WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 czerwca 2015 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie VI Wydział Cywilny w składzie: Przewodniczący Sędziowie: Protokolant: Sędzia SA Ewa Stefańska (spr.) SA Jacek Sadomski SO del. Dagmara Olczak - Dąbrowska protokolant Katarzyna Łopacińska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015r. w Warszawie na rozprawie sprawy z powództwa P. K. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki o udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi na skutek apelacji pozwanego od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt XVII AmE 20/13 I. oddala apelację; II. zasądza od pozwanego na rzecz powoda kwotę 270 zł (dwieście siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym. Sygn. akt VI ACa 1123/14 UZASADNIENIE Decyzją nr (...) z dnia 4 grudnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 50 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm., zwanej dalej ustawą - Prawo energetyczne ) i art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., zwanej dalej ustawą o swobodzie działalności gospodarczej ) odmówił P. K. udzielenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na obrocie paliwami ciekłymi. Powód P. K. wniósł odwołanie, w którym zaskarżył powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej zmianę poprzez udzielenie mu koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na obrocie paliwami ciekłymi, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 50 ustawy - Prawo energetyczne w zw. z art. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędne przyjęcie, że powód swoim dotychczasowym
zachowaniem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania działalności koncesjonowanej, w sytuacji, gdy materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż dotychczasowy sposób życia, prowadzenia działalności gospodarczej, a także uczestniczenia w życiu gospodarczym, z całą pewnością daje rękojmię wykonywania w sposób rzetelny koncesjonowanej działalności gospodarczej, a fakt warunkowego umorzenia postępowania karnego nie może być utożsamiany z brakiem rzetelności; 2) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji całości materiału dowodowego, a także pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 3) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a przede wszystkim nie wskazanie w sposób jednoznaczny, na jakiej podstawie organ stwierdził, że powód nie daje rękojmi prawidłowego i rzetelnego wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej oraz niedozwolone posiłkowanie się przez organ wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie karne jako przesłanką dotyczącą rękojmi. Pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wnosił o oddalenie odwołania. Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok Sądu Okręgowego został wydany w oparciu o poniższe ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2012 r. P. K. wystąpił do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o udzielenie mu koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na obrocie paliwami ciekłymi, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo energetyczne. Do wniosku załączył informację z Krajowego Rejestru Karnego, z której wynikało, że Sąd Rejonowy w Chodzieży wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. orzekł o warunkowym umorzeniu wobec powoda postępowania karnego, na okres próby jednego roku. W związku z treścią tego dokumentu Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zwrócił się do Sądu Rejonowego w Chodzieży o wyjaśnienie, czy popełniony przez powoda czyn pozostawał w związku z przedmiotem działalności określonej w ustawie - Prawo energetyczne. W odpowiedzi uzyskał informację, iż powód został uznany za winnego popełnienia przestępstwa polegającego na tym, że w okresie od stycznia do sierpnia 2007 r. w L. i R., działając w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, w krótkich odstępach czasu, będąc właścicielem szkoły nauki jazdy, w co najmniej 11 przypadkach podżegał lekarzy do wystawiania orzeczeń stwierdzających brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, z datami wstecznymi w stosunku do badania faktycznego, bądź też do wystawiania takich dokumentów z pominięciem badania i poświadczenia w ten sposób nieprawdy, jakoby kandydaci poddali się badaniom, które potwierdzały ich zdolność do ubiegania się o wydanie prawa jazdy, przekazując lekarzom kwoty co najmniej 50 zł za każde orzeczenie, tj. przestępstwa określonego w art. 18 2 w zw. z art. 271 2 w zw. z art. 12 k.k. Zdaniem Sądu Okręgowego odwołanie zasługiwało na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jedną z podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej jest zasada swobody działalności gospodarczej. Zgodnie z treścią art. 20 Konstytucji RP
ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Podstawowym aktem normatywnym regulującym zasady podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej oraz zadania organów w tym zakresie, jest ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jednym z ograniczeń swobody działalności gospodarczej jest obowiązek uzyskania koncesji na prowadzenie określonych rodzajów tej działalności, w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa. W art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej takim obowiązkiem została objęta działalność, której przedmiotem jest m.in. obrót paliwami. Jednocześnie z art. 46 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że szczegółowy zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu określają przepisy odrębnych ustaw. Ustawą regulującą wykonywanie koncesjonowanej działalności gospodarczej polegającej na obrocie paliwami jest ustawa - Prawo energetyczne. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki udziela koncesji wnioskodawcy, który spełnił wszystkie warunki ustawowe (przesłanki pozytywne), o ile nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek odmowy udzielenia koncesji (przesłanki negatywne). Sąd Okręgowy wyjaśnił, że przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia koncesji zostały określone zarówno w art. 56 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i w art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W szczególności, zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo energetyczne, nie może być wydana koncesja wnioskodawcy skazanemu prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo mające związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec powoda nie zaistniała żadna z przesłanek negatywnych skutkujących odmową udzielenia koncesji. W szczególności nie można uznać, że wyrok Sądu Rejonowego w Chodzieży z dnia 28 czerwca 2011 r. o warunkowym umorzeniu postępowania jest orzeczeniem, o którym mowa w art. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo energetyczne. Nie wdając się w analizę różnic pomiędzy wyrokiem skazującym a wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie, Sąd Okręgowy uznał, że popełnione przez powoda przestępstwo, o którym mowa w art. art. 18 2 w zw. z art. 271 2 w zw. z art. 12 k.k., nie było przestępstwem mającym związek z przedmiotem działalności określonej ustawą - Prawo energetyczne. Zatem nawet skazanie powoda prawomocnym wyrokiem za przestępstwo określone w wyroku warunkowo umarzającym postępowanie, nie mogłoby się być podstawą odmowy udzielenia koncesji na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo energetyczne. Sąd Okręgowy stwierdził, że uznanie sprawstwa i winy powoda odnośnie zarzucanego mu przestępstwa podżegania do poświadczania nieprawdy w dokumencie, nie może być podstawą do odmowy udzielenia koncesji na podstawie innego przepisu niż art. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo energetyczne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie stanowi przesłanki odmowy udzielenia koncesji okoliczność braku rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją. Określenie to zostało użyte przez ustawodawcę w art. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej, zgodnie z którym przed podjęciem decyzji w sprawie udzielenia koncesji lub jej zmiany organ koncesyjny może dokonać sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie koncesji w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją oraz czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu, określenie rękojmia prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją nie stanowi samoistnej przesłanki odmowy udzielenia koncesji, lecz jest wyłącznie wskazaniem celu podjętego przez organ koncesyjny postępowania wyjaśniającego. Sąd Okręgowy uznał, że wobec obowiązywania konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej, przepisy prawa stanowiące podstawę odmowy udzielenia koncesji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Dlatego uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki pomimo braku podstawy prawnej. Od wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów apelację wniósł pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Apelacją z dnia 18 czerwca 2014 r. pozwany zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie odwołania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pozwany zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie art. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy udzielenia koncesji; 2) naruszenie art 328 2 k.p.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek nieprawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w rezultacie przyjęcia - niezgodnie z zasadą interpretacyjną, iż ustawodawca jest racjonalny - że na mocy art. 50 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ regulacyjny może prowadzić postępowanie wyjaśniające bez celu. Powód P. K. wnosił o oddalenie apelacji i zasądzenie od pozwanego na jego rzecz kosztów postępowania apelacyjnego. Sąd Apelacyjny zważył: Apelacja pozwanego nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd Okręgowy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i Sąd Apelacyjny przyjmuje je za własne. Również rozważania prawne Sądu pierwszej instancji są w większości prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne, do zakresu działania Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki należy udzielanie i cofanie koncesji. Z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo energetyczne wynika, że uzyskania koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie m.in. obrotu paliwami. Natomiast art. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo energetyczne stanowi, że nie może być wydana koncesja wnioskodawcy skazanemu prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo mające związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą.
W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że powód nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo mające związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą, a więc nie została spełniona przesłanka odmowy udzielenia koncesji określona w art. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo energetyczne. Przesłanka ta nie była również podstawą wydania zaskarżonej decyzji, dlatego za całkowicie bezprzedmiotowe uznać należy rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące tego, czy ewentualne wydanie wyroku skazującego powoda za zarzucane mu przestępstwo podżegania do poświadczania nieprawdy w dokumencie mogłoby być podstawą do odmowy udzielenia mu koncesji. Jedynie na marginesie Sąd Apelacyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia pojęcia przestępstwa mającego związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą jest wadliwa, albowiem w piśmiennictwie słusznie wskazuje się na potrzebę jego szerokiej interpretacji (por. Z. Muras w: Z. Muras (red.), M. Swora (red.), Komentarz do art. 33 ustawy - Prawo energetyczne, Lex/el. 2010). Nie chodzi więc tylko o przestępstwa bezpośrednio związane z wykonywaniem jednej z działalności gospodarczych określonych ustawą - Prawo energetyczne, lecz także o przestępstwa, które mogą wpływać na negatywną ocenę wykonywania działalności gospodarczej sensu largo, oddziałujące na wykonywanie każdej działalności gospodarczej. Do tej grupy można zaliczyć przestępstwa określone w Kodeksie karnym (m.in. przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów, środowisku, mieniu, obrotowi gospodarczemu, pieniędzmi i papierami wartościowymi). Nie ma racji pozwany zarzucając w apelacji naruszenie art. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie. Słusznie przyjął Sąd Okręgowy, że art. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy udzielenia koncesji. Przepis ten przewiduje, że przed podjęciem decyzji w sprawie udzielenia koncesji lub jej zmiany organ koncesyjny może dokonać sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie koncesji w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją oraz czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją. Za prawidłowością takiej wykładni przemawia fakt, że podstawy odmowy udzielenia koncesji ustawodawca wymienił enumeratywnie w art. 56 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i jest to katalog zamknięty, co wyklucza istnienie innych jeszcze przesłanek negatywnych, w szczególności w postaci braku rękojmi prawidłowego wykonywania koncesjonowanej działalności. W art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest odesłanie do przypadków określonych w odrębnych przepisach. Zalicza się do nich przypadki określone w art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, jednakże także ona nie przewiduje powołanej przesłanki. Należy więc kategorycznie stwierdzić, że art. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy udzielenia koncesji. W piśmiennictwie wyrażono trafny pogląd, że przesłanka dawania rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją była przewidziana w art. 20 ust. 6 dawno już nieobowiązującej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.). Kolejna ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) już tej przesłanki nie przewidywała. Ustawodawca zrezygnował z tej przesłanki realizując zamiar wzmocnienia pewności prawa oraz zasady
wolności gospodarczej, albowiem miała ona charakter niedookreślony. Dlatego sprzeczne z intencją ustawodawcy byłoby przyjmowanie, że w aktualnym stanie prawnym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić na podstawie niejednoznacznej przesłanki w postaci braku dawania takiej rękojmi przez przedsiębiorcę (por. K. Kohutek, Komentarz do art. 50 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Lex/el. 2005). Poszukując celowości istnienia powyższego przepisu warto dostrzec, że o dawaniu rękojmi prawidłowego wykonywania koncesjonowanej działalności przez przedsiębiorcę jest mowa nie tylko w art. 50 ust. 2, lecz także w art. 52 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten przewiduje, że jeżeli liczba przedsiębiorców, spełniających warunki do udzielenia koncesji i dających rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją, jest większa niż liczba koncesji przewidzianych do udzielenia, organ koncesyjny zarządza przetarg, którego przedmiotem jest udzielenie koncesji. Dawanie takiej rękojmi jest więc jedną z materialnych przesłanek uczestnictwa w przetargu w sprawie udzielenia koncesji. Wymóg dawania rękojmi należy zatem traktować jako jeden z warunków uzyskania koncesji, lecz wyłącznie w przypadku, w którym znajdzie zastosowanie art. 52 ust. 1 ustawy. Zamieszczenie w art. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej tej klauzuli nastąpiło więc na potrzeby stosowania przepisu art. 52 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (por. K. Kohutek, Komentarz ). Stąd nie ma racji pozwany zarzucając w apelacji naruszenie art 328 2 k.p.c. poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku. Podstawą orzeczenia Sądu Apelacyjnego był art. 385 k.p.c. O kosztach procesu orzeczono na zasadzie art. 98 1 i 3 k.p.c. w zw. z art. 108 1 k.p.c.