Legislacja w samorządach

Legislacja w samorządach Raport o stanie prawa miejscowego Polskie Centrum Promocji Prawa

Szanowni Państwo! Polskie Centrum Promocji Prawa zostało założone z myślą o każdym, kto w swojej pracy ma do czynienia z przygotowywaniem aktów prawnych, niezależnie od szczebla administracji. Na polskie prawo składają się bowiem nie tylko uchwalane przez Sejm ustawy czy wydawane przez Radę Ministrów bądź poszczególnych ministrów rozporządzenia. Ogromną część polskiego prawa stanowi prawo miejscowe, wydawane na wszystkich poziomach jednostek samorządu terytorialnego od uchwał rady gminy, po rozporządzenia wojewody. Spośród kilkudziesięciu tysięcy samorządowców zaangażowanych w uchwalanie prawa i podejmowanie decyzji, tylko nieliczni dysponują wykształceniem prawniczym. Posiadając niewątpliwe kompetencje w różnych dziedzinach potrzebnych do pracy samorządowej, nie zawsze są wyposażeni w pełną wiedzę dotyczącą zasad tworzenia prawa, czyli tzw. techniki prawodawczej. Również prawnicy, którzy zapewniają obsługę prawną jednostkom samorządu terytorialnego, często nie posiadają pełnej wiedzy z zakresu legislacji, która nie znajduje się ani w programie studiów prawniczych, ani w programie odbywanych następnie aplikacji. Oferowane przez Polskie Centrum Promocji Prawa szkolenia stanowią odpowiedź na potrzebę samorządów w zakresie odpowiedniego przygotowania do tworzenia prawa. Nasza oferta jest skierowana zarówno do radnych, jak i do wszystkich samorządowców stykających się w swej pracy z tworzeniem prawa miejscowego. Kierując w Państwa ręce nasz raport, chcemy pokazać jak ważnym elementem w pracy samorządowców jest tworzenie prawa miejscowego i jak istotne jest posiadanie wysokich kwalifikacji pozwalających na współtworzenie aktów prawnych. Z wyrazami szacunku,

W 2013 r. w wojewódzkich dziennikach urzędowych opublikowano 95 915 aktów prawnych 1. Oznacza to, że każdego dnia publikowanych jest w Polsce około 380 uchwał i innych aktów prawa miejscowego! Na liczbę tę składają się w największym stopniu uchwały podejmowane przez organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc ponad 85 % wszystkich aktów prawa miejscowego. Udział uchwał w liczbie aktów prawa miejscowego 87.00% 85.50% 84.00% 82.50% 83.2 % 84.7 % 85.5 % 81.00% 81.7 % 2011 2011 2012 2013 W poszczególnych województwach wydano następującą liczbę aktów prawnych: 1. Mazowieckie 13 737 2. Śląskie 8000 3. Małopolskie 7960 4. Wielkopolskie 7547 5. Warmińsko-Mazurskie 7392 6. Dolnośląskie 6669 7. Łódzkie 5880 8. Lubelskie 5487 9. Pomorskie 4744 10. Podlaskie 4720 11. Zachodniopomorskie 4675 12. Świętokrzyskie 4497 13. Podkarpackie 4485 14. Kujawsko-Pomorskie 4261 15. Opolskie 2956 16. Lubuskie 2905 1 Źródło: elektroniczna baza dzienników urzędowych Rządowego Centrum Legislacji. 3

Z każdym rokiem odnotowuje się wzrost liczby uchwalanych aktów prawa miejscowego. W 2011 r. w wojewódzkich dziennikach urzędowych opublikowano 73 533 aktów prawa miejscowego. Rok później 77 678, a w 2013 r. liczba ta wzrosła aż o 23% zbliżając się do stu tysięcy (95 915). Dynamikę wzrostu wydawanych aktów ilustruje poniższy wykres: Liczba aktów prawnych wydanych w latach 2011-2013 100000 75000 50000 25000 73 533 77 678 95 915 0 2011 2012 2013 Biorąc pod uwagę tendencję, jaka rysuje się z powyższych statystyk, związaną przede wszystkim z coraz większą liczbą zadań zlecanych, można przypuszczać, że liczba wydawanych aktów prawnych będzie stale rosnąć i w 2014 r. w skali kraju może przekroczyć 100 000! Znaczący wzrost wydawanych aktów prawnych można odnotować we wszystkich województwach, nawet tych, w których w poprzednich dwóch latach liczba ta nie wzrastała. 4

Liczba wydanych aktów prawnych 16000 Mazowieckie 12000 Małopolskie 8000 Wielkopolskie Śląskie 4000 0 2011 2012 2013 W Polsce jest 314 powiatów i 66 miast na prawach powiatu oraz 2479 gmin 1571 gmin wiejskich, 602 gmin wiejsko-miejskich oraz 306 gmin miejskich. Biorąc pod uwagę fakt, że wyróżnić można akty prawa miejscowego stanowione przez różne organy poszczególnych szczebli (np. zarówno wojewodę, jak i sejmik wojewódzki) można oszacować, że do wydawania aktów prawa miejscowego upoważnionych jest w Polsce ok. 3000 podmiotów! Ilość podmiotów samorządowych 2800 2100 Miejskie Wiejsko-miejskie 1400 Wiejskie 700 W procesie 0legislacyjnym biorą udział samorządowcy, których liczba sięga nieomal 50 tysięcy. W wyborach samorządowych w 2010 r. Polacy wybierali bowiem 46 809 radnych, 1576 wójtów, 796 burmistrzów oraz 107 prezydentów miast 2. Na potrzeby każdego z nich pracują ponadto urzędnicy, dbający o przygotowanie tekstów uchwał, rozporządzeń itp. oraz ich opublikowanie. 2 Źródło: Informacje statystyczne Polskiej Komisji Wyborczej. 5

Samorządowcy w Polsce 6 290 409 5 601 1 576 796 107 Radni wojewódzcy Wójtowie Burmistrzowie Prezydenci Radni gminni Radni powiatowi Radni dzielnic m.st. Warszawy 39 549 Wymienione wyżej liczby wyraźnie pokazują jak wielką machiną jest system prawa miejscowego jak wiele angażuje osób i jak ogromny jest jego zakres. Coraz większa liczba zadań zlecanych wywołuje dodatkowe obowiązki po stronie samorządowców, którzy niejednokrotnie są zmuszeniu do wykonywania ich w ramach dotychczasowych ram budżetowych, nie dając również odpowiedniego czasu na przygotowanie się do ich realizacji. Chociaż wielu samorządowców ma często bardzo wysokie kompetencje i doświadczenie, to rzadko kiedy posiada wykształcenie prawnicze. Oczywiście w wielu przypadkach nie przeszkadza to w skutecznym pełnieniu swych funkcji. Tym niemniej, legislacja stanowi dziedzinę wymagającą odpowiedniego przygotowania i wyszkolenia. Niezależnie od treści podejmowanej uchwały czy innego rodzaju aktu, musi być on przygotowany, napisany, uchwalony oraz opublikowany w przewidzianej prawem procedurze. Nie musi wprawdzie należeć do obowiązków radnego czy burmistrza umiejętność pisania przepisów zgodnie z wymogami ustawowymi, w tym z Zasadami Techniki Prawodawczej. Bez wątpienia jednak organy wydające prawo powinny być wyposażone w wykwalifikowany korpus urzędniczy, posiadający umiejętność poprawnego zapisania w tekście prawnym decyzji podjętych na odpowiednim szczeblu władzy samorządowej. Tak, jak ma to miejsce np. w Sejmie czy Senacie, gdzie parlamentarzystom (którzy rzadko są prawnikami) towarzyszy sztab legislatorów, czuwających nad procesem legislacyjnym i poprawnością uchwalanych przepisów. 6

Chcąc poznać poziom legislacji stanowionej na poziomie samorządów, przeprowadziliśmy badania nad aktami prawa miejscowego publikowanymi w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Ponieważ liczba prawie 100 000 wydanych aktów prawnych rocznie przerasta możliwości badawcze, postanowiliśmy ograniczyć się jedynie do pewnej grupy aktów. Nie chcąc jednak pominąć żadnego z wojewódzkich dzienników urzędowych, przeprowadziliśmy badania na wszystkich dziennikach, które zostały opublikowane w listopadzie 2013 r. Wyniki naszych badań okazały się być zaskakujące. Spośród przebadanych wszystkich 16 wojewódzkich dzienników urzędowych, we wspomnianym okresie nie znaleźliśmy ani jednego aktu, który byłby zredagowany bezbłędnie. Oznacza to, że każdego dnia, w którym publikowano akt w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w każdym z 16 dzienników znalazły się akty prawa miejscowego naruszające Zasady Techniki Prawodawczej czy inne akty ustawowe, określające zasady tworzenie i publikowania aktów prawnych. Problem wadliwych aktów prawa miejscowego obrazuje rosnąca liczba rozstrzygnięć nadzorczych wydawanych przez wojewodów. Zgodnie z ustawami ustrojowymi samorządu terytorialnego, wojewoda może stwierdzić nieważność uchwały lub jej wydanie naruszeniem prawa w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu aktu. Takie stwierdzenie nadzoru z mocy prawa wstrzymuje wykonanie aktu z chwilą doręczenia rozstrzygnięcia. Nieważnością może być objęty akt w całości lub części. Podstawą stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego jest naruszenie prawa. Bardzo częstym powodem tego typu wad jest przekroczenie upoważnienia ustawowego, nieprawidłowe ogłoszenie, wadliwa procedura legislacyjna, czy nieodpowiednia forma aktu. Wszystkie te wady mogą występować niezależnie od treści tych aktów, która może być adekwatna i merytorycznie poprawna. Oznacza to, że niezależnie od intencji uchwałodawców, należy w jak najlepszy sposób zadbać o zgodność uchwalanych aktów z szeregiem wymogów ustawowych. 7

Przykładowe ustawy, z którymi za niezgodne zostały uznane akty prawa miejscowego: Ustawa o samorządzie gminnym, Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Ustawa o systemie oświaty, Ustawa o finansach publicznych, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W czasach coraz większej ilości obowiązków po stronie samorządów, oraz rosnących oczekiwań społeczności lokalnych wobec poziomu ich przedstawicieli na wszystkich szczeblach administracji, samorządy muszą jak nigdy dotąd wykazywać się wysokim poziomem kwalifikacji i doskonałym przygotowaniem do realizowania zadań. Ponadto nadzór wojewody czy Prezesa Rady Ministrów coraz częściej wiązać się może z koniecznością tworzenia lepszych regulacji prawnych. Przykłady rosnącej ilości skarg na uchwały i decyzje jednostek samorządu terytorialnego, mające często swój finał w sądach administracyjnych, pokazują, że bardzo dobra znajomość prawa i legislacji jest koniecznym warunkiem dla skutecznego funkcjonowania nowoczesnego samorządu. W sytuacji coraz trudniejszych warunków finansowych w jakich funkcjonują samorządy, narażanie się na koszty (np. odszkodowawcze) związane ze stwierdzeniem nieważności uchwały czy jej niezgodności z prawem, może wywoływać duże obciążenie dla budżetów. Pełna wersja raportu dostępna jest na stronie internetowej Polskiego Centrum Promocji Prawa - www.pcpp.com.pl 8

Szkolenia, przygotowane przez wykwalifikowany zespół Polskiego Centrum Promocji Prawa, skierowane są do dwóch grup samorządowców: 1) Radnych, wójtów, burmistrzów, starostów, czy wojewodów oferujemy kompleksowe przygotowanie do wykonywania mandatu w zakresie działalności prawodawczej i legislacyjnej. Naszych klientów wyposażamy w pełną wiedzę dotyczącą kompetencji właściwych organów samorządowych, rodzajów i specyfiki aktów prawa miejscowego, zasad techniki prawodawczej, czy postępowania legislacyjnego. Dzięki naszym szkoleniom, ich uczestnik wie: - jakie prawa i obowiązki ma organ, w którym zasiada, - jakie ma możliwości wpływania na tworzenie prawa, - jak powinno wyglądać postępowanie legislacyjne, - kiedy i w jaki sposób przeprowadzać konsultacje społeczne, - jakie są zasady techniki prawodawczej, - jak powinna wyglądać poprawnie przygotowana uchwała czy inny akt prawa miejscowego, - jak przygotować najważniejsze akty prawne (m.in. uchwała budżetowa, plan zagospodarowania przestrzennego, podział gminy na okręgi wyborcze); 2) urzędników, urzędników jednostek samorządu terytorialnego, legislatorów, radców prawnych oferujemy wysokiej klasy warsztaty legislacyjne, pozwalające poznać zarówno podstawowe zasady tworzenia aktów prawnych, jak i specjalistyczną wiedzę o technice prawodawczej. Dzięki naszym szkoleniom, ich uczestnik wie: w jaki sposób pracować nad projektem aktu prawnego, jakie zasady i reguły rządzą budową aktów prawnych, w jaki sposób przygotowuje się uchwały zmieniające akty prawne, jak wygląda modelowa procedura legislacyjna, jak rozwiązywać wątpliwości legislacyjne, jakie wymagania związane są z ogłaszaniem aktów. 9

Art. 94 Konstytucji RP Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. 10

Art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, z późn. zm.) W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów; 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego,b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa; 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; 9) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego; 10) statut urzędu wojewódzkiego; 11) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. 11

142 ust. 1 Zasad Techniki Prawodawczej (ZTP) 1. Akty prawa miejscowego są stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie dotyczącej administracji rządowej w województwie albo w innych ustawach. Przy tworzeniu aktów prawa miejscowego stosuje się przepisy ZTP dotyczące: 1) budowy ustawy; 2) tytułu ustawy; 3) przepisów merytorycznych; 4) przepisów przejściowych i dostosowujących; 5) przepisów końcowych; 6) oznaczania przepisów ustawy i ich systematyzacji; 7) nowelizacji ustawy; 8) projektu rozporządzenia; 9) projektu aktu normatywnego o charakterze wewnętrznie obowiązującym. Budowa aktu prawa miejscowego 1) tytuł; 2) podstawa prawna; 3) przepisy merytoryczne; 4) przepisy przejściowe i dostosowujące; 5) przepisy końcowe; a) przepisy uchylające, b) przepisy o wygaśnięciu mocy obowiązującej, c) przepisy o wejściu w życie; 6) załącznik. W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, albo w toku tego postępowania, organy nadzoru, tj. Prezes Rady Ministrów lub wojewoda mogą wstrzymać wykonanie aktów prawa miejscowego Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem uznaje się za nieważne, o czym orzeka w całości lub w części organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich doręczenia tym organom W przypadku powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy 12

Szkolenia Oferujemy Państwu możliwość przeprowadzenia szkolenia w siedzibie jednostki samorządu terytorialnego w dowolnym, wspólnie ustalonym terminie. Taka forma przeprowadzenia zajęć jest, w naszej ocenie, najbardziej dogodna dla Państwa, a także umożliwia zaoszczędzenie zbędnych kosztów związanych z wynajmem pomieszczeń szkoleniowych oraz dojazdem na szkolenie, czy ewentualnym zakwaterowaniem. W przypadku odmiennych oczekiwań z Państwa Strony zapewniamy możliwość organizacji szkolenia w profesjonalnym Centrum Szkoleniowym na terenie Warszawy lub poza nią. Informacje o terminach szkoleń znaleźć można na naszej stronie internetowej, pod adresem www.pcpp.com.pl. Ponieważ jesteśmy przekonani o tym, iż najbardziej wartościowym sposobem pozyskiwania wiedzy jest nabywanie jej w praktyce, nasze szkolenia nastawione są na przekazywanie uczestnikom umiejętności praktycznych, przydatnych do wykorzystania w ich codziennej pracy. W tym celu: przed każdym szkoleniem zapoznajemy się z aktami prawnymi wydawanymi w danej jednostce samorządu terytorialnego, konsultujemy się z naszym klientem co do szczegółowych kwestii podnoszonych w trakcie szkoleń tak, aby ich tematyka odpowiadała oczekiwaniom i rzeczywistym problemom dostrzeganym w procesie legislacyjnym, analizujemy z uczestnikami szkolenia wydawane w danej jednostce samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego pod kątem ich mocnych i słabych stron, wspólnie poprawiamy błędy i konstruujemy przykładowe przepisy prawa miejscowego, pracujemy na uprzednio przygotowanych przez nas materiałach szkoleniowych oraz w oparciu o sprzęt multimedialny, umożliwiamy uczestnikom swobodne zadawanie pytań i wspólnie rozwiązujemy podnoszone przez uczestników problemy z zakresu prawa i praktyki pracy w samorządzie. Polskie Centrum Promocji Prawa, tel. +48 505 666 784, www.pcpp.com.pl, pcpp@pcpp.com.pl 13

CENNIK SZKOLEŃ LICZBA UCZESTNIKÓW CENA poniżej 7 osób ryczałt 3000 PLN 7 15 osób 449 PLN/os. powyżej 15 osób 400 PLN/os. Powyższe ceny obejmują szkolenia zamknięte, organizowane na zamówienie jednostek samorządu terytorialnego w pomieszczeniach udostępnianych przez klienta. Informacje o szkoleniach otwartych, organizowanych w Centrum Szkoleniowym, znajdują się na stronie internetowej Polskiego Centrum Promocji Prawa, pod adresem www.pcpp.com.pl. Jednostki samorządu terytorialnego korzystające z usług Polskiego Centrum Promocji Prawa mogą wziąć udział w Programie Lojalnościowym, opartym o świadczenie bezpłatnej konsultacji prawnej oraz promocyjne ceny następnych szkoleń. ZAPISY I KONTAKT W celu zgłoszenia chęci organizacji szkolenia prosimy się zwracać na adres mailowy Polskiego Centrum Promocji Prawa: pcpp@pcpp.com.pl lub pod numerem telefonu: +48 505 666 784 14