PRZYGOTOWANIE I REALIZACJA INWESTYCJI W ZAKRESIE DRÓG PUBLICZNYCH

PRZYGOTOWANIE I REALIZACJA INWESTYCJI W ZAKRESIE DRÓG PUBLICZNYCH Komentarz Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka Filip M. Elżanowski, Krzysztof A. Wąsowski Warszawa 2012

Spis treści SPIS TREŚCI Wykaz skrótów 9 Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych 13 Rozdział 1 Przepisy ogólne 15 Art. 1. [Przedmiot regulacji] 15 Rozdział 2 Lokalizacja dróg 26 Art. 2 11. (uchylone). 26 Rozdział 2a Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych 27 Art. 11a. [Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej] 27 Art. 11b. [Opinie organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego] 37 Art. 11c. [Odesłanie kodeks postępowania administracyjnego] 42 Art. 11d. [Treść wniosku; skutki wszczęcia postępowania] 44 Art. 11e. [Zakaz nakładania dodatkowych obowiązków] 60 Art. 11f. [Treść rozstrzygnięcia; doręczenia] 62 Art. 11g. [Odwołanie] 66 Art. 11h. [Termin na wydanie decyzji] 70 Art. 11i. [Odesłanie ustawa Prawo budowlane] 72 Art. 11j. [Odesłanie ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych] 73 5

Spis treści Rozdział 3 Nabywanie nieruchomości pod drogi 75 Art. 12. [Wywłaszczenie nieruchomości pod drogi] 75 Art. 13. [Nabywanie nieruchomości przez zarządcę drogi] 82 Art. 14 15. (uchylone). 84 Art. 16. [Termin wydania nieruchomości; postępowanie egzekucyjne] 84 Art. 17. [Rygor natychmiastowej wykonalności] 86 Art. 18. [Odszkodowanie] 91 Art. 18a. (uchylony). 98 Art. 19. [Wpływ decyzji o wydaniu zezwolenia na stosunki zobowiązaniowe] 98 Art. 20. [Ustanowienie trwałego zarządu] 101 Art. 20a. [Zajęcie terenu na czas realizacji inwestycji] 104 Art. 20b. [Wycinka drzew i krzewów] 106 Art. 21. [Wyłączenia ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawa o ochronie przyrody] 107 Art. 22. [Koszty i zwolnienia od podatku] 109 Art. 23. [Odesłanie ustawa o gospodarce nieruchomościami] 112 Rozdział 4 Realizacja inwestycji drogowej 114 Art. 24 30. (uchylone). 114 Art. 31. [Trwałość decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej] 114 Art. 32. [Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie drogi] 120 Art. 32a. [Odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego] 132 Art. 33. (uchylony). 136 Rozdział 5 Zmiany w przepisach obowiązujących 137 Art. 34. [Zmiana ustawa o drogach publicznych] 137 Art. 35. [Zmiana ustawa o lasach] 137 Art. 36. [Zmiana ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa] 138 6

Spis treści Art. 37. [Zmiana ustawa o autostradach płatnych] 138 Art. 38. [Zmiana ustawa o gospodarce nieruchomościami] 138 Art. 39. [Zmiana ustawa o podatku od czynności cywilnoprawnych] 139 Art. 40. [Zmiana ustawa Prawo ochrony środowiska] 139 Rozdział 6 Przepisy przejściowe i końcowe 140 Art. 41. [Przepis przejściowy sprawy zakończone decyzją lub udzieleniem wskazań] 140 Art. 42. [Przepis przejściowy sprawy niezakończone decyzją ostateczną] 142 Art. 43. [Przepis przejściowy kwestia utraty mocy] 144 Art. 44. [Wyłączenie ustawa o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym] 144 Art. 45. [Wejście w życie i utrata mocy] 145 Załączniki nr 1 2 (uchylone) 147 Wyciąg z innych aktów prawnych 149 Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych 151 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 158 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 170 Bibliografia 177 Indeks rzeczowy 181 Noty biograficzne 185 7

Wykaz skrótów WYKAZ SKRÓTÓW Akty prawne k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) nowela specustawy ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych drogowej z 2008 r. zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) nowela specustawy ustawa z dnia 30 marca 2012 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie drogowej z 2012 r. dróg publicznych (Dz. U. poz. 549) p.o.ś. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) pr. bud. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) r.p.ś. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) 9

Wykaz skrótów r.w.t.d. specustawa drogowa u.a.p. u.d.p. u.d.s.s. u.g.n. u.g.r.l. u.k.w.h. u.o.p. u.o.z. u.p.e.a. u.r.o.d. u.s.p. u.u.i.ś. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz. U. Nr 23, poz. 136 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) 10

Wykaz skrótów Organy orzekające i instytucje GDDKiA NSA SN TK WSA Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny wojewódzki sąd administracyjny Czasopisma, publikatory i inne CBOSA Dz. U. Dz. Urz. UE FK LEX ONSA WSA OSNC OSNP OTK OTK-A OTK-B PiP PPP Sam. Teryt. ZNSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Finanse Komunalne System Informacji Prawnej LEX Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria B Państwo i Prawo Przegląd Prawa Publicznego Samorząd Terytorialny Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 11

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194; zm.: Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227; z 2009 r. Nr 72, poz. 620; z 2012 r. poz. 472, poz. 549)

Przedmiot regulacji Art. 1 Rozdział 1 PRZEPISY OGÓLNE Art. 1. [Przedmiot regulacji] 1. Ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), zwanych dalej drogami, a także organy właściwe w tych sprawach. 2. W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. 3. Uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad lub Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stosuje się odpowiednio do drogowej spółki specjalnego przeznaczenia, z tym że spółce tej przysługuje prawo nieodpłatnego użytkowania w stosunku do nieruchomości nabytych w trybie ustawy lub przejętych od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. 1. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) ma charakter tzw. specustawy, tj. zgodnie z definicją słownikową specjalnej ustawy uchwa- Patrycja Antoniak 15

Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne lonej w celu rozwiązania doraźnego problemu, zagadnienia 1, a zatem z założenia o ograniczonym czasie działania (w obowiązującym stanie prawnym: do dnia 31 grudnia 2020 r. zob. art. 45 ust. 2 specustawy drogowej). Celem specustawy drogowej jest, w świetle uzasadnienia jej projektu 2, zdecydowane uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych 3. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast aż do 2010 r. 4 Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. Szybki wzrost inwestycji drogowych jest też szansą na przełamanie obecnej stagnacji gospodarczej i zmniejszenia skali bezrobocia. Ratio legis komentowanej ustawy sprowadza się zatem do przyspieszenia procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce 5. Jako taka stanowi ona element szerszego systemu regulacji specjalnych mających wspomóc szybki rozwój infrastruktury na potrzeby transportu, w którego skład wchodzą również przepisy rozdziału 2b Szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340 z późn. zm.), z zastrzeżeniem, że obowiązywanie tych ostatnich nie jest ograniczone terminem. 1 Nowe słownictwo polskie: materiały z prasy z lat 1985 1992, cz. 2, P Ż, red. T. Smółkowa, Kraków 1999, s. 181. 2 Druk sejmowy nr 858 z dnia 30 sierpnia 2002 r., IV kadencja Sejmu. 3 Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w jej pierwotnym brzmieniu. Zob. wyjaśnienia zawarte w dalszej części komentarza do niniejszego artykułu. 4 W założeniu jej twórców specustawa drogowa miała obowiązywać do końca 2006 r. i służyć realizacji Strategii Gospodarczej Rządu SLD-UP-PSL Przedsiębiorczość Rozwój Praca (dokument dostępny pod adresem internetowym http://archiwum-ukie.polskawue.gov.pl/hlp/files.nsf /0/463CD79DED9C7717C1256F4F00450861/$file/strategia.pdf). 5 Zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., II OSK 2348/10, LEX nr 953047 czy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2010 r., II SA/Gl 134/10, LEX nr 664553. 16 Patrycja Antoniak

Przedmiot regulacji Art. 1 Powołane powyżej ustawy nie są przy tym jedynymi ustawami specjalnymi w obowiązującym porządku prawnym. Oprócz nich występują jeszcze: 1) ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 z późn. zm.); 2) ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700 z późn. zm.); 3) ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675); 4) ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 963); 5) ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. Nr 135, poz. 789). W tym kontekście zasadnie można postawić pytanie o ryzyko związane z dalszym rozwojem polskiego systemu ustaw specjalnych. Zgodzić się bowiem należy z poglądem, że Znaczący wzrost liczby specjalnych (nierzadko epizodycznych lub pozbawionych przymiotu abstrakcyjności) ustaw uchwalanych w celu rozwiązania określonych problemów społeczno-gospodarczych rodzi obawę przekształcenia wyjątku w zasadę i zniekształcenia przyjętego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) modelu relacji proceduralnych w sferze prawa administracyjnego 6. Tego rodzaju ogólne rozważania wykraczają jednak poza ramy niniejszego komentarza. 2. Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej precyzuje jej zakres przedmiotowy, wskazując, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 6 M. Kamiński, Postępowania administracyjne szczególne (odrębne) w sprawach z zakresu przygotowania i realizacji inwestycji infrastrukturalnych (w:) Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego: publiczne prawo rzeczowe, red. I. Niżyk -Dobosz, Warszawa 2012, s. 280. Patrycja Antoniak 17