SpiS treści. Wprowadzenie...5

Transkrypt

1 SpiS treści Wprowadzenie...5 Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach...7 Rozdział 1. Przepisy ogólne (art. 1 2)... 9 Rozdział 2. Zadania gmin (art. 3 4) Rozdział 3. Obowiązki właścicieli nieruchomości (art. 5 6b)...91 Rozdział 3a. Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę (art. 6c 6s) Rozdział 4. Warunki udzielania zezwoleń na świadczenie usług (art. 7 9a) Rozdział 4a. Warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych (art. 9b 9m) Rozdział 4b. Sprawozdawczość (art. 9n 9t) Rozdział 4c. Kontrola (art. 9u 9w) Rozdział 4d. Kary pieniężne (art. 9x 9zf) Rozdział 5. Przepisy karne (art. 10) Rozdział 6. Przepisy o zmianie przepisów obowiązujących oraz przepisy końcowe (art ) Indeks rzeczowy Wykaz aktów prawnych i pojęć powołanych w komentarzu...317

2 Wprowadzenie Zadaniem niniejszego, pierwszego wydania komentarza do ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest przede wszystkim omówienie radykalnych zmian, jakie zaszły w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi w związku z wejściem w życie ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, czyli w związku z rewolucją odpadową. Komentarz uwzględnia stan prawny na 31 marca 2013 r., czyli wszystkie zmiany legislacyjne dotyczące gospodarki odpadami komunalnymi, które miały miejsce po 1 lipca 2011 r., a w szczególności ustawę z 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Autorzy komentarza, prawnicy kancelarii Domański Zakrzewski Palinka, członkowie multidyscyplinarnego zespołu doradztwa w zakresie gospodarki odpadami, są praktykami posiadającymi unikalne w skali kraju doświadczenie związane z wdrażaniem i stosowaniem komentowanej ustawy. W komentarzu zwraca się zatem uwagę na wiele problemów, które pojawiły się w praktyce w związku ze stosowaniem zmienionej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zarówno w kontekście inwestycji infrastrukturalnych w instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, jak również w kontekście organizowanych właśnie przetargów na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie tychże odpadów. Autorzy komentarza starali się również zajmować jednoznaczne stanowisko i proponować konkretne rozwiązania zidentyfikowanych problemów. Wyrażamy zatem nadzieję,

3 iż niniejsza publikacja będzie dla Państwa pomocnym narzędziem w interpretowaniu, a przede wszystkim w stosowaniu przepisów komentowanej ustawy. Autorzy: Katarzyna Kuźma, Partner; Daniel Chojnacki, Counsel; Wojciech Hartung, Counsel; Katarzyna Maćkowska, Tax Manager; Karolina Szymczak, Senior Associate; Przemysław Zdrajkowski, Associate Domański Zakrzewski Palinka to największa, niezależna polska kancelaria. Od 20 lat świadczy kompleksowe doradztwo prawne, które zapewnia 140-osobowy zespół prawników i doradców podatkowych pracujących w 4 biurach w Polsce. W ramach kancelarii działa Zespół Doradztwa w Zakresie Gospodarki Odpadami, który stanowi grupa wyspecjalizowanych doradców kompleksowo wspierająca przedsiębiorców oraz podmioty publiczne w projektach z zakresu gospodarki odpadami. Prawnicy kancelarii realizują pionierskie na rynku polskim transakcje i kluczowe dla sektora inwestycje infrastrukturalne. DZP jest doradcą prawnym m.in. przy budowie Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych w Poznaniu realizowanej w formule PPP, która jest jedną z największych inwestycji tego typu w Polsce, a pierwszą hybrydową. Członkami zespołu są również eksperci z zakresu zamówień publicznych, co ma kluczowe znaczenie w procesie wdrażania ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności w związku z koniecznością organizacji przetargów na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Prawnicy kancelarii mają zarówno bogatą wiedzę praktyczną, jak i ekspercką członkowie zespołu czynnie uczestniczą w tworzeniu prawa w Polsce. Zespół Doradztwa w Zakresie Gospodarki Odpadami prowadzi również blog DZP dla środowiska srodowisko.dzp.pl, gdzie dzieli się swoimi doświadczeniami i refleksjami dotyczącymi lepszego przygotowania i efektywnej realizacji inwestycji infrastrukturalnych w sektorze ochrony środowiska.

4 UStawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach * 1) Tekst ujednolicony przez redakcję (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391, zm.: Dz.U. z 2011 r. nr 152, poz. 897; Dz.U. z 2012 r. poz. 951; Dz.U. z 2013 r. poz. 21) * w ustawie zostały wyróżnione wszystkie nowelizacje wchodzące w życie w 2013 i 2016 r. Nowelizacje, które weszły w życie w 2013 r. przed datą wydania książki, są wyboldowane i oznaczone przypisami. i tak odpowiednio są to zmiany z: art. 1 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152, poz. 897). Zmiana weszła w życie 1 stycznia 2013 r. art. 11 ustawy z 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 951). Zmiana weszła w życie 1 stycznia 2013 r. art. 206 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. poz. 21). Zmiana weszła w życie 23 stycznia 2013 r. art. 1 ustawy z 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. poz. 228). Zmiana weszła w życie 6 marca 2013 r. Zmiany, które wejdą w życie po dacie ukazania się książki, zostały oznaczone boldem oraz kursywą. i tak odpowiednio są to zmiany z: art. 1 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152, poz. 897). Zmiana wejdzie w życie 1 lipca 2013 r. art. 206 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. poz. 21). Zmiana wejdzie w życie 24 stycznia 2016 r. 1) Niniejsza ustawa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia następujących dyrektyw: 1) dyrektywy 91/271/ewG z 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.Urz. we L 135 z , str. 40, z późn. zm.; Dz.Urz. Ue polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 26);

5 2) dyrektywy rady 1999/31/we z 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz.Urz. we L 182 z , str. 1, z późn. zm.; Dz.Urz. Ue polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 4, str. 228); 3) dyrektywy 2008/98/we z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. L 312 z , str. 3 30).

6 Rozdział 1 Przepisy ogólne Art. 1. [Zakres regulacji] Ustawa określa: 1) zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku; 2) warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów; 3) warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie uregulowanym w ustawie. KOMENTARZ w Komentowany przepis określa zakres przedmiotowy u.c.p.g. i ma przede wszystkim charakter systematyzujący, nie zaś merytoryczny. Aktualne brzmienie przepisu wynika z art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej. w Regulacja zawarta w u.c.p.g. stanowi rozwinięcie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym utrzymanie czystości i porządku jest zaliczone do zbiorowych potrzeb wspólnoty, których zaspokajanie należy do zadań własnych gminy. w Szczegółowe zadania gmin dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminach określa art. 3 ust. 2 pkt 1 16 u.c.p.g., zaś obowiązki właścicieli nieruchomości określają art. 5 6 u.c.p.g. w Zasadnicza zmiana, jaka dokonała się po wejściu w życie ustawy nowelizującej, dotyczy organizacji systemu gospodarowania odpadami. Przed nowelizacją podmiotami odpowiedzialnymi za zagospodarowanie odpadów komunalnych byli właściciele nieruchomości. Obowiązek ten miał być realizowany przez zawarcie umowy na odbiór odpadów z podmiotem posiadającym zezwolenie na świadczenie tego typu usług na terenie danej gminy. Po nowelizacji za organizację systemu gospodarowania odpadami komunalnymi odpowiedzialność przejmuje gmina. Gmina jest zobowiązana do zorganizowania przetargu na odbieranie albo na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Systemem gospodarowania odpadów objęci będą obligatoryjnie właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a fakultatywnie właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (tzw. nieruchomości

7 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 1a 9 komercyjne). W zamian za odbiór odpadów mieszkańcy gminy będą zobowiązani uiszczać opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która w założeniu ma pokryć koszty funkcjonowania systemu. Gmina będzie także zobowiązana do zapewnienia, samodzielnie lub we współpracy z innymi gminami, budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). w Warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych określają przepisy rozdziału 4a (art. 9b 9m u.c.p.g.), natomiast warunki udzielania zezwoleń na świadczenie usług regulują przepisy rozdziału 4 (art. 7 9 u.c.p.g.). Art. 1a. [Stosowanie ustawy o odpadach] W sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243, z późn. zm.). KOMENTARZ w Komentowana ustawa w zdecydowanej części stanowi obecnie regulację z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. Z tych też względów ustawodawca uregulował w art. 1a u.c.p.g. relację pomiędzy tą ustawą a dotychczas, tj. do 23 stycznia 2013 r., podstawową, z punktu widzenia prawnych zasad gospodarki odpadami, ustawą o odpadach z 2001 r. Komentowany przepis art. 1a u.c.p.g. literalnie odwołuje się do ustawy o odpadach z 2001 r. Ustawa ta, z dniem 23 stycznia 2013 r., utraciła moc obowiązującą i została zastąpiona przez ustawę o odpadach. Zgodnie z art. 203 ustawy o odpadach, ilekroć w obowiązujących przepisach jest mowa o ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach należy przez to rozumieć ustawę z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach. W związku z powyższym odwołanie zawarte w art. 1a u.c.p.g. należy, pomimo literalnego brzmienia tego przepisu, odczytywać jako odwołanie do ustawy o odpadach. w Z przepisu art. 1a u.c.p.g. w zw. z art. 203 nowej ustawy o odpadach wynika, że w zakresie nieuregulowanym w u.c.p.g. przepisy ustawy o odpadach stosuje się wprost [1], a nie tylko odpowiednio. Konieczność stosowania przepisów ustawy o odpadach wprost jest szczególnie widoczna [1] w. radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, komentarz do art. 1a u.c.p.g., LeX 2012.

8 10 art. 1a Utrzymanie czystości i porządku w gminach w przypadku pojęć definiowanych w przepisach tej ustawy, a które to pojęcia znajdują zastosowanie na gruncie u.c.p.g. w Przykładem takiego pojęcia jest, kluczowe z punktu widzenia zakresu stosowania u.c.p.g., pojęcie odpadów komunalnych. Odpadami komunalnymi są, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, (...) odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Oznacza to, że odpady pochodzące z gospodarstw domowych będą, poza pojazdami wycofanymi z eksploatacji, co do zasady, kwalifikowane jako odpady komunalne, także w przypadku jeśli będą zarazem odpadami niebezpiecznymi. w Bardziej problematyczna jest kwalifikacja odpadów pochodzących spoza gospodarstw domowych. W tym kontekście kluczowe jest prawidłowe zrozumienie czynników przesądzających o podobieństwie tych odpadów do odpadów komunalnych, tj. ich składu i charakteru. W kontekście definicji odpadów komunalnych odpadami komunalnymi posiadającymi podobny skład do odpadów powstających w gospodarstwach domowych będą odpady o zbliżonej morfologii. Analizując charakter odpadu, należy odwołać się nie tylko do cech (składu) odpadu, ale również do warunków, w jakich odpad powstaje, w tym ilości odpadów powstających u danego wytwórcy [2]. Ten ostatni element kwalifikacji odpadów jako komunalnych może być w praktyce najbardziej problematyczny. Dobrym przykładem są odpady opakowaniowe powstające z opakowań zbiorczych. W przypadku ich wytwarzania w gospodarstwie domowym odpady takie bez wątpienia powinny być kwalifikowane jako odpady komunalne. Niemniej jednak, w przypadku gdy odpady takie powstają w placówce handlowej (np. w związku z rozpakowaniem produktów z opakowań zbiorczych) z opakowań zbiorczych ze względu na ich liczbę, nie powinny być kwalifikowane jako odpady komunalne. Aby sprawę skomplikować jeszcze bardziej, nie można [2] por. J. Jerzmański, Odpady komunalne definicje, przegląd Komunalny 8/2006. autor przywołuje przykład odpadu papierowego, który może być traktowany jako komunalny (...) (np. w sytuacji, gdy powstaje w niewielkiej ilości), ale i przeciwnie odpad powstający w ilości lub warunkach, które wykluczają istnienie podobieństwa, mimo składu właściwego dla odpadów z gospodarstw domowych (...).

9 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 1a 11 wykluczyć, iż w omawianej placówce handlowej będą powstały odpady komunalne w postaci odpadów opakowaniowych, o ile będą to np. opakowania po towarach zakupionych w placówce, wrzucone przez klientów placówki handlowej do koszy znajdujących się na jej terenie. w W praktyce odpadami komunalnymi będą odpady zaliczane, zgodnie z katalogiem odpadów przyjętym na podstawie rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów do grupy 20 (odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie). Możliwa jest również kwalifikacja jako odpadów komunalnych odpadów ujmowanych w innych grupach, w szczególności dotyczy to grupy 15 (odpady opakowaniowe; sorbenty, tkaniny do wycierania, materiały filtracyjne i ubrania ochronne nieujęte w innych grupach), o ile oczywiście spełnią wskazane powyżej warunki uznania ich za odpady komunalne. w Nowym elementem definicji odpadów komunalnych zawartej w ustawie o odpadach, w porównaniu do regulacji zawartej w ustawie o odpadach z 2001 r., jest jednoznaczne przesądzenie przez ustawodawcę, iż zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Oznacza to, że przeprowadzenie wstępnego przetwarzania odpadów, np. w stacji przeładunkowej, poprzez wstępne sortowanie, prasowanie, zgniatanie, belowanie itp. nie powinno, co do zasady, prowadzić do zmiany kwalifikacji zmieszanych odpadów komunalnych. Regulacja ta koresponduje z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, zgodnie z którym za zbieranie odpadów uznaje m.in. wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów. W konsekwencji zmieszane odpady komunalne poddane wstępnym czynnościom przetwarzania nieprowadzącym do znaczącej zmiany ich właściwości w dalszym ciągu podlegają reżimowi ustanowionemu dla tego strumienia odpadów, w szczególności zaś obowiązkowi skierowania do RIPOK (obowiązek regionalizacji). w Innymi przykładami definicji zamieszczonych w ustawie o odpadach, a znajdujących zastosowanie na gruncie u.c.p.g., są m.in. definicje regionu gospodarki odpadami komunalnymi (por. komentarz do art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g.), regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów (por. komentarz do art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g.), odpadów zielonych (por. komentarz do art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g.), art. 3 ust. 2 pkt 10 lit. a i g, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a in fine, art. 6d ust. 4 pkt 1, art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Ponadto można wskazać także regulację zawartą w ustawie o odpadach,

10 12 art. 1a Utrzymanie czystości i porządku w gminach a dotyczącą zasady bliskości, hierarchii postępowania z odpadami oraz selektywnej zbiórki odpadów (uwagi szczegółowe por. komentarz do art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.) znajdujące zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w u.c.p.g. Art. 2. [Definicje] 1. Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) nieczystościach ciekłych rozumie się przez to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych; KOMENTARZ w Biorąc pod uwagę zakres stosowania u.c.p.g. i odwołując się do definicji pojęcia ścieków zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 14 prawa wodnego, można stwierdzić, iż nieczystościami ciekłymi będą wody zużyte, w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze, które gromadzone są w zbiornikach bezodpływowych (por. komentarz do art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.) przed ich przekazaniem podmiotowi posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zawarta w przywołanym przepisie definicja nie precyzuje, jaki rodzaj ścieków może być gromadzony w zbiornikach bezodpływowych. Uznać zatem należy, że mogą to być zarówno ścieki bytowe [3], jak i przemysłowe [4]. Ze względu na definicję ścieków komunalnych zawartą w prawie wodnym, w której za jeden z elementów definiujących ten rodzaj ścieków uznano ich odprowadzanie urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych (por. art. 9 ust. 1 pkt 16 prawa wodnego), należy uznać, że ścieki komunalne nie stanowią nieczystości ciekłych w rozumieniu komentowanego przepisu. Dlatego też za błędne należy uznać objaśnienie zawarte w pkt 3 do załącznika nr 2 do rozporządzenia ministra środowiska z 15 maja 2012 r. w sprawie wzo- [3] a rt. 9 ust. 1 pkt 15 prawa wodnego stanowi: przez ścieki bytowe rozumie się (...) ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków. [4] a rt. 9 ust. 1 pkt 17 prawa wodnego stanowi: przez ścieki przemysłowe rozumie się: (...) ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.

11 Rozdział 1. Przepisy ogólne art rów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 630), w którym stwierdza się, że przez rodzaj odebranych nieczystości ciekłych rozumie się: ścieki bytowe, ścieki komunalne oraz ścieki przemysłowe, w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne. Definicja ścieków komunalnych zawarta w art. 9 ust. 1 pkt 16 prawa wodnego przesądza, w naszej ocenie, o braku możliwości kwalifikacji tego rodzaju ścieków jako nieczystości ciekłych w rozumieniu komentowanego przepisu. 2) (uchylony); 3) stacjach zlewnych rozumie się przez to instalacje i urządzenia zlokalizowane przy kolektorach sieci kanalizacyjnej lub przy oczyszczalniach ścieków służące do przyjmowania nieczystości ciekłych dowożonych pojazdami asenizacyjnymi z miejsc gromadzenia; KOMENTARZ w Definicja zawarta w analizowanym przepisie została skonstruowana w oparciu o następujące pojęcia: instalacja, urządzenia, kolektor, sieć kanalizacyjna, nieczystości ciekłe, pojazdy asenizacyjne, miejsce gromadzenia. Poniżej postaramy się wyjaśnić znaczenie pojęcia stacji zlewnych w oparciu o przytoczone wyżej terminy. (...)