Gospodarowanie odpadami komunalnymi w świetle wyników kontroli NIK Departament Środowiska NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI www.nik.gov.pl Legnica, 16 listopada 2017 r.
Kontrole gospodarowania odpadami komunalnymi Przygotowanie wybranych gmin do wprowadzenia nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, grudzień 2013 r. dalej Przygotowanie gmin do wprowadzenia s.g.o.k. Wdrożenie w gminach nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, czerwiec 2015 r. dalej Wdrożenie w gminach s.g.o.k. Zapewnienie przez organy administracji publicznej prawidłowego zagospodarowania odpadów komunalnych, marzec 2017 r. dalej Zapewnienie prawidłowego zagospodarowania o.k. 2
Przygotowanie gmin do wprowadzenia s.g.o.k. Uzasadnienie podjęcia kontroli Reforma gospodarki odpadami komunalnymi ustanowiła gminy właścicielem tych odpadów nakładając na nie obowiązek przygotowania i wdrożenia systemu, który zapewni selektywne zbieranie odpadów przez mieszkańców, doprowadzi do ograniczenia składowania odpadów i umożliwi jak największe ich zagospodarowanie, zapobiegając jednocześnie nielegalnemu pozbywaniu się odpadów. Z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a rok później, w dniu 23 stycznia 2013 r. ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. 3
Przygotowanie gmin do wprowadzenia s.g.o.k. Organizacja kontroli Cel kontroli: ocena przygotowania gmin do wykonywania zadań dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi w świetle nowych wymagań przepisów prawa o odpadach. Jednostki objęte kontrolą: gminy miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie. Ponadto, w informacji o wynikach kontroli wykorzystano: dane dotyczące wprowadzania nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi uzyskane z Ministerstwa Środowiska, wyniki badań ankietowych, przeprowadzonych wśród interesantów urzędów gmin, dotyczących oceny wywiązywania się gmin z przygotowania do wdrożenia nowego s.g.o.k. Okres objęty kontrolą: 1.01.2012 r. 30.06.2013 r. 4
Przygotowanie gmin do wprowadzenia s.g.o.k. Wyniki kontroli W zdecydowanej większości gmin objętych kontrolą podjęto działania w celu wprowadzenia nowego s.g.o.k. W szczególności: dostosowano struktury organizacyjne urzędów do zadań związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi; przeprowadzono kampanie informacyjno-edukacyjne wśród mieszkańców na temat ich praw i obowiązków związanych z wprowadzaniem nowego s.g.o.k.; uchwalono akty prawa miejscowego dotyczące organizacji gospodarki odpadami komunalnymi w terminie umożliwiającym wprowadzenie nowego systemu od 1 lipca 2013 r.; zastosowano tryb przetargowy w celu wyłonienia podmiotu odbierającego lub odbierającego i zagospodarowującego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. 5
Przygotowanie gmin do wprowadzenia s.g.o.k. Wyniki kontroli cd. Ważniejsze stwierdzone nieprawidłowości: niewykonanie obowiązku dokonania corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi (37,0% gmin); nieutworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (48% gmin); opóźnienia w podejmowaniu przez rady gmin uchwał związanych z wprowadzeniem nowego s.g.o.k. (30% gmin); nieokreślenie przez organy wykonawcze gmin, w drodze decyzji, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należnej od właścicieli nieruchomości, którzy nie złożyli deklaracji o wysokości tej opłaty (85% gmin); późne organizowanie przetargów na wybór odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub wskazanie odbierającego bez postępowania przetargowego (11% gmin). 6
Przygotowanie gmin do wprowadzenia s.g.o.k. Wnioski W związku z ustaleniami kontroli, NIK wnioskowała do Rady Ministrów o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w celu: 1) doprecyzowania pojęcia właściciela nieruchomości ; 2) zwolnienia właściciela nieruchomości z obowiązku składania nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku, kiedy rada gminy dokona zmiany stawki opłaty; 3) doprecyzowania formy i terminu opracowywania corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi; 4) doprecyzowania kwestii legalności powierzania odbioru odpadów komunalnych samorządowym zakładom budżetowym; 5) wskazania organu właściwego do nadzoru nad legalnością podejmowania przez rady gmin uchwał w zakresie gospodarki odpadami. Wnioskowane przez NIK regulacje zostały uwzględnione w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o u.c.p.g. oraz niektórych innych ustaw (weszła w życie 1 lutego 2015 r.). 7
Wdrożenie w gminach s.g.o.k. Organizacja kontroli Cel kontroli: Prawidłowość funkcjonowania w gminach systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Jednostki objęte kontrolą: gminy miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie; spółki gminne, którym gminy powierzyły wykonywanie zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi; Ministerstwo Środowiska. Ponadto, w kontroli wykorzystano: informacje o gospodarowaniu odpadami komunalnymi uzyskane od marszałków województw; wyniki badań ankietowych przeprowadzonych wśród prawie 400 mieszkańców i ponad 2000 urzędów gmin na temat funkcjonowania s.g.o.k. Okres objęty kontrolą: 01.01.2013 r. 30.09.2014 r. 8
Wdrożenie w gminach s.g.o.k. Wyniki kontroli Prawie wszystkie objęte kontrolą gminy skutecznie wdrażały nowy s.g.o.k. W gminach m.in.: dostosowano struktury organizacyjne do nowych zadań i terminowo uchwalano stosowne akty prawa miejscowego; zapewniono wystarczającą infrastrukturę do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych i ich zagospodarowania; zapewniono konkurencyjny wybór podmiotów odbierających odpady z terenu gminnych nieruchomości; zadbano o promocję proekologiczną i dostępność informacji o nowym s.g.o.k.; osiągnięto w 2013 r. wymagane poziomy recyklingu i przygotowania odpadów do ponownego użycia. Nie wyliczono jednak poziomu ograniczenia masy składowanych odpadów biodegradowalnych (z powodu niewskazania przez Ministra Środowiska metodologii obliczeń za pół roku). 9
Wdrożenie w gminach s.g.o.k. Wyniki kontroli cd. Ważniejsze nieprawidłowości stwierdzone w gminach dotyczyły: niezidentyfikowania właścicieli nieruchomości zobowiązanych do złożenia deklaracji o opłacie oraz nieustalenia lub nieegzekwowania należnych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; nierzetelnego szacowania kosztów funkcjonowania s.g.o.k. (w 58% gmin uzyskano od 16% do 172 % nadwyżki dochodów nad wydatkami); braku stacjonarnych PSZOK (12,5% gmin); nierzetelnego przygotowywania sprawozdań dla marszałków województw i wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska. Kontrola w Ministerstwie Środowiska wykazała niską jakość sprawozdań składanych przez marszałków województw oraz opieszałą i nierzetelną ich weryfikację w Ministerstwie. 10
Wdrożenie w gminach s.g.o.k. Wnioski Do organów wykonawczych gmin skierowano wnioski dotyczące m.in.: podjęcia lub kontynuowania działań zmierzających do utworzenia PSZOK, wprowadzenia rozwiązań umożliwiających właścicielom nieruchomości składanie deklaracji w formie elektronicznej; rzetelnego szacowania ilości wytwarzanych odpadów komunalnych; wyegzekwowania od właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zaległych opłat; rzetelnego sporządzania rocznych sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Do Ministra Środowiska wnioskowano o podjęcie działań na rzecz dostosowania rozporządzenia w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych do art. 3c ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wskazującego jako rozliczeniowy termin 16 lipca 2013 r., a potem 16 lipca 2020 r. 11
Cel i zakres kontroli Cel kontroli: ocena działań podejmowanych przez organy administracji publicznej dla zapewnienia przetwarzania odpadów w instalacjach spełniających wymagania przepisów o odpadach. Zakres kontroli: wyznaczanie regionów gospodarki odpadami komunalnymi oraz wskazanie regionalnych, ponadregionalnych lub zastępczych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wytwarzanych w regionach; zapewnienie w gminach gospodarki odpadami zgodnej z postanowieniami wojewódzkich planów gospodarki odpadami (wpgo); przestrzeganie postanowień wpgo oraz wymagań przepisów i decyzji administracyjnych dotyczących gospodarki odpadami przez podmioty prowadzące instalacje do przetwarzania odpadów; stworzenie warunków do budowy i eksploatacji instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wytwarzanych w gminach i w regionach; sprawowanie nadzoru i kontroli nad postępowaniem z odpadami komunalnymi. 12
Kontrolowane jednostki i okres objęty kontrolą Kontrolę przeprowadzono w urzędach marszałkowskich, urzędach gmin, podmiotach prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych oraz w wojewódzkich inspektoratach ochrony środowiska. Badanie kontrolne wykonano w okresie od 25 kwietnia do 16 września 2016 r. Kontrolą objęto okres od 23 stycznia 2013 r. do 31 marca 2016 r. 13
Ocena ogólna i wyniki kontroli NIK oceniła jako niedostateczne i nieskuteczne działania organów administracji publicznej na rzecz prawidłowego zagospodarowania o.k. Nieprawidłowości stwierdzono na wszystkich szczeblach funkcjonowania systemu gospodarki odpadami, i tak: Zarządy województw z opóźnieniem przygotowywały aktualizacje wpgo, zarówno w 2012 r., jak i w 2016 r., a organy wykonawcze gmin nie zawsze dostosowywały do tych planów regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach. Opóźnienie aktualizacji planów w 2012 r. spowodowało opóźnienia we wdrażaniu nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w gminach. Opóźnienie aktualizacji planów w 2016 r. spowodowane zostało późnym uchwaleniem Krajowego planu gospodarki odpadami 2022. W ocenie NIK stwarzało to zagrożenie dla realizacji warunków ex-ante dla przyszłej perspektywy finansowej UE, według których zaktualizowane wpgo wraz z planami inwestycyjnymi powinny zostać przekazane Komisji Europejskiej do końca 2016 r. 14
Wyniki kontroli Uchwałami sejmików województw w sprawie wykonania wpgo, dość swobodnie nadawano status RIPOK nowym instalacjom, co spowodowało, że w 2013 r. na terenie 3 województw moce przerobowe RIPOK trzykrotnie przekroczyły ilość wytworzonych odpadów komunalnych, a w 2016 r. sześciokrotnie. Działania prowadzące do nadmiernego przyrostu mocy przerobowych RIPOK, NIK oceniła jako nieuzasadnione, mogące stwarzać zagrożenie dla zapewnienia wielkości strumienia odpadów wymaganego do funkcjonowania instalacji. W okresie 2013 2015 liczba RIPOK, wskazanych w kolejno zmienianych uchwałach sejmików województw w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, wzrosła z 73 do 298. Ilość odebranych odpadów (mln Mg/rok) Moce przerobowe RIPOK (mln Mg/rok) 2013 2015 1,9 1,6 7,0 11,2 15
Wyniki kontroli cd. Niedostateczny był nadzór marszałków województw i wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska nad podmiotami prowadzącymi RIPOK, w zakresie przestrzegania decyzji administracyjnych i przepisów prawa o odpadach. 4 spośród 6 skontrolowanych podmiotów prowadzących RIPOK działały bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia marszałka województwa na przetwarzanie odpadów komunalnych, przyjmowały do przetworzenia odpady w rodzaju lub ilościach niezgodnych z warunkami powyższych decyzji albo spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi, nielegalnie magazynowały na składowisku odpady ulegające biodegradacji, nierzetelnie prowadziły ewidencję odpadów. Działania powyższe stwarzały ryzyko nielegalnego pozbywania się odpadów i zanieczyszczenia środowiska, a także powodowały nierzetelne sporządzanie informacji dla gmin lub podmiotów, które przekazały odpady do przetworzenia, co z kolei utrudniało lub uniemożliwiało rzetelne przygotowanie przez organy wykonawcze gmin sprawozdań dla marszałków województw, opartych na informacjach od prowadzących instalacje. 16
Wyniki kontroli cd. W podmiotach prowadzących RIPOK, NIK stwierdziła występowanie trudności w zagospodarowaniu odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, tzw. frakcji kalorycznej, o cieple spalania powyżej 6 MJ/kg s.m. Odpady te, zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach, nie mogły być składowane, a zarządzający instalacją nie mieli możliwości innego ich zagospodarowania niż magazynowanie. NIK zwróciła uwagę na brak określenia sposobu postępowania z ww. odpadami, co skutkowało rosnącą ich masą, magazynowaniem na terenie instalacji i zagrożeniem nielegalnego pozbywania się tych odpadów. 17
Wyniki kontroli cd. Nierzetelnie i nieterminowo opracowywano sprawozdania i informacje z realizacji zadań dotyczących gospodarowania odpadami co powodowało, że w żadnym roku (w okresie objętym kontrolą) organy administracji publicznej nie dysponowały wiarygodną informacją o gospodarce odpadami na terenie gmin, województw i kraju. Podmioty prowadzące RIPOK nie przekazywały organom wykonawczym gmin informacji o odpadach przyjętych do przetworzenia, przekazywały informacje nierzetelne lub z opóźnieniem. Organy wykonawcze gmin z opóźnieniem składały marszałkom województw i wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska roczne sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Weryfikacja tych sprawozdań w urzędach marszałkowskich trwała od 2 do 11 miesięcy, co w niektórych przypadkach spowodowało wydłużenie procesu przygotowywania sprawozdań gminnych do 2 lat. Marszałkowie województw, stosownie do poprawek i uzupełnień wprowadzanych do sprawozdań przez gminy, dokonywali korekt sprawozdań wojewódzkich przekazywanych Ministrowi Środowiska. 18
Wyniki kontroli cd. W pięciu województwach w 2014 r. znaczna liczba gmin nie osiągnęła wymaganych poziomów recyklingu i odzysku odpadów oraz ograniczenia masy odpadów biodegradowalnych przekazywanych do składowania. Prawie 5% gmin na terenie trzech województw nie osiągnęło wymaganego 14% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia określonych frakcji odpadów komunalnych. Od 1,0% do 27,6% gmin nie osiągnęło wymaganego 38% poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Od 8,6% do 84,3% gmin nie uzyskało ograniczenia do 50% masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W ocenie NIK stwarzało to zagrożenie dla wypełnienia przez Polskę celów w gospodarce odpadami komunalnymi określonych na 2020 r. i pozyskania środków pomocowych z funduszy UE w kolejnej perspektywie finansowej. 19
Wyniki kontroli cd. Stan prac nad przygotowaniem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami elektroniczny system przekazu m.in. informacji objętych powyższymi sprawozdaniami w listopadzie 2016 r. był w fazie początkowej, pomimo przesunięcia terminu utworzenia Bazy o 2 lata, tj. do dnia 24 stycznia 2018 r. Centralna i wojewódzkie bazy danych, funkcjonujące na podstawie przepisów dotychczasowych, nie spełniają wymagań dla potrzeb monitorowania rynku odpadami komunalnymi. W ocenie NIK stan zaawansowania prac nad utworzeniem omawianej Bazy danych nie rokował ich zakończenia w styczniu 2018 r. 20
Wyniki kontroli cd. Niewystarczająca była skala kontroli gmin wykonywanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska, która zgodnie z wytycznymi Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, obejmowała nimi corocznie tylko 10% gmin. W latach 2013-2015 inspektorzy sześciu wioś skontrolowali 330 organów wykonawczych gmin i 10 związków międzygminnych. W działaniach 76% gmin stwierdzono nieprawidłowości, w następstwie czego wydano 365 decyzji o nałożeniu na gminy kar pieniężnych, w łącznej kwocie 8,9 mln zł. Płatność ok. 97% kar zawieszono lub umorzono wobec podjęcia przez gminy działań naprawczych lub wykonania tych działań i osiągnięcia efektu ekologicznego. 21
Wnioski Dla poprawy funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, poza realizacją wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych, NIK za niezbędne uznała: 1. Podjęcie działań przez Ministra Środowiska w celu: 1) wprowadzenia zmian w obowiązujących przepisach prawa dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi, w zakresie: wyłączenia wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska z procedury weryfikacji rocznych sprawozdań gmin z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, w celu uproszczenia i skrócenia tego procesu, z jednoczesnym zobowiązaniem marszałków województw do niezwłocznego informowania wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska o spóźnionych oraz nierzetelnie sporządzonych sprawozdaniach; 22
Wnioski do Ministra Środowiska cd. zobowiązania marszałków województw do zamieszczania w sprawozdaniach z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, informacji o osiągniętych w województwie poziomach recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych oraz ograniczeniu poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; dokonania zmiany rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów; w zakresie ustalenia wymogu ważenia i ewidencjonowania masy odpadów komunalnych, odebranych, przekazanych i przyjętych w Mg, z dokładnością do drugiego miejsca po przecinku; 23
Wnioski do Ministra Środowiska cd. 2) wydania, na podstawie art. 33 ust. 3 uod, rozporządzenia w sprawie prowadzenia procesu przetwarzania odpadów w instalacji MBP; 3) uregulowania sposobu postępowania z odpadami powstającymi po procesie przetwarzania odpadów komunalnych w instalacji MBP, w celu stworzenia warunków dla innego niż składowanie zagospodarowania części tych odpadów o cieple spalania powyżej 6 MJ/kg s.m.; 4) zapewnienia terminowego utworzenia Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, w celu ułatwienia nadzoru i kontroli nad funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi; 5) przyspieszenia opiniowania projektów aktualizacji wojewódzkich planów gospodarki odpadami i uzgadniania załączonych do nich projektów planów inwestycyjnych. 24
Wnioski do marszałków województw 2. Podjęcie działań przez marszałków województw w celu: 1) spowodowania dokonania przez zarządy województw weryfikacji wojewódzkich planów gospodarki odpadami pod kątem wielkości zapotrzebowania na moce przerobowe RIPOK w odniesieniu do ilości odpadów komunalnych odbieranych i zbieranych w wyznaczonych regionach gospodarki odpadami komunalnymi; 2) wzmocnienia nadzoru nad przestrzeganiem warunków decyzji administracyjnych wydanych podmiotom prowadzącym instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych; 3) niezwłocznego powiadamiania wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska o przypadkach przekazania przez gminy nierzetelnych sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi lub przekazania tych sprawozdań po terminie ustawowym. 25
Wnioski do organów wykonawczych gmin 3. Podjęcie działań przez organy wykonawcze gmin w celu: 1) egzekwowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w gminie oraz od podmiotów prowadzących instalacje do przetwarzania tych odpadów, z którymi organ wykonawczy gminy zawarł umowy, rzetelnych i terminowych sprawozdań o odebranych odpadach i informacji o odpadach przekazanych przez gminy; 2) określania w umowach z prowadzącymi instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, częstotliwości przywozu, ilości i rodzajów odpadów komunalnych przyjmowanych do przetworzenia w instalacji; 3) przeprowadzania kontroli podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w gminie i podmiotów prowadzących instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, z którymi organ wykonawczy gminy zawarł umowy na świadczenie powyższych usług. 26
Wnioski do wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska 4. Podjęcie działań przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska w celu: 1) wzmocnienia kontroli organów wykonawczych gmin w zakresie rzetelności sporządzania sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz kontroli prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie prawidłowości prowadzenia ewidencji odpadów; 2) egzekwowania nałożonych kar pieniężnych za nieprzestrzeganie przepisów o odpadach i warunków decyzji administracyjnych wydanych w tym zakresie. Departament Środowiska NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI www.nik.gov.pl 27
Dziękuję za uwagę 28