UCHWAŁA Nr XVIII/106/2016 RADY MIEJSKIEJ W RÓŻANIE z dnia 27 stycznia 2016 r.

Transkrypt

1 UCHWAŁA Nr XVIII/106/2016 RADY MIEJSKIEJ W RÓŻANIE z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego Na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz z późn. zm.) oraz art. 3 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) uchwala się, co następuje: 1 Postanawia się wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2015 roku nr LEX-O EB stwierdzające nieważność uchwały nr XV/92/2015 Rady Miejskiej w Różanie z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy Różan, w brzmieniu ustalonym w załączniku do niniejszej uchwały. 2 Upoważnia się Burmistrza Gminy Różan do reprezentowania Rady Miejskiej w Różanie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy Różan. 3 4 Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Różanie przez okres 14 dni. PRZEWODNICZĄCA Rady Miejskiej w Różanie (-) Katarzyna Monika Brzuzy

2 Załącznik do Uchwały Nr XVIII/106/2016 Rady Miejskiej w Różanie z dnia 27 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ul. Jasna 2/4, Warszawa za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego pl. Bankowy 3/5, Warszawa Skarżący: Gmina Różan pl. Obrońców Różana Różan Skarżony organ: Wojewoda Mazowiecki pl. Bankowy 3/ Warszawa Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2015 roku nr LEX-O EB stwierdzające nieważność uchwały nr XV/92/2015 Rady Miejskiej w Różanie z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy Różan Na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz z późn. zm.) oraz art. 3 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Rada Miejska w Różanie wnosi skargę na rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2015 roku nr LEX-O EB stwierdzające nieważność uchwały nr XV/92/2015 Rady Miejskiej w Różanie z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy Różan. Podstawą do wniesienia niniejszej skargi jest uchwała nr XVIII/106/2016 Rady Miejskiej w Różanie z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego. 1

3 Skarżący w/w rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Mazowieckiego zarzuca naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 5 u.s.g. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w terminie uniemożliwiającym skarżącemu ustosunkowanie się do opisanych okoliczności, naruszenie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Różanie jest sprzeczna z prawem. Wskazując na powyższe uchybienie, Rada Miejska w Różanie w myśl art. 148 p.p.s.a. wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Mazowieckiego kosztami postępowania w sprawie. Uzasadnienie Uzasadniając powyższą skargę, Rada Miejska w Różanie pragnie przybliżyć wszelkie okoliczności prawne mające na celu udowodnienie jej zasadności. W dniu 23 listopada 2015 r. Rada Miejska w Różanie podjęła uchwałę nr XV/92/2015 w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy Różan. Przedmiotowa uchwała została doręczona do siedziby organu nadzoru dnia 27 listopada 2015 r. W dniu 29 grudnia 2015 r. wpłynęło do siedziby Urzędu Gminy w Różanie zawiadomienie organu nadzoru z dnia 21 grudnia 2015 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego z pouczeniem o prawie ustosunkowania się do opisanych okoliczności. Dnia 30 grudnia 2015 r. wpłynęło do siedziby Urzędu Gminy w Różanie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2015 r. W świetle powyżej przedstawionych faktów zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego wpłynęło do Urzędu Gminy w Różanie po terminie wydania przez Wojewodę Mazowieckiego rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiotowej sprawie, co tym samym uniemożliwiło skarżącemu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Taki stan rzeczy stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g.: Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru ( ). Do postępowania takiego zastosowanie mają odpowiednio przepisy k.p.a. Odesłanie do przepisów k.p.a. wywiera określone skutki prawne. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1707/04) czytamy: Przepis art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub postępowania nadzorczego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności badanej uchwały lub zarządzenia. To odpowiednie stosowanie k.p.a. powinno obejmować co najmniej przepis art k.p.a., z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział w tym postępowaniu (art. 9 i 10 k.p.a.). Pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 28 grudnia 2015 roku stwierdzającym nieważność uchwały nr XV/92/2015 Rady Miejskiej w Różanie z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji 2

4 nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy Różan jako podstawowy zarzut stwierdził, iż w sprawach planistycznych nie jest możliwe organizowanie referendów lokalnych. Powyższe uzasadniono twierdzeniem, że Uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom u.p.z.p., które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania w tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego. Powyższe twierdzenie, należy uznać za błędne i niezgodne z przepisami rangi zasadniczej. Na nieprawidłowość przyjętego przez Wojewodę Mazowieckiego stanowiska wskazuje po pierwsze fakt, iż problematyka ładu przestrzennego jest jedną z najistotniejszych płaszczyzn, jakie realizowane są przez gminy. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego ( ). Z kolei zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ( ) należy do zadań własnych gminy. Podstawą prawną instytucji referendum lokalnego w polskim systemie prawnym jest art. 170 Konstytucji, który stanowi, że Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. Z przytoczonego przepisu Konstytucji wynika wprost, że referendum lokalne może być przeprowadzane w sprawach dotyczących danej wspólnoty. Bezsprzecznie (również w oparciu o przywołane przepisy u.s.g. i u.p.z.p.) kwestie planistyczne gminy są sprawami dotyczącymi wspólnoty gminnej, a tym samym mieszkańcy gminy mają zagwarantowane konstytucyjnie prawo do decydowania w tym zakresie poprzez wykorzystanie instytucji referendum lokalnego. Zakres przedmiotowy referendum lokalnego został doprecyzowany w art. 2 u.r.l. Pomijając pewne szczególne grupy referendów, z treści przywołanego przepisu wynika, że w referendum lokalnym ( ) mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę ( ) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. W kontekście przywołanego przepisu należy stwierdzić, że zagadnienia związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym spełniają przesłankę przedmiotową referendum lokalnego, ponieważ są istotną sprawą dotyczącą szczególnie zarówno społecznych, gospodarczych, jak i kulturowych więzi łączących wspólnotę gminną. Za nieprawidłową uznać należy opinię Wojewody Mazowieckiego wyrażoną poprzez przywołanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2014 r. mówiącą o tym, że referendum lokalne w sprawach planistycznych nie jest dopuszczalne, ponieważ u.p.z.p. literalnie tego nie wskazuje. Rozwijając takie stanowisko można się jedynie domyślać, że u jego podstawy leży przekonanie, że referendum lokalne może być przeprowadzane tylko w sprawach, w których ustawa bezpośrednio tak stanowi. Taki sposób wykładni przepisów u.r.l. i u.p.z.p. należy 3

5 uznać za błędny. Ani przepisy Konstytucji, ani też przepisy u.r.l. w żadnym ze swych postanowień nie wskazują, że referendum lokalne może być przeprowadzane w sprawach wyraźnie przez ustawodawcę wskazanych. Można się w tym miejscu zastanowić, jakie byłoby stanowisko tego organu w stosunku do częstych w ostatnim okresie czasu referendów lokalnych w sprawie likwidacji straży gminnych? W polskim ustawodawstwie nie znajduje się przecież przepis, że w sprawach o powołanie/likwidację straży gminnych można przeprowadzać referenda lokalne. Wojewoda Mazowiecki w swoim rozstrzygnięciu podnosi argument, że nie można przeprowadzić referendum lokalnego w sprawach planistycznych, dowodząc, że u.p.z.p., która zawiera procedury w tym zakresie gwarantuje udział w tych procesach również społeczności lokalnej. Podstawowy problem polega jednak na tym, że udział mieszkańców w procedurach planistycznych ma charakter konsultacyjny. W teoretycznej sytuacji konfliktu między władzami gminy a mieszkańcami tej gminy w sprawach planistycznych (np. gdy wszyscy mieszkańcy sprzeciwiają się lokalizowaniu na terenie swojej gminy pewnego typu obiektu) przepisy u.p.z.p. są tak skonstruowane, że to stanowisko organów gminy ma charakter ostateczny i decydujący. W takim przypadku referendum lokalne jest jedynym sposobem, który doprowadzi do tego, że opinia większości mieszkańców zostanie uszanowana przez władze. Argumentacja Wojewody Mazowieckiego wyrażona w treści rozstrzygnięcia nadzorczego budzi również zastrzeżenia z uwagi na fundamentalne relacje, jakie występują pomiędzy mieszkańcami gminy, jako lokalnym suwerenem a organami gminy i instytucją referendum. Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 u.s.g. Mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Z przepisu tego jasno wynika, że każde decyzje podejmowane w gminie (również te dotyczące zagospodarowania przestrzennego) są w rzeczywistości podejmowane przez mieszkańców. Różne są natomiast formy podejmowania tych decyzji. Z treści art. 11 ust. 1 u.s.g. wynika, że mieszkańcy mogą podejmować decyzje poprzez referendum lub poprzez organy gminy. Taka konstrukcja wspólnych relacji daje podstawy do stwierdzenia, że zarówno instytucja referendum jak również organy gminy są narzędziem w rękach mieszkańców służącym do podejmowania decyzji. Czy zatem w przypadku, w którym organy gminy nie respektują stanowiska mieszkańców, mają oni prawo do rezygnacji z podejmowania decyzji za pomocą organów? Do podjęcia danej decyzji mogą wykorzystać drugi instrument, jaki im przysługuje, czyli referendum lokalne. Możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie konkretnych postulatów dotyczących zagospodarowania przestrzennego dopuszczona jest w opinii doktryny. W monografii: Prawo do udziału w referendum lokalnym. Rozważania na tle ustawodawstwa polskiego (Łódź 2002, s. 164) autorka Ewa Olejniczak- Szałowska twierdzi, iż w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe uchwalenie całego planu zagospodarowania przestrzennego przy wykorzystaniu instytucji referendum lokalnego. Autorka jednak wskazuje: Sądzę natomiast, że możliwe jest poddanie pod referendum jakiejś kwestii konkretnej i merytorycznej, będącej elementem treści danego aktu generalnego ( ) Przykładowo, w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego członkowie wspólnoty samorządowej mogą w referendum wiążąco wyrazić swoją wolę co do utrzymania projektowanego, konkretnego rozwiązania, np. czy zgadzają się na przeznaczenie określonego obszaru na realizację konkretnej inwestycji. 4

6 Poważnym argumentem za możliwością organizowania referendów lokalnych w sprawach planistycznych jest fakt, że tego typu inicjatywy odbywały się na terenie Polski i nie zarzuca się im niezgodności z prawem. W dniu 12 lutego 2012 r. przeprowadzono w Gminie Mielno, województwo zachodniopomorskie, referendum lokalne w sprawie lokalizacji elektrowni jądrowej w Gąskach. W referendum wzięło udział 57% uprawnionych, przeciwko lokalizacji opowiedziało się 94% głosujących. W dniu 16 czerwca 2013 r. w Gminie Morsko, województwo łódzkie, odbyło się referendum lokalne w sprawie lokalizacji siłowni wiatrowych. W referendum wzięło udział około 47% mieszkańców, z czego większość opowiedziała się przeciwko lokalizacji popularnych wiatraków bliżej niż 2 km od zabudowań mieszkalnych. Ważnym referendum lokalnym mającym wpływ na prace planistyczne było referendum przeprowadzone w dniu 21 czerwca 2015 roku na terenie Gminy Babiak, województwo wielkopolskie, dotyczące lokalizacji kopalni odkrywkowej. W referendum wzięło udział blisko 43% uprawnionych, z czego zdecydowana większość opowiedziała się przeciwko budowie kopalni. W treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2015 r. stwierdzającego nieważność uchwały nr XV/92/2015 Rady Miejskiej w Różanie z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy Różan pojawił się również zarzut nieterminowego podjęcia przez Radę Miejską w Różanie uchwały w przedmiocie sprawy. Zgodnie z treścią art. 18 u.r.l. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku ( ). Przedmiotowy wniosek został przekazany przez pełnomocnika inicjatora referendum Burmistrzowi Gminy Różan dnia 23 października 2015 r. Następnie nastąpiło przekazanie wniosku o referendum Przewodniczącej Rady Miejskiej w Różanie, powołanie przez organ stanowiący jednostki samorządowej komisji do sprawdzenia zgodności wniosku z przepisami ustawy, sprawdzenie wniosku przez komisję, przekazanie wniosku przez komisję organowi stanowiącemu i podjęcie uchwały. Wszystkie te czynności były podejmowane bez zbędnej zwłoki z zachowaniem 30-dniowego terminu. Licząc od dnia przekazania wniosku, określony w art. 18 u.r.l. 30-dniowy termin przeznaczony na podjęcie uchwały upływał z dniem 22 listopada 2015 r. (niedziela). W takim przypadku znajduje zastosowanie art.115 k.c., w którym czytamy: Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy, termin upływa dnia następnego. W temacie charakteru wskazanego przepisu wypowiedziała się także doktryna. W komentarzu Andrzeja Kisielewicza do art. 18 u.r.l. czytamy: Termin 30-dniowy jest jednak terminem porządkowym. Jego upływ nie przerywa działań zmierzających do przeprowadzenia referendum, w szczególności nie pozbawia organu stanowiącego jednostki samorządowej prawa do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. Mając na uwadze cytowany fragment publikacji, zarzut Wojewody Mazowieckiego dotyczący przekroczenia przez Radę Miejską w Różanie terminu na podjęcie uchwały nie ma realnego wpływu na aktualny stan prawny procedury. Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt III rozstrzygnięcia skarżąca podnosi, iż nie publikując uchwały będącej przedmiotem stwierdzenia nieważności do dnia wystąpienia przez Burmistrza 5

7 Gminy Różan z informacją o tym fakcie kierowała się wytycznymi wynikającymi z pisma Wojewody Mazowieckiego LEX.DU z dnia 3 lutego 2015 r. zgodnie z którymi Jeśli Wojewoda Mazowiecki, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, wstrzyma wykonanie uchwały, proszę o jej nieprzesyłanie do publikacji do czasu upływu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż wstrzymanie wykonania uchwały oznacza wstrzymanie wykonania wszystkich jej przepisów również tych dotyczących publikacji. Jeśli zaś uchwała zostanie przesłana będzie opublikowana łącznie z rozstrzygnięciem nadzorczym, bądź po upływie terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając na uwadze treść powołanych wyżej wytycznych zarzut naruszenia przez skarżącą przepisu art.21 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym wydaje się co najmniej niezrozumiały. Dowód: wytyczne Wojewody. Biorąc pod uwagę powyższe zasadnym jest wniesienie przez Gminę Różan skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego. 6