Nieoczywiste błędy występujące w dokumentacji dotyczącej lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej Opracowanie: LC Consulting Łukasz Czyleko sierpień 2018
Jednym z podstawowych dokumentów środowiskowych, jaki należy przygotować przed budową stacji bazowej telefonii komórkowej stacji transmisji danych, jest kwalifikacja przedsięwzięcia. Obowiązek przygotowania tego opracowania wynika z 2 ust. 1 pkt 7 oraz 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kwalifikowaniem objęte są instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz. W kwalifikacji przedsięwzięcia nie analizuje się rzeczywistego rozkładu pól elektromagnetycznych, a jedynie przestrzeń wokół osi wiązki głównej, z uwzględnieniem otoczenia stacji bazowej. Kwalifikacja przedsięwzięcia jest opracowaniem przedkładanym jako załącznik do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie) lub dołączane do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy przedsięwzięcie realizowane będzie na obszarze objętym planem miejscowym. Niezależnie od tego, w jakim postępowaniu przedkładana jest kwalifikacja przedsięwzięcia, to rolą organu jest weryfikacja tego opracowania, która w sposób jednoznaczny odpowie na pytanie, czy dany obiekt wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Weryfikacja taka należy do zadań urzędników pracujących głównie na stanowiskach związanych z ochroną środowiska, planowaniem przestrzennym oraz budownictwem. Właściwe prowadzenie postępowania administracyjnego już na jego początkowym etapie ma szczególne znaczenie w sytuacjach protestów społecznych, których występowanie odnotowuje się coraz częściej. Nasilenie protestów lokalnych społeczności ma związek z coraz większą ekspansją obiektów infrastruktury telekomunikacyjnych, jakimi są stacje bazowe telefonii komórkowej. W obliczu coraz większej ilości skarg składanych do organów prowadzących postępowania szczególnie istotną kwestią jest uzyskanie jednoznacznej odpowiedzi, czy danych obiekt należy do przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązkowa kwalifikacja przedsięwzięcia jest opracowaniem specjalistycznym, które w swej treści powinno uwzględniać nie tylko przepisy prawa, ale również bardzo szerokie orzecznictwo Sądów Administracyjnych. Uwzględnienie wykładni przepisów prawa pochodzącej z wyroków ww. sądów ma na celu ochronę interesów społeczności lokalnych i inwestorów. Takie ujęcie zagadnienia owocuje również wyższym zaufaniem do organów administracji publicznej, co
wynika również bezpośrednio z zasady stanowionej przez art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Do elementarnych błędów oraz braków występujących w opracowaniach dotyczących kwalifikacji przedsięwzięcia zaliczają się: - brak sumowania mocy anten planowanych do lokalizacji na poszczególnych azymutach W ujęciu praktycznym, na podstawie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku gdy na danym azymucie występuje więcej niż jedna antena, to na potrzeby kwalifikacji przedsięwzięcia należy dokonać sumowania ich mocy. Brzmienie przepisów 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Celem tych przepisów jest sprawdzenie, czy dane przedsięwzięcie po rozbudowie czy przebudowie (np. na skutek zamontowania dodatkowej anteny) nie zmieniło parametrów w taki sposób, iż po rozbudowie, przebudowie lub montażu kwalifikuje się do przedsięwzięć, o jakim mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu. Jeśli prawodawca nakazuje sprawdzać kwalifikacje danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć, o których mowa w 2 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące zawsze oddziaływać na środowisko) i w 3 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ) to nieracjonalne i nieuzasadnione byłoby prezentowanie stanowiska, iż w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia parametry tego przedsięwzięcia nie podlegają sumowaniu; - zawężone definicje miejsc dostępnych dla ludzi Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazuje, iż są to wszelkie miejsca, do których dostęp nie jest ograniczony, zabroniony czy też nie wymaga użycia specjalistycznego sprzętu. W praktyce kwalifikacja przedsięwzięcia sprowadza się do badania oceniającego, czy oś wiązki nie będzie znajdowała się w miejscach dostępnych dla ludności, stąd konieczność analizy otoczenia stacji bazowej, tym większego obszaru, im większa jest moc EIRP jej anten sektorowych (dłuższa oś główna wiązki). Wiązka główna nie może się znaleźć w żadnym punkcie swojego przebiegu niżej niż 2,0 m nad powierzchnią dostępną dla ludności. Jak wskazuje szerokie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego są to miejsca o jakich stanowi norma art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem
prawnym. Tak więc przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z ustaleniami prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r.). Dalej wskazać należy, iż jeśli przepis nie określa cezury czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że w art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska chodzi nie tylko o miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego, czy też wydania decyzji przez właściwy organ, ale także w przyszłości; - brak informacji o rzędnych wysokościowych w miejscu lokalizacji masztu, jak również w miejscach, w których badane jest występowanie miejsc dostępnych dla ludzi. Badanie występowania miejsc dostępnych dla ludzi związane jest z rzędnymi wysokościowymi w miejscu posadowienia masztu oraz w punktach, w których sprawdzane jest występowanie miejsc dostępnych dla ludzi. Wyznaczanie tych punktów wynika z odległości zdefiniowanych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Niedokładne odczytanie wartości tych rzędnych, wynikające m.in. z braku stosownych map, niejednokrotnie przesądzać może o poprawnym zakwalifikowaniu przedsięwzięcia, jak również stanowić może miejsce nadużyć interpretacyjnych, gdyż zdarza się, iż o zakwalifikowaniu danego przedsięwzięcia do obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej stanowić będą odległości wyrażane w centymetrach. Takie podejście wskazuje na znaczącą rolę rzędnych wysokościowych, które winny być odczytane (lub pomierzone) i zweryfikowane przez organ z należytą starannością; - braki merytoryczne treści wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub pozwolenia na budowę Na wstępie zaznaczyć należy, iż kwalifikacja przedsięwzięcia nie stanowi załącznika do wydawanych decyzji administracyjnych, a jedynie stanowi materiał dowodowy, w oparciu o który wydaje się rozstrzygnięcie. Należy tutaj zwrócić uwagę, iż na podstawie art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 t.j. z dnia 2017.06.02) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowe konieczne jest konkretne wskazanie jakiego są to typu anteny, jakiej mocy i wreszcie z ilu anten ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz kierunek ich usytuowania. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji
inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ budowlany nie jest uprawniony do dokonywania wykładni takiej decyzji i ustalania jej właściwej treści. Za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma wykonaniu wskazanego celu jedynie sprzyjać. Inwestycja w takim kształcie stanowi bowiem o realizacji celu, stąd też ustalenie parametrów technicznych w treści decyzji oraz poprzedzającym ją wniosku jest obligatoryjne (m.in. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r.). Organ administracyjny związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ nie jest natomiast związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Powyższe zagadnienia wskazują, że procedury związane z przygotowaniem inwestycji w zakresie stacji bazowych telefonii komórkowej wymagają nie tylko szerokiej wiedzy z zakresu przepisów prawa, ale także zmuszają inwestorów i przedstawicieli jednostek samorządowych do uważnego śledzenia wykładni przepisów wynikającej z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Dopiero takie połącznie przesądzić może o właściwie prowadzonych procedurach administracyjnych, w pełni zabezpieczających interesy lokalnych społeczności i inwestorów przy jednoczesnym poszanowaniu zasady praworządności. mgr inż. Łukasz Czyleko