Zobowiązania wynikające z umów ppp w kontekście długu publicznego

Zobowiązania wynikające z umów ppp... RADY Zobowiązania wynikające z umów ppp w kontekście długu publicznego Spis treści: 1. Sytuacja prawna... 1 2. Kiedy zobowiązanie wynikające z ppp jest traktowane na równi z pożyczką czy kredytem?... 6 3. Ryzyko... 7 3.1. Opis najważniejszych rodzajów ryzyka... 7 3.2. Podział rodzajów ryzyka pomiędzy partnerów.......... 9 4. Umowy ppp a sprawozdawczość budżetowa.............. 12 5. Wnioski... 14 1. Sytuacja prawna Wejście w życie rozporządzenia Ministra Finansów z 23.12.2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 252, poz. 1692, dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego) wywołało ogromny protest ze strony samorządów. Argumentowano, że wprowadza ono nowe rozwiązania w zakresie klasyfikacji tytułów dłużnych bez konsultacji z samorządami oraz że zbyt krótkie vacatio legis nie pozwoliło na odpowiednie przygotowanie się do nowej sytuacji, co postawi część samorządów w sytuacji niezmiernie trudnej. Koronnym argumentem, zmierzającym do wykluczenia nowego rozporządzenia z obowiązującego systemu prawnego, są zgłaszane przez jego przeciwników wątpliwości co do konstytucyjności aktu. Wątpliwości te oparte są na Grudniowe rozporządzenie w sprawie długu Lipiec 2011 1

RADY Stanowisko Ministerstwa Finansów Zobowiązania wynikające z umów ppp... przekonaniu, że materia, którą reguluje rozporządzenie, jest materią ustawową, a więc, że zostało ono wydane z naruszeniem ustawowej dyspozycji z art. 72 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: nfinpublu). Szczególnie szeroko omawianym zagadnieniem związanym z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego jest kwestia zaliczania do długu publicznego zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego. Rozporządzenie w obecnym brzmieniu posługuje się lakonicznym sformułowaniem, według którego tytułami dłużnymi zaliczanymi do państwowego długu publicznego są umowy ppp, mające wpływ na poziom długu publicznego. To oczywiście niewystarczające wyjaśnienie, mające znamiona definiowania ignotum per ignotum, stało się przyczynkiem do formułowania ostrych sądów o zablokowaniu przez rząd inwestycji ppp poprzez nieprzemyślane wprowadzenie do rozporządzenia przytoczonego wyżej przepisu. Jako dalszą konsekwencję tego działania malowano zahamowanie rozwoju tych gmin, które właśnie w umowach ppp upatrywały szans na przyszłość. Ministerstwo Finansów, w piśmie z 10.3.2011 r. skierowanym do Ministerstwa Gospodarki (Pismo Ludwika Koteckiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów, w odpowiedzi na pismo pana Rafała Baniaka, Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Gospodarki, z prośbą o przedstawienie jednoznacznego stanowiska Ministerstwa Finansów w sprawie zaliczenia zobowiązań z tytułu umów ppp do długu publicznego), odżegnało się stanowczo od stawianych oskarżeń. Podkreślono, że problemowe rozporządzenie nie wprowadza rewolucyjnych zmian, a Ministerstwo Finansów nie zmieniło w żaden sposób swojego stanowiska w kwestii zaliczenia do długu publicznego umów ppp. Sta- 2 Lipiec 2011

Zobowiązania wynikające z umów ppp... RADY nowisko to zakłada bowiem, że sposób zaliczania zobowiązań z tytułu umów ppp do długu sektora finansów publicznych określa decyzja EUROSTAT nr 18/2004 z 11.2.2004 r. Podkreślono, że to poszczególne jednostki sektora finansów publicznych, kształtując umowy zawierane z partnerami prywatnymi i dzieląc pomiędzy partnera publicznego a prywatnego ryzyko, podejmują decyzję, czy powstające w drodze zawieranej umowy zobowiązanie będzie zaliczane do długu publicznego. Osią stanowiska Ministerstwa Finansów jest zatem odesłanie do decyzji EUROSTAT nr 18/2004, zgodnie z którą czynnikiem decydującym o zaliczeniu danego zobowiązania do długu publicznego jest zapisany w umowie ppp podział różnych rodzajów ryzyka. Stanowisko to wydaje się o tyle problematyczne, że odsyła ostatecznie do kryteriów o charakterze pozaprawnym. Co więcej, kryteria te, tj. poszczególne rodzaje ryzyka wymienione w decyzji EUROSTAT, mają charakter nieostry i z powodzeniem mogą stać się przedmiotem dyskusji, opartej na argumentach o charakterze przede wszystkim ekonomicznym. Tymczasem, jak czytamy w orzecznictwie administracyjnym, prawne ujęcie długu publicznego jest ( ) węższe niż ujęcie ekonomiczne i nie obejmuje pełnej wartości wszystkich zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych (III SA/Wr 24/10). Podstawą takiego osądu jest po pierwsze: wyeliminowanie z pojęcia długu publicznego wzajemnych zobowiązań między jednostkami sektora finansów publicznych, po drugie: ujęcie zobowiązań w ich wartości nominalnej. Trzecią zaś podstawą, pozwalającą na odróżnienie normatywnego pojęcia długu publicznego od jego ujęcia ekonomicznego, jest zamknięty katalog tytułów dłużnych składających się na normatywne ujęcie długu publicznego. Ten ostatni argument doznaje jednak, jak się wydaje, znaczącego uszczerbku, wskutek konieczności Lipiec 2011 3

RADY Decyzja EUROSTAT w polskim systemie prawnym Zobowiązania wynikające z umów ppp... zastosowania, do zobowiązań wynikających z umów ppp, kryteriów wynikających z decyzji EUROSTAT nr 18/2004. W świetle powyższych rozważań powstaje istotne pytanie o miejsce, jakie zajmuje ww. decyzja w polskim systemie prawnym. Ze względu na ramy i charakter niniejszego opracowania nie będziemy podejmować w tym miejscu zagadnień z zakresu hierarchii źródeł prawa polskiego i relacji prawa europejskiego w stosunku do prawa krajowego. Niemniej zwraca uwagę pewna niekonsekwencja w zakresie implementacji rozwiązań przewidzianych w decyzji EUROSTAT nr 18/2004. Na gruncie obowiązującej w latach 2005 2009 ustawy z 28.7.2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. Nr 169, poz. 1420, dalej: ustawa o ppp z 2005 r.) dokonano implementacji omawianej decyzji poprzez wydanie rozporządzenia wykonawczego do ustawy, traktującego o ryzyku związanym z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (rozporządzenie Ministra Gospodarki z 21.6.2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, Dz.U. Nr 125, poz. 868). W rozporządzeniu tym określono szczegółowo rodzaje ryzyka związane z realizacją przedsięwzięcia ppp, zasady ich podziału pomiędzy partnerów, a także wpływ ryzyka na poziom długu publicznego. Regulacja ta (zarówno ustawa o ppp z 2005 r., jak i rozporządzenia wykonawcze) stała się jednak przedmiotem miażdżącej krytyki. Odnosiła się ona w znacznej mierze do drobiazgowo regulowanego zakresu analiz, jakich należało dokonać przed przystąpieniem do realizacji inwestycji w formule ppp. Podnoszono w szczególności, że konieczność dokonywania analiz prowadzi do eskalacji kosztów przygotowania inwestycji i przyczynia się do ich blokowania. W istocie pod rządami ówczesnej ustawy nie zrealizowano żadnego przedsięwzięcia ppp. 4 Lipiec 2011

Zobowiązania wynikające z umów ppp... RADY Obecnie obowiązująca ustawa z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 ze zm., dalej: nowa ustawa o ppp) stała się swego rodzaju nowym otwarciem w dziedzinie partnerstwa. Odstąpiono w niej od obowiązku przeprowadzania wyczerpujących analiz, w tym również od nałożonego uprzednio mocą ustawy obowiązku sporządzania analizy ryzyka. Co więcej, nowa regulacja ppp w żaden sposób nie implementuje decyzji EUROSTAT nie odnosi się bowiem ani do rodzajów ryzyka, ani do sposobów ich podziału, ani do ich wpływu na dług publiczny. Bezpośrednie odesłanie do decyzji EUROSTAT wprowadzone zostało niejako tylnymi drzwiami, tj. poprzez załącznik nr 41 do rozporządzenia Ministra Finansów z 3.2.2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. Nr 20, poz. 103). W dokumencie tym, będącym instrukcją sporządzania sprawozdań budżetowych o stanie zobowiązań z tytułu umów ppp, stwierdza się, że sposób zaliczania tych zobowiązań do długu sektora finansów publicznych określa decyzja EUROSTAT nr 18/2004. Jednolite w tej mierze jest również, przytoczone na początku niniejszego artykułu, stanowisko Ministerstwa Finansów. Niemniej rzuca się w oczy, że opisana sytuacja ma wszelkie cechy bałaganu legislacyjnego. Brak pewności co do kryteriów przesądzających o konieczności zaliczenia konkretnych zobowiązań do długu wpływa niekorzystnie na skłonność do realizacji przedsięwzięć w formule ppp. Jak się wydaje, zdanie to podziela w pewnym stopniu także samo Ministerstwo Finansów, zgadzając się w przytoczonym wyżej piśmie z koniecznością wprowadzenia reguły wynikającej z decyzji EUROSTAT do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Aktualny stan prawny Lipiec 2011 5

RADY Zobowiązania wynikające z umów ppp... Do chwili dokonania stosownych zmian w ustawodawstwie samorządy zmuszone są jednak działać na bazie aktualnie obowiązujących przepisów. Bez względu na wątpliwości co do konstytucyjności rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, jak również co do skuteczności norm wynikających z decyzji EUROSTAT nr 18/2004 ostrożność nakazuje jednak zastosowanie się do reguł wynikających z tych dokumentów. Należy zatem rozważyć, w jakich przypadkach w praktyce zobowiązania wynikające z umów ppp mają wpływ na dług sektora publicznego. W tym kontekście poniżej zostaną omówione wybrane zagadnienia podziału ryzyka i niektóre problemy sprawozdawczości. 2. Kiedy zobowiązanie wynikające z ppp jest traktowane na równi z pożyczką czy kredytem? Zgodnie z decyzją EUROSTAT nr 18/2004 aktywa zaangażowane w partnerstwo publiczno-prywatne powinny być klasyfikowane jako aktywa niepubliczne (non-government assets) i rejestrowane pozabilansowo przez sektor publiczny, jeśli spełnione są oba z wymienionych warunków: partner prywatny ponosi ryzyko budowy, partner prywatny ponosi przynajmniej jedno ryzyko dostępności lub popytu. Decyzja odnosi się do klasyfikacji aktywów powstałych wskutek partnerstwa, ale zaraz potem autorzy wyjaśniają znaczenie tej klasyfikacji dla długu i deficytu. Otóż jeśli dany element aktywów wytworzonych w ramach ppp jest klasyfikowany jako aktywo publiczne, to również po stro- 6 Lipiec 2011

Zobowiązania wynikające z umów ppp... RADY nie pasywnej bilansu jednostki sektora finansów publicznych powinno zostać ujęte zobowiązanie wobec partnera prywatnego, które jest analogicznym zobowiązaniem jak pożyczka czy kredyt. Zasadnicze znaczenie dla umiejscowienia w bilansie podmiotu publicznego środka trwałego i związanego z nim zobowiązania ma więc podział różnych rodzajów ryzyka. 3. Ryzyko 3.1. Opis najważniejszych rodzajów ryzyka Ryzyko (czasem określane mianem ryzyka mierzalnego w przeciwieństwie do ryzyka niemierzalnego, czyli niepewności) jest definiowane jako przypadek, gdy występuje zakres możliwych wyników, z których każdy jest związany z obiektywnie lub subiektywnie przypisanym prawdopodobieństwem [Public Private Partnerships. In pursuit of risk sparing and value for Money. Str. 48 (OECD 2008)]. Oznacza to, iż w przypadku danej wartości, np. całkowitych kosztów budowy infrastruktury, będziemy mieli do czynienia z wartością oczekiwaną, ale także z innymi możliwymi wynikami (niższymi lub wyższymi), którym można przypisać określone prawdopodobieństwo wystąpienia. Ryzyko budowy (construction risk) wspomniane jako pierwsze w decyzji EUROSTAT nr 18/2004 obejmuje wszelkie rodzaje ryzyka szczegółowego, które mogą mieć wpływ na projekt w okresie budowy. Ponieważ jest to nierzadko faza najbardziej złożona, ilość szczegółowych rodzajów ryzyka jest tu znaczna. Możemy wyróżnić takie niebezpieczeństwa jak, opóźnienia w zakończeniu robót budowlanych, niespełnienie określonych w umowie standardów, przekroczenie kosztów podczas prac związanych z inwestycją, ujawnienie się wad technicznych lub prawnych Lipiec 2011 7

RADY Zobowiązania wynikające z umów ppp... zmniejszających wartość lub użyteczność wytworzonego aktywa oraz wpływ negatywnych czynników zewnętrznych na przedsięwzięcie. W przypadku projektów o znacznym stopniu skomplikowania bądź realizowanych w obszarze nowoczesnych technologii dochodzi jeszcze ryzyko związane z pojawieniem się lub zastosowaniem do realizacji przedsięwzięcia nowych technologii. Dość powszechnym ryzykiem na etapie budowy w projektach infrastrukturalnych realizowanych w polskich miastach jest ryzyko utrudnień spowodowanych odkryciami archeologicznymi. Ryzyko dostępności polega w szczególności na niemożliwości wypełnienia umowy w zakresie ilości oferowanych usług lub niespełnienia standardów świadczonych usług. Ryzyko to pojawia się na etapie eksploatacji. Może się okazać, że dostarczane usługi nie są zgodne z pewnymi normami np. w zakresie bezpieczeństwa. Rodzajem ryzyka zakwalifikowanym do ryzyka dostępności może być niebezpieczeństwo wzrostu kosztów świadczenia usług, co spowoduje, że w ramach określonej kwoty możliwe będzie sfinansowanie jedynie części z zakontraktowanych świadczeń. Pracownicy świadczący usługi mogą mieć niewystarczające kwalifikacje do ich świadczenia na wymaganym poziomie. Może ulec również zmianie technologia świadczenia usługi. Ryzyko popytu dotyczy zmiany wielkości zapotrzebowania na usługi świadczone w ramach ppp, niezależnie od działań partnera prywatnego, tj. w wyniku czynników, na które partner nie miał wpływu. Ryzyko popytu występuje więc tam, gdzie zaplanowana jest płatność ze strony korzystających z infrastruktury wybudowanej w ramach umowy ppp (np. korzystający z aquaparku czy autostrady, którzy uiszczają odpowiednią opłatę). Ryzyko oznacza, że poziom popytu może być mniejszy w stosunku do założeń poczynionych na etapie zawierania umowy ppp, a w związ- 8 Lipiec 2011

Zobowiązania wynikające z umów ppp... RADY ku z tym mniejsze mogą okazać się wpływy z działalności obiektu....które się z tym wiąże, nie były ujęte w bilansie sektora finansów publicznych na partnerze prywatnym muszą spoczywać przynajmniej dwa z wymienionych powyżej rodzajów ryzyka, przy czym jednym z nich musi być ryzyko budowy. 3.2. Podział rodzajów ryzyka pomiędzy partnerów Już szczegółowa analiza składowych w każdym z powyższych rodzajów ryzyka wskazuje, iż w większości przypadków będziemy mieli do czynienia z niejednoznacznym podziałem i przypisaniem ryzyka. Większość ryzyka budowy może być np. po stronie inwestora prywatnego, co nie wyklucza, iż partner publiczny będzie odpowiadał za niektóre z rodzajów ryzyka należących do ryzyka budowy. W takim przypadku decyzja EUROSTAT wskazuje, że stroną ponoszącą ryzyko jest ta strona, która ponosi większość z danego ryzyka. W przypadku ryzyka popytu jego wystąpienie wiąże się z sytuacją, gdy popyt na usługi (a tym samym przychody) jest mniejszy niż prognozowano. Zmiana ta nie może być jednak wynikiem niewłaściwego świadczenia usług przez partnera prywatnego, a wynikać musi z innych czynników, takich jak cykle biznesowe, nowe trendy rynkowe, z bezpośredniej konkurencji lub zmian technologicznych. Wydaje się, że w tym wypadku może istnieć najwięcej wątpliwości co do sposobu zakwalifikowania ryzyka po jednej ze stron kontraktu. Najczęściej będziemy bowiem mieć do czynienia z sytuacją mieszaną: kiedy to przychody partnera prywatnego są częściowo opłatami użytkowników, a w części płatnością ze strony podmiotu publicznego. Lipiec 2011 9

RADY Zobowiązania wynikające z umów ppp... W kontekście umiejscowienia ryzyka istotny jest wówczas mechanizm dopłat. Można wyobrazić sobie przynajmniej 3 podstawowe mechanizmy: 1. Płatność ze strony podmiotu publicznego jest uzależniona od ilości świadczonych usług, ale zależność ta ma charakter odwrotnie proporcjonalny: czym więcej świadczonych jest usług, tym płatność jest mniejsza. I odwrotnie: im mniejszy popyt, tym dopłata ze strony sektora publicznego większa. Ten charakter zobowiązania istotnie zmniejsza ryzyko dla partnera prywatnego. Jeśli popyt będzie zbyt mały, wówczas podmiot publiczny uzupełnia tę lukę (w całości lub części) strumieniem przychodów. W rezultacie podmiot prywatny nie ponosi negatywnych konsekwencji zmniejszonego popytu bądź te konsekwencje są znacznie ograniczone. Wydaje się, że taka konstrukcja wyraźnie plasuje ryzyko popytu po stronie partnera publicznego. Oczywiście dla definitywnego rozstrzygnięcia tej kwestii istotna jest skala uzupełnienia luki popytowej i jej sposób (czy będzie to jedynie płatność ze strony podmiotu publicznego, czy np. wygenerowanie większego popytu na usługi przez jednostki związane z sektorem publicznym). 2. Innym mechanizmem płatności ze strony sektora publicznego na rzecz partnera prywatnego może być stała opłata, która ma na celu podniesienie rentowności przedsięwzięcia i zainteresowanie nim partnerów prywatnych. Oznaczałoby to, że zasadniczo partner prywatny szacuje popyt rynkowy i otrzymuje wynagrodzenie głównie z opłat od użytkowników. Jednak charakterystyka przedsięwzięcia powoduje, iż w aktualnych uwarunkowaniach rynkowych przedsięwzięcie takie nie jest samo w sobie rentowne konieczne jest podniesienie jego parametrów finansowych przez dopłatę o charakterze ryczałtowym ze strony partnera publicznego, aby 10 Lipiec 2011

Zobowiązania wynikające z umów ppp... RADY zainteresować współpracą inwestorów prywatnych. Jeśli dopłata ta ma charakter stały, to ewentualny spadek popytu rynkowego uderza jedynie w partnera prywatnego. Wydawałoby się wówczas, że ryzyko popytu może być zakwalifikowane po stronie partnera prywatnego. Jednakże decyzja EUROSTAT zawiera sformułowanie, które przeczy takiej tezie: Uważa się, że Partner publiczny ponosi ryzyko [popytu], jeśli jest zobowiązany do zapewnienia danego poziomu płatności na rzecz partnera prywatnego niezależnie od efektywnego poziomu popytu wyrażonego przez użytkowników końcowych. 3. Wreszcie trzecim mechanizmem dopłaty może być dopłata do pojedynczej usługi. Ogólne zobowiązanie partnera publicznego wzrasta zatem wraz z ilością świadczonych usług. Mechanizm taki mobilizuje partnera prywatnego do zwiększania poziomu sprzedaży, co jest zasadniczo w większości przypadków zgodne z interesem publicznym. Wydaje się, że w tym wypadku ryzyko popytu, zwłaszcza rozumiane jako popyt niższy niż zakładano, spoczywa na partnerze prywatnym. Znacznie prostsze wydaje się uplasowanie ryzyka dostępności po stronie partnera prywatnego. Nawet odpowiedni mechanizm kar umownych zastosowany w okresie eksploatacji w przypadku braku dostępności obiektu lub gdy standard usługi jest niższy niż określony w umowie, może być sposobem transferu ryzyka dostępności na inwestora prywatnego. Jak wskazuje decyzja EUROSTAT, zastosowanie takiej kary musi być jednak automatyczne i mieć istotny wpływ na przychody oraz zysk partnera prywatnego, nie może być jedynie kosmetyczne czy symboliczne. Jak więc wynika z powyższych rozważań, mimo że nowa ustawa o ppp nie wymaga przeprowadzenia tak szczegółowych analiz wstępnych jak jej poprzedniczka, to jednak w praktyce taka analiza powinna być przeprowadzo- Lipiec 2011 11

RADY Zobowiązania wynikające z umów ppp... na. Podział różnych rodzajów ryzyka jest w takiej analizie elementem kluczowym z punktu widzenia zakwalifikowania zobowiązania sektora publicznego jako długu w rozumieniu rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego. Zagadnienie podziału ryzyka jest jednak jeszcze bardziej istotne z punktu widzenia ekonomiki realizacji projektu w formule ppp i uzasadnienia wyboru tej ścieżki. Jest to jednak zagadnienie na tyle szerokie, że nie może zmieścić się w ramach niniejszego tekstu. 4. Umowy ppp a sprawozdawczość budżetowa Na zakończenie należałoby zadać sobie pytanie, jak należy traktować te zobowiązania wynikające z umów ppp, które nie noszą znamion długu, w szczególności jak powinny być ujmowane one w sprawozdawczości budżetowej. Dla przykładu przyjmijmy, że partner publiczny (jednostka samorządu terytorialnego) zobowiązał się do uiszczania pewnej kwoty na rzecz partnera prywatnego w okresie eksploatacji i chce takie zobowiązanie ująć w swojej wieloletniej prognozie finansowej. Załóżmy ponadto, że w tym konkretnym przypadku spełnione są warunki wskazane w decyzji EUROSTAT i zobowiązanie to nie ma charakteru długu, gdyż dwa spośród trzech omawianych rodzajów ryzyka, w tym ryzyko budowy, są po stronie partnera prywatnego. W większości przypadków w literaturze zachodniej przyjmuje się, że płatność taka ma charakter wydatku bieżącego. Oznaczałoby to, iż zamiast wydatkować środki na inwestycję (wydatek majątkowy), podmiot publiczny pod- 12 Lipiec 2011

Zobowiązania wynikające z umów ppp... RADY pisuje umowę z inwestorem prywatnym i płaci mu za świadczone usługi (wydatek bieżący). Z punktu widzenia wpływu na nadwyżkę operacyjną budżetu (i zdolność kredytową samorządu z punktu widzenia zapisów art. 243 FinPublU) jest to zamiana mało korzystna. Z drugiej strony, biorąc pod uwagę ogólny deficyt i ograniczenia związane z planowaną regułą wydatkową, może być to obecnie perspektywa interesująca: pozwala uniknąć skumulowanych wydatków w okresie inwestycji, a zatem i zwiększonego deficytu. W przeciwnym wypadku, tj. wówczas, gdy nie będzie spełniony warunek dotyczący transferu ryzyka, aktywa trwałe wytworzone w ramach umowy ppp powinny znaleźć się w bilansie podmiotu publicznego, natomiast po stronie pasywnej znajdzie się zobowiązanie o charakterze podobnym do pożyczki. Decyzja EUROSTAT mówi wówczas, że regularne płatności na rzecz partnera prywatnego będą miały wpływ na deficyt/ nadwyżkę tylko w części odnoszącej się do zakupu usług i odsetek od kapitału. Przywołana decyzja jednoznacznie więc potwierdza, iż część płatności, którą można przypisać do zwrotu kapitału, nie powinna mieć wpływu na wynik budżetu, choć nie jest do końca jasne, czy mowa tu o wyniku ogółem, czy też wyniku operacyjnym (raczej należy przyjąć to pierwsze rozumowanie). Jeśli tak, to część wydatków na rzecz partnera prywatnego powinna być ujęta w rozchodach budżetowych, czyli nie powinna wpływać na wielość nadwyżki czy deficytu budżetowego. Pomijając praktyczne trudności związane z wyodrębnieniem owej części, która odpowiada spłacie kapitału, należy zauważyć, iż obecna klasyfikacja budżetowa (rozporządzenie Ministra Finansów z 2.3.2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych) nie przewiduje takiego paragrafu, w którym tego typu płatności można by ująć. Przyjmując logikę grudniowego roz- Lipiec 2011 13

RADY Zobowiązania wynikające z umów ppp... porządzenia Ministra Finansów, należałoby wskazać jako najbardziej odpowiedni paragraf 992 Spłaty otrzymanych krajowych pożyczek i kredytów. 5. Wnioski Limity dotyczące zadłużania się i planowane ograniczenia deficytu zapowiadane przez Ministerstwo Finansów (bez względu na to, jaki ostatecznie przyjmą kształt) mogą wpłynąć na zwiększone zainteresowanie projektami realizowanymi w formule ppp. Niedobrze, gdyby motywacją samorządu było jedynie uniknięcie zadłużenia i wyższego deficytu. Rzeczywista wartość formuły ppp nie polega bowiem na innej klasyfikacji zobowiązania partnera publicznego, ale na podniesieniu efektywności przedsięwzięcia przez przypisanie partnerowi prywatnemu zadań i ryzyka, z którymi może on sobie lepiej poradzić niż partner publiczny. To zaś powinno prowadzić do wyższej jakości usług świadczonych dla mieszkańców. Rafał Szporko prezes Zarządu, DS Consulting Katarzyna Zięba aplikantka radcowska, DS Consulting 14 Lipiec 2011