ZASPOKAJANIE POTRZEB MIESZKANIOWYCH OSÓB ZMARGINALIZOWANYCH EKONOMICZNIE NA PRZYKŁADZIE POZNANIA

Transkrypt

1 Publikowanie, kopiowanie, przetwarzanie oraz wykorzystanie całej lub części artykułów i grafik bez zezwolenia jest zabronione. ZASPOKAJANIE POTRZEB MIESZKANIOWYCH OSÓB ZMARGINALIZOWANYCH EKONOMICZNIE NA PRZYKŁADZIE POZNANIA Andrzej Przymeński Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu WPROWADZENIE Zespół zjawisk występujących w sytuacji braku środków na samodzielne zapewnienie sobie minimalnego akceptowanego poziomu życia określę tu jako marginalizację ekonomiczną. Przedmiotem badań przedstawianych w tym artykule są wybrane aspekty poziomu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych dwu zmarginalizowanych ekonomicznie kategorii gospodarstw domowych w Polsce współczesnej. Kategoriami tymi, zdanymi na pomoc administracji publicznej i jej społecznych partnerów, są (wąsko rozumiani) bezdomni i źle mieszkający. Wywód skoncentrowany jest na dostępności i standardach bytowych mieszkań socjalnych i różnego typu placówek dla bezdomnych. Pierwsza z wymienionych kategorii składa się z tych osób i gospodarstw domowych, które w danym momencie, z różnych powodów, nie mogą swoich potrzeb mieszkaniowych zaspokajać w lokalu mieszkalnym, i czynią to w formie namiastkowej w miejscach lub obiektach niemieszkalnych o różnym przeznaczeniu, albo w placówkach dla bezdomnych o różnym charakterze. Ta koncepcyjna definicja jest odpowiednikiem stosowanej w praktyce definicji administracyjnej 1. Źle mieszkający, druga wyżej wymieniona kategoria społeczna, składa się z jedno- lub wieloosobowych gospodarstw domowych oczekujących na pomoc mieszkaniową gmin, żyjących w warunkach nędzy mieszkaniowej, w lokalach substandardowych, w złym stanie technicznym, zatłoczonych, w których występuje zagrożenie agresją lub eksmisją. Zaznaczyć trzeba, że w europejskiej szerokiej, wielostrefowej definicji bezdomności ETHOS (szerzej Przymeński, Oliwa-Ciesielksa 2010), obie wymienione kategorie społeczne (wąsko rozumiani bezdomni i źle mieszkający) są subkategoriami populacji osób bezdomnych. Zastosowanie w całej rozciągłości definicji bezdomności ETHOS miałoby taką zaletę, że pozwoliłoby na szerokie, kompleksowe widzenie problemu dostępności lokali mieszkalnych o niskim czynszu, ale jednocześnie taką wadę, że zatarłoby różnice w położeniu wspomnianych kategorii, także zresztą wewnętrznie zróżnicowanych. W dalszej części wywodu pozostaniemy przy odróżnieniu (wąsko rozumianych) bezdomnych od źle mieszkających. Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gmin 2, a w przypadku dużych miast do starostw grodzkich. Są one zobowiązane do działań w kierunku zapewnienia gospodarstwom domowym o niskich dochodach lokali mieszkaniowych, także w formie lokali socjalnych. Dotyczy to obu kategorii zmarginalizowanych ekonomicznie, o których mowa w tym artykule, ale każdej w sposób odmienny, zależnie od sytuacji i przyjętej praktyki postępowania. Zaznaczyć trzeba, że z art. 75 Konstytucji RP, według którego władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, a także z ustaw nie wynika, że zmarginalizowani ekonomicznie obywatele mają roszczeniowe prawo do uzyskania mieszkania komunalnego, wtedy gdy jest im ono potrzebne. Sposób, w jaki gminy realizują powyższe zadanie publiczne, zależy od środków, jakimi dysponują, a także od preferencji lokalnej polityki społecznej. W przypadku osób bezdomnych, których potencjał do podjęcia samodzielnego życia oraz kompetencje do uzyskania mieszkania komunalnego są zróżnicowane, gminy zobowiązane są ponadto, poza innymi świadczeniami, które będą dalej pomijane, do udzielania im (z założenia tymczasowego) schronienia, zapewnienia posiłku oraz niezbędnego ubrania 3. Udzielanie tych świadczeń wymaga zorganizowania odpowiedniej infrastruktury. Przedstawiane w artykule dane szczegółowe dotyczą Poznania starostwa grodzkiego zamieszkałego przez około 556 tys. ludzi. Zurbanizowany w dużym stopniu obszar poznańskiego starostwa ziemskiego zamieszkuje około 311 tys. mieszkańców, a obszar aglomeracji poznańskiej zbliża się do 1 mln mieszkańców. Badanie lokalnego problemu bezdomności, ze względu na wspólne wykorzystywanie infrastruktury pomocowej, wymaga w niektórych kontekstach ujmowania go w szerszych granicach administracyjnych niż miasto, jak wyżej. CEL BADAŃ, METODY I ŹRÓDŁA Celem artykułu jest diagnoza poziomu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i paramieszkaniowych (schronienia tymczasowego) osób zmarginalizowanych ekonomicznie w zakresie dostępności i standardów oferowanej im pomocy, oraz przedstawienie rekomendacji dla polityki społecznej w tym obszarze zadań publicznych. Zaprezentowane wyniki badań opierają się na studiach literaturowych, analizach aktów prawnych oraz danych empirycznych zgromadzonych w dwóch etapach. Współautorką i współrealizatorką pierwszego etapu badań była M. Oliwa-Ciesielska 4. Pierwszy etap badań przeprowadzono w Poznaniu w końcu 2009 r., a drugi, uzupełniający, w maju i czerwcu 2010 r. samodzielnie zrealizował autor tego artykułu. W obu etapach zastosowano podobne metody, którymi były: wywiad z dyspozycjami (problemowy) z praktykami ekspertami z zakresu mieszkalnictwa socjalnego i pomocy dla bezdomnych, obserwacja terenowa, podczas której wykorzystywano możliwości rozmowy z osobami związanymi z badanym problemem. Ważnym źródłem danych były także dokumenty Polityka Społeczna nr 9/

2 instytucji działających na polu mieszkalnictwa socjalnego i pomocy dla bezdomnych. Wśród respondentów drugiego etapu badań reprezentujących administrację publiczną znaleźli się: kierownik działu w Zarządzie Komunalnych Zasobów Mieszkaniowych, kierownik zespołu ds. bezdomności MOPR, kierownik i pracownik socjalny komunalnego ośrodka dla bezdomnych, kierownik i pracownicy Miejskiego Centrum Interwencji Kryzysowej. WYNIKI BADAŃ Dostępność mieszkań socjalnych Dostępność mieszkań komunalnych, w tym socjalnych, jest w Polsce bardzo niska i prawdopodobnie w ostatnich latach pogarsza się. Z badań Instytutu Rozwoju Miast, na które powołuje się Ministerstwo Infrastruktury (MI 2010), liczba gospodarstw domowych w 2008 r. oczekujących na przydział mieszkania komunalnego wynosiła około 125 tys., z czego 75 tys. na przydział mieszkania socjalnego. Tymczasem zasób mieszkań komunalnych dostępnych do zasiedlenia rośnie w niewystarczającym tempie. W latach , a więc w ciągu 9 lat, wybudowano w Polsce 26 tys. mieszkań komunalnych, a w wyniku naturalnego ruchu ludności odzyskano do ponownego zasiedlenia około 80 tys. mieszkań (MI 2010, s. 5). Dane te wskazują, że średni czas oczekiwania uprawnionych gospodarstw domowych na mieszkanie komunalne sięga 10 lat. Co więcej, na podstawie danych przyczynkowych można postawić hipotezę, że kolejka na mieszkania komunalne, w tym socjalne, w Polsce wydłuża się. Z przeprowadzonej w 2007 r. kontroli NIK wynika, że w zbadanych 36 gminach w latach kolejka oczekujących na mieszkanie komunalne zwiększyła się o 16,7% (NIK 2008). Także z badań przeprowadzonych w Poznaniu wynika, że liczba zobowiązań miasta dotyczących udostępnienia lokali we własnych zasobach w latach wyraźnie się zwiększała (Przymeński, Oliwa-Ciesielska 2010, s. 4 5), a czas oczekiwania na nie uprawnionych gospodarstw domowych wynosi obecnie 8 10 lat. W ostatnich latach, w skali roku, średnio około 1% poznańskich bezdomnych uzyskiwał dostęp do mieszkania socjalnego. Chociaż nie ma podstaw do generalizacji wyników badań z tego miasta, warto zauważyć, że zdecydowana i narastająca większość tych zobowiązań powstaje tam na skutek wykonywania, skądinąd wprowadzającej postęp społeczny, ustawy o ochronie praw lokatorów z 2001 r. wraz z jej późniejszymi zmianami 5. Ustawa ta zasadniczo ogranicza dokonywanie eksmisji na bruk, nakładając na gminy obowiązek udostępniania lokali mieszkalnych lub socjalnych gospodarstwom domowym z orzeczonym wyrokiem eksmisyjnym, gdy nie stać ich na samodzielne rozwiązanie swoich problemów. Jeśli gminy nie są w stanie udostępnić mieszkań we własnych zasobach, a eksmitowani lokatorzy nie opłacają czynszu, zobowiązane są one do wypłacania odszkodowań właścicielom wynajmowanych mieszkań. Chęć uniknięcia wysokich kosztów tych odszkodowań powoduje, że w Poznaniu w pierwszej kolejności udostępnia się mieszkania komunalne tymże eksmitowanym gospodarstwom domowym, co odbywa się kosztem innych gospodarstw, w tym bezdomnych (Przymeński, Oliwa-Ciesielska 2010). Płynne wykonywanie wyroków eksmisyjnych jest ponadto warunkiem włączenia się sektora prywatnego (biznesowego) do produkcji tanich usług mieszkaniowych. Osiągnięcie go jest jednak odległe, a nawet oddala się. Przyczyny trudnej dostępności mieszkań komunalnych, w tym socjalnych, dla gospodarstw zmarginalizowanych ekonomicznie znajdują się nie tylko po stronie rosnącego popytu na nie, ale także ich niewystarczającej podaży, za co odpowiedzialna jest zarówno administracja centralna, jak i lokalna. Najczęściej wymienianą przyczyną niewystarczającej podaży mieszkań komunalnych jest niedostateczne finansowanie mieszkalnictwa na obu wspomnianych szczeblach. Według opracowania Ministerstwa Infrastruktury i cytowanych w nim badań w ostatnich latach malało zaangażowanie środków budżetu państwa na ten cel, które w relacji do PKB jest w Polsce najniższe w Unii Europejskiej. Zaznaczyć jednak trzeba, że obniżenie poziomu finansowania mieszkalnictwa dotyczy starych, wygasających zobowiązań, nie odnosi się natomiast do budownictwa mieszkaniowego, a zwłaszcza państwowego Funduszu Dopłat obsługiwanego przez BGK, który rośnie. Z tego funduszu finansowane jest mieszkalnictwo socjalne i infrastruktura dla bezdomnych (Ministerstwo Infrastruktury 2010, s. 9, 10). Problemem nie jest więc niekorzystna dynamika tej grupy wydatków, a ich niski poziom. Na zbyt niski poziom finansowania budownictwa komunalnego z budżetu państwa zwraca także uwagę Unia Metropolii Polskich (UMP 2010, s. 1, 3), wytykając rządowi także słabą aktywność w pozyskiwaniu środków unijnych na ten cel. Opinię o zbyt niskim finansowaniu mieszkalnictwa komunalnego wyraziła także NIK, akcentując niewystarczające zaangażowanie gmin w tym kierunku (NIK 2008, s. 7). W swoim raporcie z kontroli realizacji przez gminy zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, dokonanej w 2007 r., NIK przedstawiła gminom także inne ich, w części na pewno już usunięte, uchybienia: nieprzygotowanie terenów pod budownictwo, niewystarczającą kontrolę nad zarządcami ich mieszkaniowego zasobu, dopuszczenie do pogarszania się jego stanu technicznego. Na zasadzie dygresji, która nie będzie dalej rozszerzana, zauważyć trzeba, że niektóre zarzuty stawiane gminom przez NIK mają charakter ogólnikowy i mogą być chybione, np. zarzuty nieskuteczności windykacji należności lub wyprzedaży części własnych zasobów (tamże). Do postulatów, których realizacja mogłaby poprawić sytuację w zakresie budownictwa komunalnego, poza zwiększeniem poziomu finansowania, należy przyjęcie wieloletniego, międzyresortowego programu wspierania budownictwa mieszkaniowego (tamże), a także gminnych wieloletnich programów gospodarowania ich mieszkaniowymi zasobami, których obecnie brakuje (NIK 2008, s i in.). Postuluje się także podjęcie konsultacji społecznych władz centralnych aktywnych na polu mieszkalnictwa, w tym z samorządowcami (UMP). Standard mieszkań socjalnych W rozumieniu Ustawy o ochronie praw lokatorów lokalem socjalnym jest lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m 2, a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m 2, przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie. W definicji tej, a także w ustawowej definicji lokalu 6, nie ma jednoznacznego przesądzenia, że lokal jest samodzielnym mieszkaniem. Ustawa nie określa też, jak dalece standard mieszkania socjalnego może być obniżony. Przyjęcie niekorzystnej dla lokatorów socjalnych wykładni realizacji ich uprawnień oznacza, że gminy mają prawo udostępniać lokale socjalne jako wydzielone części jednego, wspólnie z innymi lokatorami użytkowanego mieszkania. Ponadto żaden ponadlokalny akt prawny nie precyzuje zasad dostępu lokalu socjalnego do pomieszczeń, takich jak ubikacja, łazienka i kuchnia. Mogą one zatem znajdować się w pokoju, innych częściach mieszkania lub poza nim. Powyższa interpretacja uprawnień do lokalu socjalnego określa dolny poziom legalnych sposobów postępowania gmin wobec osób o taki lokal się ubiegających. Moim zdaniem, interpretacja taka wymaga jeszcze analizy prawniczej, odwołującej się do wartości konstytucyjnych. W Poznaniu gorące kontrowersje budzi niesprzeczny z omawianą ustawą standard pawilonu socjalnego, zwanego potocznie kontenerem. W zamierzeniu władz miasta, a także w odbiorze społecznym, pawilony te, zestawione w niewielkich zespołach, powinny pełnić funkcję dyscyplinującą dla lokatorów uporczywie łamiących normy życia społecznego, co już na wstępie spaliło ten typ taniego budownictwa modułowego, jako instrumentu rozwiązywania problemu braku mieszkań socjalnych. Oznacza to, że miasto nie chce/nie może forsować możliwości represjonowania aspołecznych lokatorów kierowaniem ich do mieszkań o obniżonym standardzie, określonym wyżej. Planowane pawilony socjalne zawierają lokal mieszkalny o powierzchni 18 m 2 każdy, z oddzielnym węzłem sanitarnym i aneksem kuchennym. Górna granica standardu lokalu socjalnego także nie jest sprecyzowana, co do zasady nie ma jednak wątpliwości, że docelowo powinna ona być ustanowiona poniżej standardu mieszkaniowego gospodarstw domowych własnym staraniem zapewniających sobie lokal mieszkalny. Nowe mieszkania socjalne, za wyjątkiem planowanych kontenerów, tworzone są na górnym poziomie ich dopuszczalnego standardu co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze marnotrawstwem jest budowanie lokali substandardowych, wziąwszy pod uwagę, że mieszkanie jest dobrem długotrwałego użytku. Po drugie takie są preferencje władz centralnych. Obecnie wszystkie tworzone 7 mieszkania dofinansowywane z budżetu państwa, w tym przeznaczane na mieszkania socjalne, muszą być wyposażone w wannę lub kabinę natryskową w łazience, umywalkę w łazience, miskę ustępową w łazience lub wydzielonym ustępie, czteropalnikową kuchenkę gazową lub elektryczną i zlewozmywak, bez podania miejsca, a więc w kuchni lub w aneksie kuchennym 8. Jest to standard wyższy od tego, który do 2007 r. włącznie nie wykluczał wsparcia finansowego państwa przy tworzeniu lokali, w których wymienione instalacje wyposażenia znajdowały się w pomieszczeniach do wspólnego użytkowania Polityka Społeczna nr 9/2010

3 Odnotować warto, że w przypadku kupna lokali lub ich tworzenia w inny sposób przez towarzystwo budownictwa społecznego 10, warunkiem finansowego wsparcia z budżetu państwa (Fundusz Dopłat) jest sytuacja, gdy liczba lokali socjalnych i mieszkań chronionych nie przekracza połowy liczby wszystkich lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku 11. Przepis ten można interpretować jako dążenie do przeciwdziałania tworzeniu skupisk ludności z problemami socjalnymi (gett), chociaż nie uniemożliwia on wznoszenia przez gminy budynków wyłącznie z mieszkaniami socjalnymi. Aktualnie budowane mieszkania komunalne mają średnio niewielką powierzchnię, co może wskazywać na intencję gmin unikania łączenia gospodarstw domowych w jednym, zwłaszcza nowym mieszkaniu. Według danych GUS średnia powierzchnia oddanych do użytkowania mieszkań komunalnych wynosiła w latach nieco poniżej 45 m 2 (GUS 2009, s. 336). Tendencja ta jest widoczna także w Poznaniu, gdzie w bieżącym roku wznoszony jest budynek z 20 mieszkaniami komunalnymi o powierzchni m 2. Dostępność miejsc schronienia dla bezdomnych Dostępność miejsc schronienia dla bezdomnych można uznać za dostateczną w tym sensie, że z żadnej części kraju, niezależnie od pory roku, nie docierają sygnały o nieudzielaniu im tymczasowego schronienia. Jest to w części zasługa elastyczności standardów warunków bytowych w placówkach, o czym szerzej w dalszej części artykułu. Miejsc we wszystkich placówkach dla bezdomnych w Polsce, wliczając mężczyzn, kobiety i dzieci, w 2008 r. było około 23 tys., a samych placówek około 600 (szerzej Browarczyk 2008). Według badań przeprowadzonych przez Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności (PFWB) i Uniwersytet Gdański nieco więcej niż połowa populacji bezdomnych w woj. pomorskim korzysta ze schronienia w różnego rodzaju placówkach lub mieszkaniach chronionych, pozostali, z różnych względów, przebywają w innego rodzaju instytucjach, kątem u znajomych lub zaspokajają swoje potrzeby paramieszkaniowe w obiektach niemieszkalnych (Dębski 2008, s. 41). Ogólnie podobną sytuację można zaobserwować w Poznaniu i prawdopodobnie w całej Polsce. Biorąc pod uwagę informacje o zapełnieniu tych placówek, można wnioskować, że liczba bezdomnych w Polsce wynosi około 45 tys. i nie maleje. Z cytowanych badań PFWB wynika, że w województwie pomorskim wzrasta w ostatnich latach długość pozostawania w bezdomności. W przypadku mężczyzn, stanowiących zdecydowaną większość bezdomnych, średni czas pozostawania w tym stanie wynosił w 2003 r. 6,18 roku, w ,8 roku, a w ,74 roku. Średni czas pozostawania kobiet w bezdomności jest nieco krótszy, ale także wydłuża się (Dębski 2008, s. 42). Ponadto, przebadana przez PFWB populacja w ostatnich latach starzeje się. Średni wiek bezdomnego mężczyzny w 2007 r. wynosił 50,5 roku, a kobiety 45 lat (tamże, s. 38). Przedstawione dane z badań PFWB potwierdzają praktycy z Poznania, wyrażając także opinię, że utrzymywanie się lub nawet narastanie skali zjawiska bezdomności wynika obecnie nie z wysokiej fali napływu do bezdomności, która opadła po wprowadzeniu prawa przeciweksmisyjnego, a z braku wystarczającego odpływu z niej. Stan ten świadczy o wysokiej barierze, jakie społeczeństwo polskie stawia bezdomnym dążącym do demarginalizacji społecznej. Dla wielu zdolnych do samodzielności osób bezdomność jest w Polsce drogą bez powrotu. Brakuje nie tylko dostępnych lokali mieszkalnych, ale także miejsc w domach pomocy społecznej, gdzie mogliby być ustabilizowani bezdomni w starszym wieku, przewlekle chorzy, niezdolni do samodzielności. Przesłanką tworzenia nowych instrumentów skuteczniejszej niż dotąd pomocy mieszkaniowej dla bezdomnych powinno być dokonane m.in. przez PFWB ustalenie, że około 20% bezdomnych pracuje zarobkowo wykonując pracę najemną, z tego połowa w ramach legalnej umowy o pracę. Część posiada stałe środki utrzymania w ramach świadczeń społecznych, takich jak zasiłek stały, renta, a sporadycznie także emerytura (szerzej Nesterowicz-Wyrobska 2008, s. 131). Wskaźnik około 20% pracujących obliczony w woj. pomorskim potwierdziła jako prawdziwy kierowniczka komunalnego schroniska dla bezdomnych w Poznaniu, dodając, że około połowa z nich, a więc 10% mieszkańców schroniska, zarabia netto powyżej 1 tys. zł miesięcznie. Przyczyną pozostawania tej kategorii bezdomnych w schroniskach, gdzie muszą opłacać część lub całość kosztów pobytu, jest brak innej propozycji ze strony miasta i niemożność wynajęcia mieszkania na wolnym rynku. Wynajęcie mieszkania jest trudne dla osób z problemami socjalnymi i społecznie naznaczonych 12, co oznacza, że nie mogą oni także skorzystać z prawa do dodatku mieszkaniowego przysługującego podnajemcom 13. Uzyskanie go wymaga podpisania umowy na najem lokalu, co zwiększa trudności w uzyskaniu dodatku, bo jest dla właścicieli/najemców mieszkania niedogodne, w tym ze względów podatkowych. Rynek tanich usług mieszkaniowych dla osób o niskich dochodach i bez własnego dachu nad głową pomniejszają w większych miastach studenci, którym korzystnie i bez umowy można wynająć każdy pokój mieszkania osobno. Do podsumowania tego fragmentu wywodu istotna jest informacja uzyskana w Poznaniu, o występującym w bieżącym roku zjawisku braku wolnych miejsc w placówkach, mimo że w ostatnich latach wzrosła ich liczba i łączna liczba oferowanych miejsc. Nawet w miesiącach letnich (czerwiec), w których dawniej placówki pustoszały, bezdomni z Poznania kierowani są przez MOPR do ośrodków poza Poznaniem, gdzie są jeszcze wolne miejsca. Zbyt mały odpływ z bezdomności, z przyczyn które zostały wyżej naszkicowane, a także prawdopodobne zjawisko przechodzenia coraz większej części populacji bezdomnych ze schronień w niemieszkalnych pomieszczeniach do placówek, mają negatywny wpływ na dostępność miejsc schronienia, a poprzez zapełnienie ośrodków na niemożność poprawy oferowanych w nich warunków bytowych. Standardy tymczasowych miejsc schronienia dla bezdomnych Standardy określające poziomy warunków bytowych/paramieszkaniowych dostępnych w różnego typu placówkach dla bezdomnych nie są w polskim prawie socjalnym określone ani nazwane. Warto tu przypomnieć, że właściwa praca na rzecz społecznej demarginalizacji bezdomnych wymaga wielostopniowości szczebli udzielania im pomocy, w tym udostępnianych im warunków paramieszkaniowych, do czego potrzebna jest odpowiednia infrastruktura. Jest ona potrzebna do właściwej alokacji bezdomnych, w zależności od stopnia ich desocjalizacji, i do ich motywowania do podejmowania wysiłku w kierunku reintegracji społecznej (Przymeński, Oliwa-Ciesielska 2010). W Polsce stosowanie tej zasady jest tylko elementem wiedzy fachowej i dobrej woli osób pracujących z bezdomnymi. Znajduje ona zastosowanie w tym zakresie, w jakim pozwalają warunki. Pewnym wyjątkiem w tym obszarze nieokreśloności są domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, o ile ich skierowanie do nich dokonuje się poprzez ośrodki pomocy społecznej, a więc na podstawie Ustawy o pomocy społecznej. Kobiety szukające w nich schronienia znajdują się w sytuacjach w różnych proporcjach zawierających składnik bezdomności i braku wsparcia ze strony środowiska społecznego. Domy te nie są typowymi ośrodkami dla bezdomnych. Rozporządzenie MPiPS z 2005 r. 14 dotyczy standardu usług świadczonych przez nie, w tym minimalnych warunków bytowych. Są one określone na poziomie zbliżonym do obowiązującego w domach pomocy społecznej: odrębne pomieszczenie do spania dla mieszkanek z dziećmi, niegwarantujące zasady jedno gospodarstwo domowe jeden pokój, pokoje dla mieszkanek w ciąży przeznaczone maksymalnie dla trzech osób, jedna łazienka na pięć osób, osobne ogólnodostępne pomieszczenia do pobytu dziennego, do przyrządzania i sporządzania drobnych posiłków, do prania i suszenia, kuchnia. Domy tego rodzaju, zgodnie z omawianym rozporządzeniem, powinny być niewielkie, przystosowane do udzielenia schronienia 30 osobom. W przypadku osób bezdomnych z głównego nurtu tego problemu, w zdecydowanej większości samotnych mężczyzn 15, wymogi inne niż techniczne i sanitarne nie są w przeznaczonych dla nich placówkach obowiązujące. Na podstawie przepisów prawa, które regulują dofinansowywanie z budżetu państwa tworzenie nowych noclegowni i domów dla bezdomnych, można natomiast ustalić preferencje władz centralnych co do kierunku rozwoju tej infrastruktury. W ustawie z 2006 r. rozróżniono dwa typy placówek dla bezdomnych (w praktyce jest ich więcej): noclegownię i dom dla bezdomnych 16. Funkcje noclegowni, poza ograniczonymi funkcjami socjalnymi, sprowadzają się do udzielenia noclegu. Natomiast dom dla bezdomnych, w którym realizowane są szersze zadania z zakresu pracy socjalnej, przeznaczony jest do udzielania całodobowego schronienia osobom bezdomnym, czemu odpowiadać powinno jego lepsze wyposażenie. Standardy opisane w rozporządzeniu MPiPS z 2009 r., zawierającym przepisy wykonawcze do wspomnianej ustawy, nie są obowiązujące nawet dla placówek nowych, jednak ich przestrzeganie zwiększa szanse na dofinansowanie z budżetu państwa ich tworzenia 17. Najwyżej punktowane w procedurze ubiegania się o dofinansowanie noclegownie powinny mieć możliwie dużą powierzchnię użytkową na 1 miejsce, co najmniej 5 m 2, sypialnie najwyżej dla 15 osób; powinny być przeznaczone dla najwyżej 50 osób i znajdować się w niej winny: pomieszczenia administracyjne Polityka Społeczna nr 9/

4 z odrębnym pokojem porad psychologicznych, natrysk, umywalka i WC dla co najwyżej 12 osób, oddzielne pomieszczenie na pralnię, kuchnia z zapleczem gospodarczym, pomieszczenie do spożywania posiłku, pomieszczenie pomocy medycznej i opieki pielęgnacyjnej, świetlica wyposażona w odbiornik radiowy i telewizyjny. Określone w omawianym rozporządzeniu warunki bytowe preferowane dla domu dla bezdomnych są w dwu punktach różne niż dla noclegowni, w innych identyczne. Różnica polega na tym, że w preferencjach Ministerstwa w domu dla bezdomnych w jednym pokoju pobytu zakwaterowanych może być do 5 osób, przy czym każdy z tych pokoi powinien być wyposażony w indywidualny węzeł sanitarny. Standardy bytowe nie są jednolicie rozumiane także w informatorach o placówkach dla bezdomnych. Ich nazwy informują o intencjach podmiotów je prowadzących, w środowiskowym ich rozumieniu 18. Próby standaryzacji usług dla bezdomnych są w Polsce lokalnie podejmowane. Najszerzej znane opracowanie tego rodzaju powstało w wyniku realizacji sfinansowanego przez EFS programu badawczo-wdrożeniowego firmowanego przez PFWB. W książce/podręczniku z 2008 r. jej autorzy praktycy i reprezentanci środowiska naukowego z woj. pomorskiego przedstawili standardy realizacji 8 kierunków pracy socjalnej z bezdomnymi. W charakterystyce jednego z nich znajdują się opisy preferowanych standardów warunków bytowych w poszczególnych typach placówek dla bezdomnych (Świątek-Soldat i in. 2008). Nie odbiegają one zasadniczo od przedstawionych wyżej preferencji ministerialnych, z tym że opracowanie PFWB dotyczy większej liczby form udzielania dachu nad głową osobom bezdomnym, z których wszystkie mają praktyczne zastosowania. W omawianej publikacji w porządku hierarchicznym scharakteryzowano standardy: ogrzewalni, noclegowni, schroniska, domu dla bezdomnych, mieszkań wspieranych. Przedstawiona w omawianym opracowaniu typologia form pomocy mieszkaniowej dla bezdomnych nie jest kompletna. Pomija standard pensjonatu socjalnego, który zgodnie z zapowiedziami już jest, albo wkrótce będzie realizowany w Trójmieście, a także w innych miastach w Polsce. W Poznaniu jak dotąd nie występuje. Stanowi on zdaniem autora artykułu naturalny szczebel w hierarchii demarginalizacji społecznej bezdomnych, pomiędzy bezdomnością a posiadaniem samodzielnego mieszkania. Zgodnie z ideą pensjonatu socjalnego, jego posiadający stałe dochody mieszkańcy powinni zamieszkiwać w samodzielnych pokojach lub modułach mieszkaniowych, w całości lub w części płacąc za tę usługę mieszkaniową (Przymeński, Oliwa-Ciesielska 2010). Brak standardów warunków bytowych panujących w ośrodkach dla bezdomnych nie oznacza, że całkowicie znajduje się on poza kontrolą społeczną i poza kontrolą gmin, realizujących obowiązkowe zadanie publiczne pomocy dla bezdomnych. Administracja zdecydowanej większości gmin nie dysponuje własnymi, komunalnymi ośrodkami dla bezdomnych 19, a tam, gdzie je posiada, są one w zdecydowanej mniejszości. Dlatego kontroli poziomu świadczenia usług dla bezdomnych może dokonywać tylko pośrednio, w konsekwencji podpisywania umów o dofinansowanie ośrodków prowadzonych przez organizacje pozarządowe. W przypadku miasta Poznania, w treści tego rodzaju kontraktów 20 pomija się jednak ustalenia na temat warunków bytowych, poprzestając na określeniu zadania publicznego w brzmieniu przyjętym w ustawie o pomocy społecznej 21, liczby osób i ceny za dobę pobytu (około 15 zł). W praktyce, mimo znamion ucywilizowania problemu bezdomności w Polsce, warunki bytowe panujące w polskich ośrodkach dla bezdomnych są ciężkie. Cechuje je nadmierne zatłoczenie i wyposażenie w przypadkowe meble, często z darów, zmniejszające funkcjonalność i estetykę pomieszczeń, zwiększające ciasnotę. W tej sytuacji problemem może być dostęp do szafy, czy miejsce przy stole. Dla przykładu, w dobrze prowadzonym komunalnym ośrodku dla bezdomnych mężczyzn w Poznaniu, w jego części przeznaczonej na noclegownię (drugie piętro), w pokojach o powierzchni 15 m 2 na łóżkach piętrowych sypia 6 osób, a w pokojach pobytu, w części przeznaczonej na schronisko ośrodek aktywizacji życiowej (pierwsze piętro), w pokojach o podobnej wielkości zamieszkują 3 4 osoby. W ośrodku znajdują się pomieszczenia określone w preferencjach ministerialnych, chociaż niektóre są wielofunkcyjne (stołówka jest także świetlicą). Możliwości rozgęszczenia ośrodka nie ma. Ogólny obraz surowych warunków w nim panujących rozjaśnia perspektywa zaplanowanego na lato 2010 r. remontu, po którym ośrodek zyska na estetyce i wyposażeniu, a pokoje zostaną wyposażone w funkcjonalne, fachowo zaprojektowane umeblowanie. Jest to ewenement w skali ogólnopolskiej, chociaż przewidywany standard nie będzie wyższy od dobrze zaprojektowanego więzienia. Dla porównania, w obejrzanych przez autora ośrodkach dla bezdomnych prowadzonych w Berlinie przez ewangelicką Misję Miejską, domy dla bezdomnych nie wyróżniają się z otoczenia i w większości znajdują się w mieście, a nie, jak w Polsce, na jego peryferiach. Panuje w nich porządek i spokój, wszystkie pomieszczenia są dobrze zaprojektowane i wyposażone. Standard noclegowni (pokoje 3 4-osobowe) jest wyższy od standardu schroniska w Polsce. Oprócz wieloszczeblowości, ośrodki przystosowane są także do pełnienia specjalistycznych funkcji, co w Polsce także występuje, lecz w stopniu niewystarczającym. WNIOSKI Pogarszająca się w ostatnich latach dostępność tanich mieszkań dla zmarginalizowanych ekonomicznie osób i gospodarstw domowych wskazuje, że niezależnie od przyjętych priorytetów i podejmowanych, ale niewystarczających działań, w Polsce w praktyce realizuje się scenariusz samorozwiązania tego problemu i zarazem zadania publicznego. Ma on swoje dobre strony, do których należy obniżanie popytu na (nieosiągalne) mieszkania socjalne i edukacja społeczeństwa w zdrowym duchu liberalnym. Złą stroną jest to, że za niewywiązywanie się państwa ze swoich zadań zapłacą zmarnowanym życiem zmarginalizowani ekonomicznie ludzie, niemający szans na samodzielne rozwiązanie swoich problemów mieszkaniowych. Obserwacja współczesnego stanu kwestii bezdomności w Polsce prowadzi do wniosku, że jest on związany, a w niektórych warstwach wręcz tożsamy z problemem niedostępności tanich lokali mieszkalnych. W sytuacji obaw przed kryzysem finansów publicznych w Polsce oczekiwania na zasadniczy wzrost wydatków na mieszkalnictwo socjalne i infrastrukturę pomocy dla bezdomnych nie są realistyczne, chociaż wzrost ten w rozsądnej skali jest możliwy i konieczny. Szczególnego znaczenia nabiera więc poszukiwanie nowych, niestosowanych dotąd instrumentów działania, które pozwolą osiągnąć pożądane cele przy niewielkich nakładach. Przykładem może być wyciąganie z bezdomności osób zdolnych do samodzielności przez zaproponowanie im alternatywy, nawet poniżej poziomu mieszkania socjalnego. Interwencja państwa w sferze mieszkalnictwa socjalnego i mieszkalnictwa w ogóle jest niezbędna. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Unii Metropolii Polskich (2010), że brakuje obecnie przesłanek, aby prognozować poprawę sytuacji mieszkaniowej społeczeństwa na podstawie wyłącznie rozwiązań rynkowych. Warto zauważyć, że udział sektora prywatnego w sferze produkowania tanich usług mieszkaniowych powyżej poziomu ośrodków dla bezdomnych jest obecnie nikły lub zerowy. Zagadnieniem odrębnym jest brak jasno określonych standardów mieszkalnictwa socjalnego, zwłaszcza infrastruktury działającej na rzecz udzielania schronienia bezdomnym. Są one elastyczne lub w ogóle nieokreślone i na pewien czas muszą takie pozostać. Ich przedwczesne wprowadzenie i egzekwowanie, zwłaszcza w ośrodkach dla bezdomnych, mogłoby spowodować nie polepszenie, a pogorszenie sytuacji już istniejącej. Pozbawiłoby administrację gminną instrumentów działania w sferze mieszkalnictwa socjalnego i mogłoby spowodować likwidację niektórych niespełniających norm ośrodków dla bezdomnych. Priorytetem jest tworzenie bazy do poprawy standardów, a nie ich usztywnianie. Tym niemniej prędzej czy później, standardy o których mowa w artykule, powinny być włączone do dyskusji nad polskim gwarancjami minimalnego poziomu życia. REKOMENDACJE Opierając się na przedstawionym w artykule wywodzie, można sformułować następujące rekomendacje dla polityki społecznej państwa i gmin. Zwiększenie nakładów na mieszkalnictwo komunalne, w tym socjalne, co najmniej do tego poziomu, aby wieloletnie zaległości gmin w udostępnianiu lokali mieszkalnych malały, a nie rosły, jak ma to miejsce obecnie. Poszukiwanie nowych instrumentów działania, w których istotne rezultaty można osiągnąć relatywnie niskim kosztem. Łatwiej można je znaleźć w obszarze pomocy mieszkaniowej dla bezdomnych niż w obszarze mieszkalnictwa socjalnego. Warto rozważyć: wsparcie powstawania publicznych lub prywatnych pensjonatów socjalnych, ułatwienia dla zdolnych do samodzielności bezdomnych w wynajmowaniu przez nich lokali na wolnym rynku, zachęcenie pracodawców do udostępnianie zakwaterowania swoim bezdomnym pracownikom. Postulat powyższy można ująć także z innej strony: nie rozbudowywać infrastruktury dla bezdomnych, tylko otworzyć drogę do wyjścia tysięcy bezdomnych z ośrodków do pensjonatów i mieszkań socjalnych, a także do domów pomocy społecznej. 32 Polityka Społeczna nr 9/2010

5 Interwencja w kierunku włączenia sektora biznesowego do produkcji tanich usług mieszkaniowych, w tym działania na rzecz zwiększania płynności i łatwości przeprowadzania uzasadnionych eksmisji. Przemyślenie możliwości działań na rzecz obniżania popytu na mieszkania socjalne. 1 Art. 6 Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DzU nr 64, poz. 593). 2 Art. 4 Ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (DzU nr 71, poz. 733 z późn. zm.). 3 Art Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. 4 Wspólne badania zostały przedstawione w artykule Przymeńskiego i Oliwy-Ciesielskiej z 2010 r. Tam też znajdują się informacje na temat zastosowanych metod i wykorzystanych źródeł. 5 Ustawa o ochronie praw lokatorów. 6 Obie definicje w Ustawie o ochronie praw lokatorów (art. 2.1.). 7 Przez budowę rozbudowę, nadbudowę, remont, przebudowę, zmianę sposobu użytkowania, kupno, kupno połączone z remontem. Ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, z późniejszymi zmianami (DzU 2006 r., nr 251, art. 3). 8 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie finansowego wsparcia na tworzenie lokali socjalnych, mieszkań chronionych i lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy niestanowiących lokali socjalnych, (DzU 2009 r, nr 120, par. 9). 9 Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 15 marca 2007 r. (DzU 2007 r., nr 52). 10 Ustawa z dnia 8 grudnia, art. 3,5. 11 Tamże, art Szerzej o naznaczeniu społecznym bezdomnych jako przyczynie ich wyizolowania (Oliwa-Ciesielska 2004, s ). 13 Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (DzU 2001, nr 71, z późn. zm.). 14 Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (DzU 2005, nr 43). 15 Z badań przeprowadzonych w województwie pomorskim wynika, że mężczyźni w 2007 r. stanowili tam 83,6% dorosłych bezdomnych (Dębski 2008, s. 37). Rozkład ten, w świetle danych porównawczych, można uznać za typowy. 16 Nie zastosowano pojęcia schronisko, które w języku praktyków ma ten sam sens, co zastosowane pojęcie dom. (Art. 2, 4 Ustawy o finansowym wsparciu tworzenia, op. cit.). 17 Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej dnia 26 października 2009 r. w sprawie finansowego wsparcia na tworzenie noclegowni i domów dla bezdomnych. Część: Kryteria oceny wniosku o udzielenie finansowego wsparcia. 18 Podobną opinię wyraża Ł. Browarczyk (2008). 19 Jednym z wyjątków jest Poznań, gdzie ośrodek dla bezdomnych działa jako jednostka budżetowa Urzędu Miasta. 20 Zarządzenie nr 114/2010/P Prezydenta Miasta Poznania z dnia 23 marca 2010 r. 21 Por. Ustawa o pomocy społecznej. LITERATURA Browarczyk Ł. (2008), Polskie informatory o bezdomności, w:. Ł. Browarczyk (red.), Forum. O bezdomności bez lęku, Gdańsk: Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności. Dębski M. (2008), Sytuacja osób bezdomnych w województwie pomorskim w świetle wyników badań socjodemograficznych, w: M. Dębski, S. Retowski (red.), Psychospołeczny profil osób bezdomnych w Trójmieście, Gdańsk: Uniwersytet Gdański. GUS (2009), Rocznik Statystyczny 2009, Warszawa. Ministerstwo Infrastruktury (2010), Założenia projektu ustawy o społecznym zasobie mieszkań czynszowych, społecznych grupach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, 29 kwietnia, Warszawa. Najwyższa Izba Kontroli (2008), Informacja o wynikach kontroli realizacji przez gminy zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, kwiecień, Warszawa. Nesterowicz-Wyborska J. (2008), O ekonomicznym wyizolowaniu osób bezdomnych, w: M. Dębski, S. Retowski (red.), Psychospołeczny profil osób bezdomnych w Trójmieście, Gdańsk: Uniwersytet Gdański. Od ulicy do samodzielności życiowej. Standardy społecznej i zawodowej (re)integracji osób bezdomnych w sześciu sferach (2008), Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Gdańsk. Oliwa-Ciesielska M. (2004), Piętno nieprzypisania. Studium o wyizolowaniu społecznym bezdomnych, Poznań: Wydawnictwo Naukowe UAM. Przymeński A., Oliwa-Ciesielska M. (2010), Mieszkalnictwo socjalne jako instrument demarginalizacji społecznej bezdomnych na przykładzie Poznania. Diagnoza i rekomendacje, Polityka Społeczna nr 3. Świątek-Soldat B., Tuźnik C., Uzdowska H., Wilkowska E., Wróblewska M.K. (2008), Standard pomocy instytucjonalnej, w: Od ulicy do samodzielności życiowej. Standardy społecznej i zawodowej (re)integracji osób bezdomnych w sześciu sferach, Gdańsk: Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności. Unia Metropolii Polskich (2010), Stanowisko Unii Metropolii Polskich w sprawie wsparcia przez rząd RP budownictwa socjalnego, 1 kwietnia, Warszawa. SUMMARY The subject of this article is supplying the economically marginalized person s housing needs in contemporary Poland. The author was taking into account two categories of such people: the poor/bad housed and the homeless. In the article the practice of supplying their needs is discussed in two aspects: accessibility of cheap/social flats and places in institutions for homeless and their living standards. There are in Poland the question of lack cheap municipal flats and half - way rooms for the homeless. One of the effect of this situation is too long and unnecessary staying of many people in state of homelessness. In the article are presented recommendations for social policy in his area. Polityka Społeczna nr 9/