PROJEKT SPRAWOZDANIA

PARLAMENT EUROPEJSKI 2009-2014 Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych 2010/2310(INI) 8.2.2012 PROJEKT SPRAWOZDANIA w sprawie podejścia UE do prawa karnego (2010/2310 (INI)) Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Sprawozdawca: Cornelis de Jong PR\891551.doc PE454.679v02-00 Zjednoczona w różnorodności

PR_INI SPIS TREŚCI Strona PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO...3 UZASADNIENIE...7 PE454.679v02-00 2/10 PR\891551.doc

PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO w sprawie podejścia UE do prawa karnego (2010/2310(INI)) Parlament Europejski, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), w szczególności jego rozdział 4 dotyczący współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, uwzględniając Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności jej tytuł VI dotyczący wymiaru sprawiedliwości, uwzględniając komunikat Komisji z dnia 20 września 2011 r. zatytułowany W kierunku polityki kryminalnej UE: Zapewnienie skutecznej realizacji polityki UE poprzez prawo karne (COM(2011)0573), uwzględniając konkluzje Rady z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie wzorcowych przepisów stanowiących wytyczne w dyskusjach dotyczących prawa karnego prowadzonych przez Radę, uwzględniając swą rezolucję z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przestępczości zorganizowanej w Unii Europejskiej 1, uwzględniając swe zalecenie dla Rady z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie rozwoju obszaru sprawiedliwości UE w sprawach karnych 2, uwzględniając swe ekspertyzy dotyczące harmonizacji prawa karnego w UE 3 oraz rozwoju obszaru sprawiedliwości UE w sprawach karnych 4, uwzględniając art. 48 Regulaminu, uwzględniając sprawozdanie Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych oraz opinie Komisji Prawnej (A7-0000/2012), A. mając na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do m.in. zapobiegania i zwalczania przestępczości; B. mając na uwadze, że na podstawie art. 83 TFUE Parlament i Rada mogą wprowadzić normy minimalne odnoszące się do określania przestępstw oraz kar; C. mając na uwadze, że jednocześnie w art. 83 ust. 3 TFUE wprowadza się tzw. mechanizm hamulca bezpieczeństwa w sytuacji, gdy członek Rady uzna, że proponowany akt 1 Teksty przyjęte, P7_TA(2011)0459. 2 Dz.U. C 212 E z 5.8.2010, s. 116. 3 http://www.europarl.europa.eu/committees/en/studiesdownload.html?languagedocument=en&file=30499 4 http://www.europarl.europa.eu/committees/en/studiesdownload.html?languagedocument=en&file=30168 PR\891551.doc 3/10 PE454.679v02-00

prawodawczy mógłby naruszać podstawowe elementy jego systemu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, i tym samym uznaje się, że prawo karne często odzwierciedla podstawowe wartości, zwyczaje i wybory każdego społeczeństwa, aczkolwiek w pełnym poszanowaniu międzynarodowych regulacji w dziedzinie ochrony praw człowieka; D. mając na uwadze, że w związku z tym w kontekście wniosków ustawodawczych w dziedzinie prawa karnego szczególne znaczenie odgrywają zasady pomocniczości i proporcjonalności, o których mowa w art. 5 TUE; E. mając na uwadze, że prawo karne musi być spójnym systemem prawnym, opartym na zestawie zasad podstawowych i standardach dobrej administracji, który jest w pełni zgodny z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej; F. mając na uwadze, że prawo karne, ze względu na sam swój charakter, może prowadzić do ograniczenia niektórych praw człowieka oraz podstawowych wolności osób podejrzanych, oskarżonych i skazanych oraz do potencjalnej stygmatyzacji społecznej osób, wobec których prowadzone jest dochodzenie; zważywszy, że nadużywanie przepisów prawa karnego obniża ich skuteczność, należy je stosować jako środek ostateczny (ultima ratio) odnoszący się do jasno określonych i wyznaczonych zachowań, w przypadku których przedsięwzięcie mniej surowych środków byłoby niewystarczające i które istotnie godzą w dobro społeczeństwa lub jednostek; G. mając na uwadze, że w unijnym prawodawstwie karnym co do zasady powinno się jedynie przewidywać kary za czyny umyślne lub, w wyjątkowych przypadkach, za czyny popełnione wskutek poważnego zaniedbania, oraz że podstawą tego prawodawstwa musi być zasada winy (nulla poena sine culpa); H. mając na uwadze, że zgodnie z zasadą lex certa znamiona przestępstwa muszą być formułowane precyzyjnie w celu zapewnienia przewidywalności stosowania przepisów prawa karnego, ich zakresu zastosowania i znaczenia; I. mając na uwadze, że w przypadku dyrektyw państwa członkowskie nadal dysponują pewnym marginesem uznaniowości w zakresie sposobów transpozycji określonych w nich przepisów do prawa krajowego, co oznacza, że w celu spełnienia wymogu lex certa nie tylko samo ustawodawstwo Unii, lecz także jego transpozycja do prawa krajowego muszą spełniać jak najwyższe standardy jakości; J. mając na uwadze, że przepisy prawa karnego UE wprowadzane są nie tylko w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, lecz także w wielu innych obszarach polityki; K. mając na uwadze, że dotychczas Unia Europejska często wprowadzała przepisy karne tylko w razie potrzeby, skutkiem czego konieczne jest ich uspójnienie; L. mając na uwadze, że Parlament musi wypracować własne mechanizmy zapewniania, wraz ze współustawodawcą, spójności systemu prawa karnego tak, by spełniał najwyższe standardy jakości; PE454.679v02-00 4/10 PR\891551.doc

M. mając na uwadze, że w celu ułatwienia współpracy w dziedzinie prawa karnego między Komisją, Radą a Parlamentem konieczne jest zawarcie porozumienia międzyinstytucjonalnego; 1. podkreśla, że wnioski w sprawie przepisów prawa karnego materialnego UE muszą być w pełni zgodne z zasadami pomocniczości i proporcjonalności; 2. zwraca uwagę, że nie wystarczy w związku z tym odwoływanie się do abstrakcyjnych pojęć bądź symbolicznych skutków, lecz że konieczność uchwalenia nowych przepisów prawa karnego materialnego musi być podparta konkretnymi dowodami, wskazującymi że: przepisy karne koncentrują się na zachowaniach, które istotnie godzą w dobro społeczeństwa lub jednostek, nie istnieją inne, mniej surowe środki, które można by zastosować w przypadku takich zachowań, dane przestępstwo jest szczególnie poważnym przestępstwem o wymiarze transgranicznym lub ma bezpośredni negatywny wpływ na skuteczne wprowadzanie w życie polityki Unii w dziedzinie, która stała się przedmiotem środków harmonizujących, istnieje szczególna potrzeba wspólnego zwalczania danego przestępstwa, m.in. ze względu na stopień powszechności i częstotliwości popełniania go w państwach członkowskich, co oznacza, że zastosowanie rozwiązań wspólnych dla całej Unii ma w praktyce dodatkową wartość, oraz zgodnie z art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej proponowane kary nie mogą być nieproporcjonalnie surowe w stosunku do przestępstwa; 3. uznaje wagę innych ogólnych zasad prawa karnego, takich jak: zasada winy (nulla poena sine culpa), zgodnie z którą kary przewidziane są tylko za czyny umyślne lub, w wyjątkowych przypadkach, za czyny popełnione wskutek poważnego zaniedbania, zasada pewności prawa (lex certa): znamiona przestępstwa muszą być formułowane precyzyjnie, tak by dana osoba była w stanie przewidzieć, za jakie zachowania może jej grozić odpowiedzialność karna, zasada zakazu retroaktywności i zasada lex mitior : stosowanie wyjątków od zakazu retroaktywności dozwolone jest tylko w sytuacji, gdy jest to korzystne dla sprawcy; 4. wyraża zadowolenie z powodu uznania przez Komisję w niedawnym komunikacie w sprawie polityki UE w zakresie prawa karnego, że w dziedzinie prawodawstwa karnego każdorazowo pierwszym krokiem powinno być sprawdzenie, czy należy w ogóle przyjmować przepisy prawa karnego materialnego; 5. zachęca Komisję, aby w ocenach skutków nadal uwzględniała test konieczności i PR\891551.doc 5/10 PE454.679v02-00

proporcjonalności, a także by wprowadziła test pokazujący, w jaki sposób jej propozycje uwzględniają wspomniane wcześniej ogólne zasady prawa karnego oraz ogólnie prawa człowieka i podstawowe wolności; 6. podkreśla konieczność przyjęcia bardziej jednolitego podejścia UE do kwestii prawa karnego, które spełniałoby najwyższe standardy jakości, oraz potępia dotychczasowe fragmentaryczne podejście do tej dziedziny; 7. wyraża zadowolenie z powodu istnienia w ramach Komisji międzyresortowej grupy koordynacyjnej ds. prawa karnego i zwraca się do Komisji o przekazanie Parlamentowi bardziej konkretnych informacji na temat mandatu i sposobów działania tej grupy; 8. wzywa do wyznaczenia jednego komisarza jako osoby odpowiedzialnej za koordynowanie wszystkich wniosków zawierających przepisy karne, aby zapewnić jednolite podejście w tych kwestiach; 9. z zadowoleniem przyjmuje istnienie w obrębie Rady grupy roboczej ds. prawa karnego materialnego i zwraca się do Rady o przekazanie Parlamentowi konkretnych informacji na temat tego, w jaki sposób grupa ta współdziała z innymi grupami roboczymi działającymi w obrębie Rady zajmującymi się przepisami karnymi w innych obszarach polityki niż wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne; 10. wzywa do zawarcia porozumienia międzyinstytucjonalnego regulującego zasady i metody pracy mające zastosowanie do przygotowywania wniosków zawierających przyszłe przepisy prawa karnego materialnego UE oraz zwraca się do Komisji i Rady o utworzenie międzyinstytucjonalnej grupy roboczej, w ramach której obie te instytucje i Parlament mogłyby wypracować takie porozumienie i omawiać ogólne kwestie w celu zapewnienia spójności unijnego prawa karnego; 11. zobowiązuje Prezydium do zbadania sposobów możliwie najlepszego zapewnienia w Parlamencie jednolitego podejścia do ustawodawstwa Unii dotyczącego prawa karnego materialnego i zwraca w związku z tym uwagę na obecny brak komisji koordynacyjnej, a także na potencjalnie istotną rolę swego Wydziału Prawnego; 12. wskazuje, że jednolite podejście wymaga od Parlamentu tego, aby przed uchwaleniem jakiegokolwiek wniosku ustawodawczego zawierającego przepisy prawa karnego materialnego, dysponował analizą prawną tego wniosku, z której będzie wynikało, czy całkowicie spełnia on wszystkie wymogi wymienione w niniejszej rezolucji, czy też zawiera elementy wymagające poprawienia, a jeśli tak, to jakie; 13. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie, Komisji, parlamentom narodowym oraz Radzie Europy. PE454.679v02-00 6/10 PR\891551.doc

UZASADNIENIE Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony zniesiono strukturę opartą na filarach i utworzono podstawę prawną dla rozwoju prawa karnego jako części wspólnotowego prawa Unii. Krok ten należy uznać za niezwykle istotny, ponieważ w przeszłości przez długi czas uznawano, że ustalanie przepisów karnych należy wyłącznie do kompetencji państw członkowskich, a pierwsza możliwość opracowywania prawa karnego Unii pojawiła się dopiero wraz z przyjęciem traktatu z Maastricht w 1992 r. Chociaż z formalnego punktu widzenia w traktacie istnieje obecnie podstawa prawna dla uchwalania nowych przepisów UE w zakresie prawa karnego, nie oznacza to, że prawo karne stało się mniej problematyczną dziedziną. Z tego względu w traktacie przewidziano tzw. mechanizm hamulca bezpieczeństwa, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy zdaniem państwa członkowskiego proponowane przepisy naruszają podstawowe elementy jego systemu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Wspomniany mechanizm traktatowy stosuje się tylko w wyjątkowych przypadkach. Prawo karne różni się od innych dziedzin prawa również pod tym względem, że z definicji ogranicza ono niektóre prawa człowieka i podstawowe wolności osób oskarżonych lub skazanych. W wielu przypadkach ograniczeniu podlega swoboda przemieszczania się, lecz nawet jeśli za popełnienie przestępstwa grozi jedynie kara grzywny, ograniczeniu podlega przynajmniej prawo własności. Wprawdzie stosowanie tego rodzaju ograniczeń jest co do zasady zgodne z prawem i uzasadnione, lecz wymaga przeprowadzenia tzw. testu konieczności. Nawet jeśli dana osoba nie zostanie skazana, już samo wszczęcie dochodzenia może mieć skutek stygmatyzujący: inne osoby mogą pomyśleć, że nie ma dymu bez ognia. Nie można też zapominać o względach praktycznych. Nagłe pojawienie się nowych unijnych inicjatyw w dziedzinie prawa karnego materialnego w łatwy sposób mogłoby doprowadzić do nadmiernego obciążenia administracji krajowych. Wnioski muszą być formułowane w ten sposób, by umożliwiały pełne wdrożenie i wykonanie. Właściwe organy krajowe mają ograniczone zasoby, zwłaszcza w dobie kryzysu gospodarczego. Istnieje ryzyko, że uchwalenie nowych przepisów nie poprawi egzekwowania prawa, co będzie podważać zarówno wiarygodność, jak i skuteczność prawa karnego materialnego Unii. Z tych względów podczas prac nad nowymi przepisami prawa karnego lub podczas dokonywania zmian obecnych przepisów Unia Europejska musi działać ostrożnie. Jak trafnie wykazała grupa profesorów tworząca europejską inicjatywę na rzecz prawa karnego (European Criminal Policy Initiative), w dotychczasowych działaniach Unii w tej dziedzinie można wskazać niedociągnięcia. Grupa zwróciła m.in. uwagę na to, że częste stosowanie odniesień w tekstach prawnych stanowi naruszenie zasady lex certa : przepisy powinny być jednoznaczne i łatwo zrozumiałe, tak by można było przewidzieć, czy dany czyn posiada znamiona przestępstwa. Ma to tym większe znaczenie w przypadku dyrektyw, które trzeba transponować do prawa krajowego, zaś każdy brak jasności może prowadzić do różnic interpretacyjnych, które zamiast zmniejszać nieporozumienia, tylko je nasilają. PR\891551.doc 7/10 PE454.679v02-00

Unia Europejska nie stworzyła odrębnego obszaru dla przepisów prawa karnego. Przepisy te można odnaleźć w instrumentach związanych z wymiarem sprawiedliwości i sprawami wewnętrznymi, lecz także w wielu innych obszarach polityki Unii. W niedawnym komunikacie w sprawie polityki karnej UE Komisja wymienia np. sektor finansowy (manipulacje na rynku lub wykorzystywanie informacji wewnętrznych), nadużycia finansowe, fałszerstwa, poważne naruszenia przepisów UE dotyczących kwestii socjalnych i technicznych, bezpieczeństwa oraz zasad rynkowych w transporcie zawodowym, poważne naruszenia przepisów UE dotyczących ochrony danych, przestępstwa celne, przestępstwa przeciwko środowisku, nielegalne, nieudokumentowane i nieuregulowane połowy oraz aspekty polityki dotyczące rynku wewnętrznego. Powstaje pytanie, w jaki sposób zapewnić spójność i wysoką jakość w dziedzinie prawa, która wydaje się przejawiać w tak wielu różnych obszarach polityki. Na szczeblu krajowym częstą praktyką jest, że dana jednostka w ramach ministerstwa sprawiedliwości odpowiada za całościową koordynację prawa karnego. Oznacza to, że niezależnie od tego, z inicjatywy którego ministerstwa powstał projekt nowego przepisu, ostateczną kontrolę przed uchwaleniem takiego projektu przez rząd krajowy przeprowadza ta właśnie centralna jednostka w ministerstwie. W przypadku instytucji UE rzecz ma się inaczej. Komisja utworzyła międzyresortową grupę koordynacyjną ds. prawa karnego, której rola miałaby być podobna do roli wspomnianej wcześniej centralnej jednostki ministerstwa sprawiedliwości na szczeblu krajowym. Do tej pory jednak nie jest jasne, jakimi uprawnieniami dysponuje ta grupa i co się dzieje w przypadku wystąpienia nieporozumień. Z pewnością częściową odpowiedzialność ponoszą poszczególni komisarze, lecz żaden z nich nie pełni funkcji koordynacyjnej. W obrębie Rady koordynację wniosków ustawodawczych zawierających przepisy karne starają się zapewniać ministrowie odpowiedzialni za wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne. Stworzyli oni specjalną grupę roboczą ds. prawa karnego materialnego, która nie tylko dyskutuje nad typowymi wnioskami dotyczącym WSiSW, lecz w praktyce posiada kompetencje odnośnie do każdego przepisu karnego, niezależnie od dziedziny, której przepis ten dotyczy. Mimo to struktura ta nie zdołała zapobiec obecnej fragmentaryzacji ani czasem złej jakości przepisów prawa karnego Unii. Najmniej rozwiniętym mechanizmem dysponuje niestety sam Parlament. Wprawdzie w Parlamencie działa specjalna komisja zajmująca się kwestiami związanymi z wymiarem sprawiedliwości i sprawami wewnętrznymi, tj. Komisja Wolności Obywatelskich, lecz nie odgrywa ona roli komisji koordynującej i nie ma kompetencji dotyczących wszystkich wniosków ustawodawczych zawierających przepisy prawa karnego. Podczas przesłuchania w sprawie podejścia UE do prawa karnego w dniu 8 grudnia 2011 r. Wydział Prawny Parlamentu oświadczył, że teoretycznie mógłby udzielać Parlamentowi porad prawnych dotyczących jakości i spójności proponowanego prawodawstwa odnoszącego się do prawa karnego. Dla Wydziału Prawnego oznaczałoby to jednak dodatkowe, tj. nowe zadania, gdyż co do zasady obecnie nie zajmuje się on takimi kwestiami. Powierzenie tego zadania Wydziałowi Prawnemu oznaczać będzie konieczność rozszerzenia jego zasobów. PE454.679v02-00 8/10 PR\891551.doc

Zapewnienie wysokiej jakości oraz spójności podejścia UE do prawa karnego wymaga nie tylko poprawy wewnętrznych struktur istniejących w każdej z trzech wymienionych instytucji UE, lecz także zawarcia między tymi instytucjami porozumienia w sprawie odpowiednich zasad i metod pracy. W 2009 r. Rada przyjęła konkluzje w sprawie wzorcowych przepisów stanowiących wytyczne w dyskusjach dotyczących prawa karnego prowadzonych przez Radę. W 2011 r. Komisja wydała komunikat, w którym przedstawiła swoje stanowisko w tej kwestii. W najnowszej rezolucji Parlament wyjaśni, jakimi zasadami kieruje się podczas prowadzonych dyskusji. Stajemy zatem wobec sytuacji, w której wszystkie trzy instytucje doprecyzowały swoje stanowiska, ale tylko w kwestii ich wewnętrznych procedur legislacyjnych. Wydaje się, że w celu ułatwienia współpracy w przyszłości instytucje powinny koniecznie porozumieć się co do stworzenia jakiegoś rodzaju wspólnych ram. Ramy te mogłyby obejmować zespół zasad, które znajdowałyby zastosowanie w przypadku każdego instrumentu związanego z prawem karnym. Ponadto można by do nich dodać wzorcowe przepisy, na przykład takie jak te, które zostały ujęte w konkluzjach Rady z listopada 2009 r. Tego rodzaju ramy mogłyby stanowić podstawę, na której opierałyby się oceny skutków przygotowywane przez Komisję Europejską, a także mogłyby być pomocne przy przygotowywaniu odpowiednich opinii prawnych dla Rady i Parlamentu. Ramy te mogłyby ponadto obejmować ścisłe wytyczne dotyczące wewnętrznych mechanizmów każdej z instytucji, których celem byłoby zapewnienie spójnego podejścia. Teoretycznie zwłaszcza zasady można by było objąć kodyfikacją za pomocą bardziej formalnej metody legislacyjnej, w oparciu o wniosek Komisji, który następnie musiałby zostać przyjęty zarówno przez Radę, jak i Parlament. Ponieważ jednak porozumienia w sprawie wewnętrznych metod pracy nie nadają się do tego, by można je było uregulować bardziej formalnym aktem, istniałoby ryzyko podziału ram na kilka części. Wyłącznie z powodów praktycznych ramy międzyinstytucjonalne najlepiej byłoby więc wypracować w mniej formalny sposób, w ramach prac międzyinstytucjonalnej grupy roboczej. Zdaniem sprawozdawcy obecnie zbyt łatwo proponuje się wprowadzenie przepisów karnych, po to tylko, by uzyskać symboliczny i odstraszający skutek: służą one wówczas pokazaniu społeczeństwu europejskiemu, że Unia Europejska poważnie traktuje kwestię jego bezpieczeństwa oraz wysłaniu potencjalnym przestępcom czytelnego sygnału, że ich zachowania będą surowo karane. W rzeczywistości jednak to nie same przepisy karne przesądzają o niższym poziomie przestępczości w UE. Równie ważne, o ile nie ważniejsze, jest ściganie przestępstw: samo to, że UE uchwaliła nowe przepisy, nie wpływa na spadek poziomu przestępczości. Skuteczne egzekwowanie prawa można zapewnić tylko wówczas, gdy jego przepisy są w pełni zrozumiałe i zgodne z istniejącymi systemami krajowymi. Wpływ na przestępczość ma dopiero połączenie przepisów karnych oraz ich egzekwowania. Wreszcie należy zdecydowanie podkreślić, jak istotne jest to, aby nowo proponowane przepisy karne były w pełni zgodne z postanowieniami Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i innych międzynarodowych aktów dotyczących ochrony praw człowieka. PR\891551.doc 9/10 PE454.679v02-00

Kontrola pod kątem przestrzegania praw człowieka jest zawsze czymś pożądanym, gdyż chodzi tu o jedne z najbardziej inwazyjnych środków, jakie rząd może stosować wobec swoich obywateli. Chociaż w sprawozdaniu wyraźnie nie odniesiono się do konieczności zapewnienia takiej kontroli, oczywiste jest, że w kontekście wymienionych przeze mnie zasad kontrola taka musi być przeprowadzana systematycznie. PE454.679v02-00 10/10 PR\891551.doc