PRZEBIEG I REALIZACJA DZIAŁAŃ W RAMACH SEKTOROWEGO PROGRAMU OPERACYJNEGO ROLNICTWO W LATACH

Transkrypt

1 FOLIA UNIVERSITATIS AGRICULTURAE STETINENSIS Folia Univ. Agric. Stetin. 2007, Oeconomica 256 (48), Małgorzata ZAJDEL PRZEBIEG I REALIZACJA DZIAŁAŃ W RAMACH SEKTOROWEGO PROGRAMU OPERACYJNEGO ROLNICTWO W LATACH COURSE AND PERFORMANCE OF ACTIVITIES IN THE FRAME OF SECTORIAL OPERATIONAL PROGRAM AGRICULTURE BETWEEN 2004 AND 2006 Katedra Informatyki w Zarządzaniu, Uniwersytet Technologiczno-Przyrodniczy im. Jana i Jędrzeja Śniadeckich w Bydgoszczy ul. Prof. S. Kaliskiego 7, Bydgoszcz Abstract. A goal of the paper was analysis of Sectorial Operational Program in a field of agriculture. The program included 15 different activities and 9 of them was realized by Agency for Restructuring and Modernization of Agriculture. The Agency played implementing function for those 9 activities while for the remaining subjects being active in this field played a role of the end beneficent. There were described in detail four activities. The most interesting activities were investment at farms and supporting starting activities by young farmers Słowa kluczowe: młody rolnik, modernizacja rolnictwa, strategia rozwoju, zrównoważony rozwój. Key words: young farmer, sustainable development, development strategy, agriculture modernization. WSTĘP Wsparcie przedakcesyjne, płatności bezpośrednie i działania w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich (PROW) i sektorowy program operacyjny (SOP) zmierzały do stopniowego dostosowania polskiego rolnictwa w celu sprostania konkurencji na obszarze jednolitego rynku europejskiego oraz do spełnienia warunków wynikających z przepisów prawa europejskiego. W związku z tym rolnicy zostali zobowiązani do systematycznego wdrażania wspólnej polityki rolnej, która ulegała i ulega pewnej modyfikacji w miarę tego, jak poszerzała się Unia Europejska. W sferze rolnictwa istnieją dość obszerne i drobiazgowe regulacje prawne, które zmierzają przede wszystkim do troski o bezpieczeństwo konsumenta, o ochronę środowiska naturalnego oraz o dobre traktowanie zwierząt. Ten ogólnie sformułowany katalog można rozciągnąć na zadania szczegółowe, które zawarte są w poszczególnych programach. Wynikają one z hierarchii ważności i priorytetów działań, jakie stawiane są przed krajami członkowskimi. Działania dostosowawcze prowadzą nie tylko bezpośredni producenci rolni, ale także przemysł rolno-spożywczy i urzędy gmin. Przemysł ten również musiał dostosować technologie i warunki produkcji do wymogów jednolitego rynku, gdyż brak tych dostosowań ograniczałby ich możliwości zbytu produktów żywnościowych. MATERIAŁ I METODY Aktualnie zbliża się koniec realizacji działań, jakie podejmowano w latach w sferze rolnictwa dla realizacji procesów dostosowawczych. Wśród przyjętych programów,

2 328 M. Zajdel oprócz płatności bezpośrednich i PROW, ważne miejsce zajmuje sektorowy program operacyjny Rolnictwo. Analiza nie będzie dotyczyć skutków gospodarczych zachodzących wewnątrz gospodarstw rolnych pod wpływem poszczególnych działań, lecz ma zobrazować dążność rolników do pozyskania wsparcia finansowego w ramach SPO. Analiza ta przeprowadzona będzie na poziomie poszczególnych województw, w których rolnicy ubiegali się o wsparcie finansowe. W związku z tym ważna była aktywność rolników w procesie składania wniosków i pozyskiwania środków na realizację poszczególnych działań. Badania przeprowadzono w oparciu o oficjalne dane Systemu Informacji Zarządczej ARiMR, które obrazują liczbę złożonych wniosków i kwoty zrealizowanych w ramach określonego działania płatności. Dane te są bardzo szczegółowe i wiarygodne, przy czym pozwalają śledzić proces wchłaniania środków postawionych do dyspozycji rolników. Jednak na tym etapie badań nie można określić grup wielkościowych odbiorców pomocy i zakresu zainteresowania beneficjentów. Natomiast przedstawiono zakres i kryteria instrumentów realizowanych w ramach SPO Rolnictwo. WYNIKI Charakterystyka sektorowego programu operacyjnego Rolnictwo na lata Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pełniąc funkcję Instytucji Zarządzającej, uzyskało na lata delegację do przygotowania zgodnie z Ustawą o narodowym planie rozwoju z 2004 r. rozporządzeń wykonawczych dotyczących przyjęcia sektorowego programu operacyjnego. W ich skład weszły ponadto określone szczegółowe działania dotyczące trybu składania i wzoru wniosków o dofinansowanie realizacji projektów oraz wzorów umów wykonawczych. W dniu 1 września 2004 r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra w sprawie przyjęcia sektorowego programu operacyjnego Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich SPO było finansowane ze środków Sekcji Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, a także środków budżetu państwa i samorządów oraz środków prywatnych. Program ten był częściowo kontynuacją przedakcesyjnego programu SAPARD, w ramach którego wdrażane były podobne działania. Łącznie wsparcie ze strony UE wyniosło 1192,7 mln euro, zaś w połączeniu ze wsparciem krajowym w wysokości 591,1 mln euro wyniosło w sumie 1784,0 mln euro. Biorąc pod uwagę zaangażowanie prywatnych środków finansowych beneficjentów, oceniono, że łączna wartość przedsięwzięć, realizowanych w ramach SPO, może wynieść około 2,7 mld euro. Ministerstwo Rolnictwa powierzyło Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa funkcję instytucji wdrażającej część działań zawartych w Programie. Funkcja instytucji wdrażającej obejmuje zadania związane z przyjęciem i obsługą wniosków o dofinansowanie realizacji projektu oraz z przyjęciem wniosków beneficjenta o płatność. Ponadto Agencja wystawia zlecenia płatności, monitoruje przebieg działania i przygotowuje sprawozdania. Kolejne działania powierzono Fundacji Programów Pomocy dla Rolnictwa (FAPA) oraz urzędom marszałkowskim. Jeśli chodzi o środki finansowe przypadające na poszczególne instytucje, najwięcej środków przyznano ARiMR (79,9%), potem urzędom marszałkowskim (14,9%), a najmniej FAPA (5,2%). W programie SPO Rolnictwo przewidziano w sumie 15 działań, w tym 9 dla ARiMR oraz po 3 dla FAPA i urzędów marszałkowskich.

3 Przebieg i realizacja działań w ramach sektorowego Ponieważ w jednym artykule trudno omówić wszystkie działania zawarte w sektorowym programie operacyjnym Rolnictwo, uwagę skupiono na czterech działaniach skierowanych bezpośrednio do rolników. Dotyczyło to: inwestycji w gospodarstwach rolnych, ułatwiania startu młodym rolnikom, różnicowania działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów oraz rozwoju i ulepszania infrastruktury technicznej związanej z rolnictwem. Za przyjęciem takiej drogi postępowania przemawia okoliczność kontynuowania programu SAPARD, który był ważnym źródłem doświadczeń zarówno dla beneficjentów, jak i instytucji uczestniczących w jego obsłudze. Ponadto należy zauważyć, że ogólne zasady, związane ze wsparciem w ramach programu SPO, są podobne do obowiązujących w programie SAPARD, różnią się natomiast w szczegółach. Podobnie jak w programie SAPARD, SPO jest instrumentem wsparcia o charakterze horyzontalnym, tj. o jednolitych dla całego kraju zasadach i procedurach udziału w Programie (Sektorowy Program Operacyjny 2005). Działanie 1: Inwestycje w gospodarstwach rolnych Celem tego działania była poprawa efektywności ekonomicznej i produktywności gospodarstw rolnych, podniesienia dochodów w rolnictwie i na wsi. Zakładano, że dzięki inwestycjom powinno wzrosnąć bezpieczeństwo żywności i jej jakości oraz rynkowe ukierunkowanie produkcji. Działanie to miało szczególne znaczenie w procesie dostosowywania polskich gospodarstw rolnych do wymogów unijnych, uwzględniających ochronę środowiska, warunki sanitarno-higieniczne produkcji i dobrostan zwierząt (Przygotowanie do wdrożenia ). Na dofinansowanie projektów, realizowanych w ramach tego działania, przeznaczono największą część całego budżetu SPO, czyli łącznie 603,9 mln euro (33,8%). Kwota maksymalnej pomocy wynosiła 300 tys. zł na jednego beneficjenta i jednocześnie na jedno gospodarstwo rolne. Okazało się, że kwota ta była wyższa niż w przypadku programu SAPARD. Istotną nowość stanowiło zróżnicowanie poziomu dofinansowania, przy czym premiowano dodatkowo fakt realizacji projektu przez młodego rolnika oraz na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Ze wsparcia tego typu mógł korzystać producent rolny, który spełniał określone warunki, w tym dotyczące wykształcenia, stażu pracy oraz charakterystyki samego gospodarstwa rolnego. O pomoc mogła ubiegać się też osoba prawna, mająca wpis do rejestru przedsiębiorstw w Krajowym Rejestrze Sądowym. Gospodarstwo, którego dotyczył planowany projekt, musiało spełniać kryterium żywotności ekonomicznej. Żywotność ekonomiczną definiowano na podstawie wielkości ekonomicznej danego gospodarstwa, określonej jako suma standardowych nadwyżek bezpośrednich, przeliczonych na ESU (1 ESU odpowiada nadwyżce standardowej wynoszącej 1200 euro). W tym rozumieniu gospodarstwem żywotnym pod względem ekonomicznym było gospodarstwo o wielkości ekonomicznej wynoszącej co najmniej 4 ESU. Na potrzeby określenia żywotności ekonomicznej gospodarstwa przygotowano specjalny arkusz kalkulacyjny, w którym po wprowadzeniu informacji o rejonizacji gospodarstwa i wielkości produkcji automatycznie obliczane były parametry jego wielkości ekonomicznej (SPO bez tajemnic 2005).

4 330 M. Zajdel Zainteresowanie działaniem Inwestycje w gospodarstwach rolnych od samego początku było wśród rolników duże. W latach złożono w kraju wniosków na sumę ponad ,6 tys. zł. Najwięcej wniosków złożono w województwach mazowieckim (16,2%), lubelskim (12,3%) i wielkopolskim (12,0%). Z kolei w przeliczeniu na jeden wniosek najwięcej dotacji odnotowano w województwach zachodniopomorskim (153,3 tys. zł), warmińsko-mazurskim (152,7) i pomorskim (147,0), czyli w województwach, w których jest najwięcej gospodarstw wielkoobszarowych (tab. 1). Tabela 1. Liczba złożonych wniosków i zrealizowanych płatności na inwestycje w gospodarstwach rolnych Województwo Liczba złożonych wniosków Kwota zrealizowanej płatności [tys. zł] Średnia płatność na jeden wniosek [tys. zł ] Dolnośląskie ,6 140,7 Kujawsko-pomorskie ,9 105,0 Lubelskie ,6 80,8 Lubuskie ,2 160,0 Łódzkie ,1 84,2 Małopolskie ,1 78,4 Mazowieckie ,7 96,2 Opolskie ,6 120,5 Podkarpackie ,9 106,4 Podlaskie ,6 105,5 Pomorskie ,2 147,0 Śląskie ,9 115,8 Świętokrzyskie ,8 68,7 Warmińsko-mazurskie ,2 152,7 Wielkopolskie ,2 128,4 Zachodniopomorskie ,7 153,3 Razem ,6 104,6 Źródło: System Informacji Zarządczej (2006). Na początku realizowania Programu w zakresie SPO Rolnictwo ustalono limity środków na wdrażanie tego zadania w wysokości 2,4 mld zł. Te pierwotne limity zostały przekroczone w kraju o 3,0 mld zł (128,6%), zaś w poszczególnych regionach największe przekroczenia odnotowano w województwach pomorskim (155,5%), śląskim (142,2%) i lubelskim (141,5%). Problem limitowania środków finansowych nie występował w działaniach związanych z PROW, w których kolejność przyznawania wsparcia finansowego generował system informatyczny. Dlatego we wszystkich województwach wstrzymano nabór wniosków z powodu przekroczenia limitu środków przeznaczonych na to działanie (System Informacji Zarządczej 2006). Działanie 2: Ułatwienie startu młodym rolnikom W dawniejszych krajach Unii Europejskiej funkcjonował system, który pomagał objąć gospodarstwo rolne przez osoby będące w młodym wieku. Działanie 2. stanowi więc nową w polskich warunkach propozycję, wychodzącą naprzeciw oczekiwaniom młodego pokolenia wsi polskiej. Celem tego działania było ułatwienie założenia lub przejęcia gospodarstw

5 Przebieg i realizacja działań w ramach sektorowego przez młodych rolników oraz wsparcie modernizacji warsztatów rolnych. Młodzi rolnicy poprzez te działania mieli poprawić kondycję ekonomiczną swoich gospodarstw rolnych, dostosować produkcję do wymogów rynku, poprawić jakość i technologię produkcji oraz zapewnić bezpieczeństwo pracy, higienę, ochronę środowiska i warunki utrzymania zwierząt (Polskie rolnictwo 2003). Działanie 2. było proste w sensie interpretacji przepisów prawnych, a cała zasada polegała na udzieleniu pomocy finansowej w postaci premii w wysokości 50 tys. zł. Premia ta wypłacana była jednorazowo osobie, która po raz pierwszy podejmowała się prowadzenia gospodarstwa rolnego i spełniała określone kryteria, związane z wiekiem, wykształceniem, stażem pracy itp. Dyskusyjne w tym programie jest pojęcie młody rolnik, za którego uważa się osobę w wieku do 40 lat. Podobne interpretacje występują w UE. Obecnie, przy szybkim dojrzewaniu młodego pokolenia, utrzymywanie statusu młodego aż do wieku 40 lat wydaje się co najmniej dyskusyjne. Również drugi warunek musiał budzić określone zastrzeżenie, ponieważ warunkiem otrzymania premii był fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego po raz pierwszy w życiu, do tego nie wcześniej niż przez rok przed podjęciem decyzji przez Agencję o udzieleniu pomocy. Młody rolnik, który nieco wcześniej przejął gospodarstwo po rodzicach, był już dyskredytowany. Takie przepisy godziły w rolników, którzy zgodnie z logiką rotacji pokoleń przekazywali gospodarstwa rolne następcy w odpowiednim czasie. Natomiast ww. regulacje prawne wywoływały na wsi nienaturalne zjawiska, które zmuszały społeczeństwo wiejskie do poszukiwania młodego rolnika, który pasował do schematu podanego w Rozporządzeniu. Tabela 2. Liczba złożonych wniosków i zrealizowanych płatności na ułatwienie startu młodym rolnikom Województwo Liczba złożonych wniosków Kwota zrealizowanej płatności [tys. zł] Średnio płatności na jeden wniosek [tys. zł] Dolnośląskie ,0 50,0 Kujawsko-pomorskie ,0 50,0 Lubelskie ,0 50,0 Lubuskie ,0 50,0 Łódzkie ,0 50,0 Małopolskie ,0 50,0 Mazowieckie ,0 50,0 Opolskie ,0 50,0 Podkarpackie ,0 50,0 Podlaskie ,0 50,0 Pomorskie ,0 50,0 Śląskie ,0 50,0 Świętokrzyskie ,0 50,0 Warmińsko-mazurskie ,0 50,0 Wielkopolskie , 50,0 Zachodniopomorskie ,0 50,0 Razem ,0 50,0 Źródło: System Informacji Zarządczej (2006).

6 332 M. Zajdel Premia w wysokości 50 tys. zł była atrakcyjna dla każdego młodego rolnika, tym bardziej że można było ją wykorzystać na dowolny cel i nie trzeba było specjalnie się z niej rozliczać. Uwzględniano tylko ogólne zasady funkcjonowania gospodarstwa rolnego, polegające na spełnianiu standardów dobrej praktyki rolniczej. Dlatego szybko po rozpoczęciu przyjmowania wniosków wyczerpano limity. Początkowo planowano, że limit środków finansowych starczy na wypłacenie premii dla 14,5 tys. rolników. W rzeczywistości wypłacono 18,8 tys. premii, w tym najwięcej w województwach mazowieckim (16,1%), wielkopolskim (13,6%) i lubelskim (11,1%) tab. 2 Również w tym przypadku doszło do przekroczenia limitu środków o 133,0%. Do największego przekroczenia doszło w województwach podkarpackim (o 139,0%), lubuskim (o 138,8%) i wielkopolskim (o 138,6%) System Informacji Zarządczej (2006). Zachodniopomorskie Wielkopolskie Warmińsko-Mazurskie Świętokrzyskie Śląskie Pomorskie Podlaskie Podkarpackie Opolskie Mazowieckie Małopolskie Łódzkie Lubuskie Lubelskie Kujawsko-Pomorskie Dolnośląskie liczba złożonych wniosków i zrealizowanych płatności na ułatwienie startu młodym rolnikom liczba złożonych wniosków i zrealizowanych płatności na inwestycje w gospodarstwach rolnych Rys. 1. Liczba złożonych wniosków na ułatwienie startu młodym rolnikom oraz na inwestycje w gospodarstwach rolnych Źródło: System Informacji Zarządczej (2006). Działanie 3: Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów Sektorowy program operacyjny przewidywał również wsparcie finansowe dla przedsięwzięć, polegających na podjęciu lub rozwoju dodatkowej działalności, wykorzystującej istniejące zasoby gospodarstwa i uwzględniające potrzeby rynku. Do tego typu działalności zaliczono rozwój agroturystyki, wstępne przetwórstwo i przygotowanie produktów rolnych do sprzedaży, rzemiosła i rękodzielnictwa bądź inne usługi. Działanie to wspierało wytwarzanie materiałów energetycznych z biomasy oraz zakładanie plantacji roślin wieloletnich, przeznaczonych na cele energetyczne.

7 Przebieg i realizacja działań w ramach sektorowego Wielkość pomocy finansowej udzielanej beneficjentom mogła stanowić maksymalnie 50% kosztów kwalifikowanych, zaś jeden rolnik mógł otrzymać łącznie nie więcej niż 100 tys. zł. Ponieważ to działanie adresowane było do specyficznych odbiorców, kryteria dostępu do pomocy były wyraźnie określone. Przede wszystkim gospodarstwo powinno być położone w małych miejscowościach (do 5 tys. mieszkańców), na terenach charakteryzujących się dużym bezrobociem, w gospodarstwach raczej średnich (na 1 osobę nie więcej niż 15 ha) oraz przy niskim dochodzie podatkowym gminy na 1 mieszkańca (Uzupełnienie SPO 2005). Pomoc finansowa udzielana była w formie grantów inwestycyjnych, na zasadzie refundacji części poniesionych kosztów. Wsparcie mogła otrzymać zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna. W kraju złożono 7166 wniosków na sumę 523,6 mln zł. Analizując liczbę złożonych wniosków w układzie wojewódzkim, to najwięcej wniosków złożono w województwach lubelskim (1273), mazowieckim (768) i małopolskim (724). Również i tu przekroczono wykorzystanie limitu o 123,8% (System Informacji Zarządczej 2006). Działanie 4: Rozwój i ulepszanie infrastruktury technicznej związanej z rolnictwem W ramach tego działania wspierane były małe projekty infrastrukturalne, stanowiące wstępny warunek rozwoju i dostosowania produkcji rolniczej, a także dywersyfikacji gospodarki oraz podniesienia atrakcyjności wsi. Ponadto działanie to miało przyczynić się do poprawy warunków życia i prowadzenia działalności gospodarczej w sensie przystosowania do wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich. Realizowane w ramach tego działania indywidualne projekty miały charakter uzupełniający w stosunku do inwestycji o większym znaczeniu podejmowanych na wsi, w sołectwie czy gminie. Pomocą finansową mogły być objęte koszty budowy lub modernizacji dróg wewnętrznych, indywidualnych systemów zaopatrzenia w wodę wraz z uzdatnianiem, lokalnych systemów kanalizacyjnych, urządzeń zaopatrzenia w energię a także instalacji indywidualnych stałych łączy internetowych. Wielkość udzielanej pomocy mogła stanowić również maksymalnie 50% tak zwanych kwalifikowanych kosztów, przy przestrzeganiu następujących limitów: 200 tys. zł przy budowie lub modernizacji dróg wewnętrznych, 80 tys. zł przy budowie urządzeń do odprowadzania i oczyszczania ścieków, 40 tys. zł przy modernizacji urządzeń zaopatrzenia w wodę. Liczba złożonych wniosków na tę działalność wyniosła 4945, na sumę 261,2 mln zł. Najwięcej wniosków złożono w woj. lubelskim 941 (19,0%), w woj. mazowieckim 685 (13,6%) i w woj. podlaskim 548 (11,1%) System Informacji Zarządczej (2006). Ogólnie biorąc, cztery omawiane tutaj działania były najważniejsze spośród wszystkich przewidzianych w SPO Rolnictwo, ponieważ dotyczyły żywotnych interesów mieszkańców wsi, przy czym skierowano na ten program najwięcej środków finansowych. PODSUMOWANIE Sektorowy program operacyjny w zakresie rolnictwa stanowił jeden z elementów realizacji strategii rozwoju społeczno-gospodarczego Narodowego planu rozwoju na lata Podane priorytety dotyczyły wspierania konkurencyjności, rozwoju zasobów ludzkich, tworzenia warunków do zwiększenia poziomu inwestycji i promowania zrównoważonego rozwoju.

8 334 M. Zajdel Dostępność poszczególnych działań była zróżnicowana przestrzennie, co spowodowało brak możliwości skorzystania zainteresowanych z pomocy. Dotyczyło to zwłaszcza młodych rolników, dla których ten czas na złożenie wniosków okazał się zbyt krótki. Również wprowadzenie kryterium żywotności ekonomicznej gospodarstw rolnych stanowiło istotną barierę dla osób chcących skorzystać z tego programu inwestycyjnego. W nowym programie rozwoju obszarów wiejskich, przewidzianym na lata , nie występuje sektorowy program operacyjny jako odrębny podmiot działań w sferze wsi i rolnictwa (Program Rozwoju ). Natomiast zachowano niektóre programy oceniane jako niezwykle ważne dla kształtowania obszarów wiejskich, inne zaś połączono w większe pakiety. PIŚMIENNICTWO Polskie rolnictwo w UE Biul. Infor. MRiRW 1/2. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa. Przygotowanie do wdrożenia Sektorowych Programów Operacyjnych Biul. Infor. MRiRW 7. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich DzU z 2004 r., nr 197, poz Sektorowy Program Operacyjny MRiRW, ODR, Radom. SPO bez tajemnic Biul. Infor. MRiRW 7/8. System Informacji Zarządczej Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Warszawa. Uzupełnienie Sektorowego Programu Operacyjnego Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich MRiRW, Warszawa.