systemu wyborczego". Z kolei artykuł 3 stanowi, że Państwa Członkowskie mogą ustanowić próg minimalny w rozdziale mandatów. Na poziomie krajowym próg ten nie może przekroczyć 5 procent oddanych głosów". W zakresie pozostałych kwestii dotyczących systemu wyborczego prawo unijne odsyła do ustawodawstwa krajowego państw członkowskich. W odniesieniu do analizowanej tematyki, warto przywołać również przyjętą przez Parlament Europejski 22 listopada 2012 r. rezolucję w sprawie kolejnych wyborów w 2014 r. Parlament sugeruje w niej państwom członkowskim zmianę ordynacji wyborczych w celu wprowadzenia odpowiednich i proporcjonalnych" progów minimalnych podziału mandatów, tak aby należycie odzwierciedlić decyzje obywateli wyrażone w wyborach, a także skutecznie zagwarantować wypełnianie funkcji Parlamentu (Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie wyborów do Parlamentu Europejskiego w 2014 r. P7 TA-PROY(2012)0462). Konkludując, kwestia tzw. progów wyborczych w wyborach do Parlamentu Europejskiego uregulowana obecnie w Kodeksie wyborczym jest więc zgodna z ustawodawstwem wspólnotowym. Chciałbym jednak wyraźnie podkreślić, że Ustawodawca krajowy posiada swobodę w kształtowaniu zasad funkcjonowania progów wyborczych i może rozważyć np. obniżenie liczby głosów, które uprawniają do uzyskania mandatów. Niewątpliwie specyfika wyborów do Parlamentu Europejskiego (na którą zwraca również Pan uwagę w swoim piśmie), zmiany w innych państwach w tym zakresie (m.in. w Niemczech), a także rezolucje Parlamentu Europejskiego mogą być impulsem do podjęcia
debaty na ten temat, a nawet do inicjatywy ustawodawczej mającej na celu zmianę ustawy A Kodeks wyborczy. Rzecznik Praw Obywatelskich nie znajduje jednak obecnie wystarczających podstaw dla sformułowania wniosku o niezgodności z Konstytucją RP instytucji tzw. progów wyborczych" i skierowania go do Trybunału Konstytucyjnego. Nie oznacza to natomiast braku zainteresowania tą ważną tematyką w zakresie w jakim ta konstrukcja prawa wyborczego wpływa na realizację praw i wolności obywateli. Dlatego też Rzecznik Praw Obywatelskich będzie monitorował problematykę funkcjonowania tzw. progów wyborczych w polskim prawie wyborczym, skupiając się na jej analizie. Na początku 2015 roku planowane jest zorganizowanie przez Rzecznika konferencji oraz wydanie publikacji poświęconej najważniejszym wyzwaniom prawa wyborczego. Z uwzględnieniem ustaleń i sygnałów od ekspertów, będą podejmowane dalsze działania Rzecznika związane z ochroną praw wyborczych obywateli. W powyższej analizie przedstawiono kwestie związane z konstytucyjnością tzw. progów wyborczych, co jak się wydaje, stanowiło meritum Pana wniosku. Jeśli jednak oczekuje Pan podjęcia działań w odniesieniu do samej procedury rozpoznania protestu wyborczego przez Sąd Najwyższym, proszę o wyraźne zasygnalizowanie tego w ewentualnej dalszej korespondencji. ŚIGCU^Uaa Dr Jarosław '' '* Główny Specjalista