WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 marca 2015 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie VI Wydział Cywilny w składzie: Przewodniczący - Sędzia SA Agata Zając (spr.) Sędziowie: Protokolant: SA Jacek Sadomski SO (del) Grzegorz Tyliński Izabela Nowak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2015 r. w Warszawie na rozprawie sprawy z powództwa Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki o nałożenie kary pieniężnej na skutek apelacji powoda od wyroku Sądu Okręgowego Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie z dnia 10 marca 2014 r. sygn. akt XVII AmE 142/12 oddala apelację. Sygn. akt VI ACa 656/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 15 października 2012 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej jako Prezes URE) wymierzył koncesjonariuszowi Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. (dalej jako Koncesjonariusz) karę w wysokości 5000 zł za wykonywanie działalności koncesjonowanej niezgodnie z warunkami określonymi w koncesji (art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego) w ten sposób, że koncesjonariusz: 1. prowadził w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 28 maja 2012 r. działalność koncesjonowaną polegającą na wytwarzaniu energii elektrycznej w obiekcie ( ) D. niezgodnie z przedmiotem i zakresem działalności określonym w koncesji, czym naruszył warunek 2.1.1. Koncesji oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo energetyczne; 2. prowadził w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 28 maja 2012 r. działalność koncesjonowaną polegającą na wytwarzaniu energii elektrycznej w obiekcie ( ) D. bez posiadania ważnego zezwolenia wodnoprawnego, czym naruszył warunek 2.1.2. Koncesji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Koncesjonariusz, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy prawo energetyczne przez błędne przyjęcie, że ma on
zastosowanie do sprawy w przypadku, gdy kwestionowana działalność powoda dotycząca ( ) D. nie była objęta koncesją oraz art. 56 ust. 6a ustawy prawo energetyczne poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Wskazując na powyższe Koncesjonariusz wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r. Sąd Okręgowy w Warszawie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że uchylił jej punkt drugi i obniżył nałożoną na Koncesjonariusza karę do kwoty 2500 zł, w pozostałym zakresie odwołanie oddalił oraz zniósł między stronami koszty postępowania. Sąd Okręgowy ustalił następujące okoliczności faktyczne: Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. jest państwową jednostką budżetową prowadzącą działalność koncesjonowaną polegającą na wytwarzaniu energii elektrycznej w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Działalność ta obejmuje źródła energii zlokalizowane jako: ( ) D. oraz ( ) K.. Wcześniej koncesję na wytwarzanie energii elektrycznej w powyższych dwóch źródłach od 2004 r. posiadało Gospodarstwo ( ) przy Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej w K., które zostało zlikwidowane z dniem 31 grudnia 2010 r. Decyzją z dnia 31 grudnia 2010 r. Prezes URE cofnął koncesję udzieloną Gospodarstwu ( ) przy Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej w K. z uwagi na trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej przez ten podmiot. Decyzją z dnia 31 grudnia 2010 r. Prezes URE udzielił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu energii elektrycznej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2021 r. na obiekcie ( ) K.. Obiekt ( ) D. nie został uwzględniony w treści koncesji z uwagi na brak przedłożenia aktualnego pozwolenia wodno-prawnego. Dopiero po przedłożeniu takiego zezwolenia, decyzją z dnia 29 maja 2012 r. Prezes URE rozszerzył zakres przyznanej koncesji na obiekt ( ) D.. W okresie od 1 stycznia 2011 r. do 29 maja 2012 r. Koncesjonariusz wytwarzał energię elektryczną w ( ) D. mimo braku koncesji i braku pozwolenia wodno-prawnego. W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Okręgowy uznał, że odwołanie częściowo zasługuje na uwzględnienie. Sąd Okręgowy uznał, że zgodnie z warunkami udzielonej koncesji powód miał wykonywać działalność koncesjonowaną na zasadach określonych w ustawie Prawo energetyczne, a także zobowiązany był do przestrzegania obowiązujących przepisów, w tym przepisów o ochronie środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego. W ocenie Sądu Okręgowego powód, prowadząc działalność koncesjonowaną w odnawialnym źródle energii ( ) D. nie objętym udzieloną koncesją i przed uzyskaniem decyzji
modyfikującej koncesję dopuścił się naruszenia warunków koncesji przez wykonywanie działalności koncesjonowanej w sposób niezgodny z zakresem udzielonej koncesji. Sąd Okręgowy wskazał, iż bez znaczenia jest fakt, że powód jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa, gdyż prowadząc działalność gospodarczą, również koncesjonowaną, podlega on takim samym regulacjom publicznoprawnym. Sąd Okręgowy nie znalazł też podstaw do uwzględnienia wskazanej przez powoda wyjątkowej okoliczności jaka był stan powodziowy w okresie od maja do września 2010 r. wskazując, że niezależnie od groźby klęsk żywiołowych działalność koncesjonowana była przez powoda prowadzona przez blisko 1,5 roku w sposób sprzeczny z prawem i warunkami udzielonej koncesji i brak było faktycznych i prawnych przeszkód do prawidłowego uregulowania prawnego aspektu tej działalności. Sąd Okręgowy podkreślił, że dokonane przez powoda naruszenie związane jest z prowadzeniem działalności gospodarczej w sposób niezgodny z warunkami udzielonej koncesji i sprowadza się do swoistego zaniedbania rozszerzenia koncesji na dodatkowe źródło energii. Oceniając stopień społecznej szkodliwości czynu Sąd Okręgowy stwierdził, że sam fakt prowadzenia działalności koncesjonowanej bez wymaganej koncesji przez okres przekraczający 1 rok wyłącza możliwość uznania społecznej szkodliwości czynu za znikomą. Zdaniem Sądu Okręgowego wykonywanie działalności koncesjonowanej w źródle energii nie objętym udzieloną wcześniej koncesją stanowi naruszenie warunku nr 2.1.1. Koncesji, co uzasadnia wydanie decyzji stwierdzającej prowadzenie działalności w sposób niezgodny z koncesją i nałożenie kary pieniężnej. Sąd Okręgowy uznał jednak za bezpodstawne stwierdzone w punkcie drugim decyzji naruszenie warunku nr 2.1.2 Koncesji. Sąd Okręgowy wskazał, że uzyskanie zezwolenia wodnoprawnego jest warunkiem uzyskania koncesji, zaś skoro udzielona koncesja nie obejmowała źródła odnawialnej energii w D., brak podstaw do przyjęcia, że koncesja w tym zakresie została naruszona. Tym samym w ocenie Sądu Okręgowego punkt drugi decyzji pozostaje w sprzeczności z jej punktem pierwszym, a przyjęcie wyrażonej w zaskarżonej decyzji konstrukcji prawnej prowadzi do podwójnego penalizowania tego samego w swej istocie naruszenia, sprowadzającego się do stwierdzenia, że działalność koncesjonowana prowadzona była w sposób niezgodny z zakresem udzielonej koncesji. Z uwagi na powyższe Sąd Okręgowy uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie drugim uznając ją w tym zakresie za bezpodstawną i stosownie do zakresu uchylenia dokonała zmiany decyzji przez obniżenie nałożonej na powoda kary pieniężnej. O kosztach postępowania Sąd Okręgowy orzekł na podstawie art. 100 k.p.c. Apelację od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł powód, zaskarżając wyrok w części oddalającej odwołanie i zarzucając naruszenie art. 56 ust. 6a prawa energetycznego przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą ustawowe przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary i pominięcie w tym zakresie wniosku dowodowego w postaci prawomocnego orzeczenia sądu karnego.
Wskazując na powyższe powód wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu drugiego i orzeczenie o odstąpieniu od wymierzenia kary oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu apelacji powód wskazał, że nie miał wpływu na przebieg postępowania dotyczącego zezwolenia wodnoprawnego. Pozwany wniósł o oddalenie apelacji. Sąd Apelacyjny zważył co następuje: Apelacja nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd Okręgowy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, które Sąd Apelacyjny w pełni przyjmuje za własne i które nie są sporne między stronami. Bezsporne jest przede wszystkim, że w dacie wystąpienia przez powoda o koncesję obejmującą wszystkie źródła wytwarzania energii elektrycznej, powód nie posiadał zezwolenia wodnoprawnego dotyczącego elektrowni D., gdyż udzielone wcześniej pozwolenie wygasło 31 sierpnia 2010 r. Tym niemniej dopiero w dniu 31 grudnia 2010 r., a więc w dacie udzielenia koncesji obejmującej tylko ( ) K., powód wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego do Marszałka Województwa ( ). Decyzja o udzieleniu pozwolenia została wydana dopiero 23 kwietnia 2012 r., jednak nie ma podstaw do uznania, jak twierdzi powód, że przyczyną było przewlekle prowadzone postępowanie administracyjne. Przeciwnie, z uzasadnienia decyzji (k. 43 akt administracyjnych) wynika, że pierwotny wniosek z 31 grudnia 2010 r. był wadliwy i dopiero po złożeniu prawidłowego wniosku możliwe było udzielenie zezwolenia. Bezsporne jest też, że od 1 stycznia 2011 r. powód prowadził działalność na obu obiektach, mimo braku koncesji obejmującej elektronie D.. Bezsporne jest też, że w 2011 r. powód uzyskał przychód z działalności prowadzonej w elektrowni D. w kwocie 1 581 429,44 zł, zaś sprzedano 8 920,332 MWh energii. Tym samym powód naruszył określony w koncesji zakres i przedmiot działalności, czego powód w apelacji nie kwestionuje. W ocenie Sądu Apelacyjnego w sprawie niniejszej nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 6a ustawy prawo energetyczne. Ustawodawca możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej uzależnił od dwu przesłanek, które powinny wystąpić łącznie: stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek. O ile nie ulega wątpliwości, że powód ostatecznie uzyskał koncesję obejmującą elektrownię D., a zatem zaprzestał naruszania prawa, o tyle nie ma podstaw do uznania, że stopień szkodliwości czynu jest znikomy. Przywoływana przez powoda okoliczność, jaką jest postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia z dnia 24 kwietnia 2013 r. o umorzeniu postępowania przeciwko J. G. o wykroczenie z art. 601 kw polegające na tym, że w okresie od 1 stycznia 2011r. do 8 marca 2012 r. sprawując funkcję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. prowadził
działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu energii elektrycznej w D. bez wymaganej koncesji nie ma w ocenie Sądu Apelacyjnego znaczenia w sprawie niniejszej. Przede wszystkim orzeczenie to nie ma mocy wiążącej zgodnie z art. 11 k.p.c., a tym samym nie jest wiążące dla sądu cywilnego stwierdzenie, że zachowanie obwinionego było bezprawne, ale nie było nawet w najmniejszym stopniu społecznie szkodliwe. Wyrażona w uzasadnieniu powyższego postanowienia Sądu ocena odnosiła się do stopnia szkodliwości społecznej czynu jako wykroczenia, podczas gdy w sprawie niniejszej ocenie podlega stopień szkodliwości społecznej zachowania przedsiębiorcy jako prowadzącego działalność koncesjonowaną niezgodnie z zakresem udzielonej koncesji. W tym zakresie Sąd Apelacyjny podziela stanowisko wyrażone przez Prezesa URE w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz przez Sąd Okręgowy, że nie ma odstaw do przyjęcia, iż stopień społecznej szkodliwości czynu powoda był znikomy, skoro ponad rok prowadził on działalności bez koncesji, której nie mógł uzyskać, nie dysponując zezwoleniem wodnoprawnym. Odpowiedzialność z tytułu naruszenia obowiązków wynikających z Prawa energetycznego ma charakter odpowiedzialności obiektywnej w tym sensie, że stwierdzenie zawinionego charakteru przedmiotowego naruszenia nie jest konieczną przesłanką nałożenia na przedsiębiorstwo energetyczne kary pieniężnej. Z konstrukcji odpowiedzialności za naruszenie przepisów Prawa energetycznego, jako odpowiedzialności o charakterze obiektywnym wynika, że na przedsiębiorstwo energetyczne nie można nałożyć kary pieniężnej, jeżeli naruszenie obowiązków wynikających z Prawa energetycznego nie jest rezultatem jego zachowania (działania lub zaniechania), lecz niezależnych od niego, pozostających poza jego kontrolą okoliczności o charakterze zewnętrznym, uniemożliwiających nie tyle przypisanie przedsiębiorstwu energetycznemu winy umyślnej lub nieumyślnej, co nie pozwalających na zbudowanie rozsądnego łańcucha przyczynowoskutkowego między zachowaniem przedsiębiorstwa energetycznego, a stwierdzeniem stanu odpowiadającego hipotezie normy sankcjonowanej karą pieniężną z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1997 r. - Prawo energetyczne. Zastosowanie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1997 r. - Prawo energetyczne w takiej sytuacji prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnego wymogu proporcjonalności ograniczeń wolności gospodarczej. Ustawodawca ustanawiając sankcje administracyjne, musi bowiem uwzględniać podstawowe zasady konstytucyjne, do których zalicza się zasadę proporcjonalności. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2010 r. III SK 21/10, LEX nr 737390). W sprawie niniejszej nie ma podstaw do uznania, że brak możliwości uzyskania koncesji był spowodowany okolicznościami niezależnymi od powoda. Jedyną przeszkodą był bowiem brak zezwolenia wodnoprawnego, powód miał świadomość, że wcześniejsze zezwolenie wygasło już w końcu sierpnia 2010 r., a mimo to złożył wniosek o jego udzielenie wadliwy dopiero 31 grudnia 2010 r., a wniosek sporządzony prawidłowo 1 października 2011 r. Tak znacznego opóźnienia nie mogą usprawiedliwiać wskazywane przez powoda okoliczności, tj. katastrofalne warunki powodziowe dezorganizujące bieżącą pracę i konieczność uwzględnienia priorytetu względów ochrony przeciwpowodziowej. Te okoliczności mogą mieć znaczenie jedynie przy określaniu wysokości nałożonej na przedsiębiorcę kary.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w sprawach z odwołania od decyzji regulatora rynku (w rozpoznawanej sprawie Prezesa URE) nakładających kary pieniężne z tytułu naruszenia obowiązków wynikających z mocy ustawy lub decyzji, należy zapewnić przedsiębiorcom wyższy poziom sądowej ochrony praw. W zakresie, w jakim dochodzi do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji w tym zakresie powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej. Powoduje to, że sprawa z odwołania od decyzji Prezesa URE nakładającej karę pieniężną na przedsiębiorcę energetycznego powinna zostać rozpoznana z uwzględnieniem standardów ochrony praw oskarżonego obowiązujących w postępowaniu karnym. Nakładając na powoda karę w kwocie 5 000 zł za wskazane w dwu punktach decyzji naruszenia warunków koncesji Prezes URE w uzasadnieniu decyzji wskazał na znaczny stopień szkodliwości czynu i stopień winy koncesjonariusza brak podjęcia niezwłocznych działań w celu uzyskania pozwolenia, złożenie wniosku dopiero 1 października 2011 r. Tym niemniej wymierzona kara jest symboliczna i stanowi 0,14% przychodu z działalności koncesjonowanej w 2011 r. przy maksymalnej karze wynoszącej 15%. Jako okoliczności łagodzące Prezes URE uwzględnił kryzysowe warunki działania powoda wobec powodzi trwającej w okresie V-IX. 2010 r. oraz brak wcześniejszych naruszeń. Nie ulega wątpliwości, że kara pieniężna wymierzana przez Prezesa URE na podstawie art. 56 ustawy Prawo energetyczne spełnia cele represyjne za niezastosowanie się do bezwzględnie obowiązujących wymagań tego Prawa, a ponadto prewencyjnie zmierza do wymuszenia na ukaranych przedsiębiorstwach energetycznych przestrzegania tych imperatywnych reguł w przyszłości. Dlatego legalności wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa energetycznego nie uchyla dostosowanie się w kolejnych okresach, których nie dotyczy zastosowana kara, przez ukarane przedsiębiorstwo do obowiązku z wynikającego z ustawy lub decyzji Prezesa Urzędu. Funkcja kar pieniężnych nie polega na samym korygowaniu zachowań przedsiębiorstw energetycznych. Kary pieniężne pełnią funkcję odstraszającą, prewencyjną. Ryzyko ich nałożenia ma zniechęcać przedsiębiorstwa energetyczne do naruszania obowiązków wynikających z ustawy lub decyzji regulatora (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2010 r. III SK 42/09, LEX nr 602068). Uwzględniając wskazane wyżej funkcje prewencyjne i represyjne kary, a także stopień społecznej szkodliwości czynu powoda Sąd Apelacyjny uznał, że nałożona kara, obniżona wyrokiem Sądu Okręgowego do kwoty 2 500 zł, musi być uznana za karę symboliczną, a jej dalsze obniżenie nie jest zasadne. Mając powyższe na względzie i uznając podniesione w apelacji zarzuty za bezzasadne, na podstawie art. 385 k.p.c. Sąd Apelacyjny orzekł jak w sentencji.