Zestawienie uwag zgłoszonych w ramach uzgodnień międzyresortowych. projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo lotnicze (UC161)

Transkrypt

1 Zestawienie uwag zgłoszonych w ramach uzgodnień międzyresortowych Warszawa, dnia r. projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo lotnicze (UC161) l.p. Jednostka redakcyjna Treść uwagi Zgłaszający uwagę Stanowisko projektodawcy 1. Uwaga ogólna W celu wykonania art. 15 rozporządzenia nr 255/2010/UE, w projektowanych przepisach brakuje środków egzekwujących obowiązki wymagane przez art. 3, 7 i 8 tego rozporządzenia. Minister Spraw Zagranicznych w zakresie art. 3 i 7 rozporządzenia Odnosząc się do obowiązków, o których mowa w art. 7 rozporządzenia, należy wskazać, że projektodawca miał na względzie fakt, iż naruszenie ww. obowiązków częściowo i pośrednio może być sankcjonowane w oparciu o art. 211 ust. 1 pkt 8 oraz art. 212 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo lotnicze. Częściowo zaś wprowadzanie w prawie krajowym sankcji podobnie, jak w przypadku naruszenia art. 3 i 8, zdaniem projektodawcy, jest zbędne lub nieuzasadnione. Poniżej szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie. 1) Odnośnie art. 3 rozporządzenia 255/2010 zadania w nim określone realizowane są przez centralny organ odpowiedzialny za ATFM. Funkcję tego organu pełni organizacja EUROCONTROL jako tzw. Network Manager (Menedżer Sieci), wyznaczony przez Komisję Europejską na podstawie rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 677/2011 z dnia 7 lipca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy wykonawcze dotyczące funkcji sieciowych zarządzania ruchem lotniczym (ATM) oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 691/2010. Nadzór nad tym organem sprawuje EASA, zgodnie z postanowieniami art. 3 lit. d rozporządzenia 1034/2011 z dnia 17 października 2011 r. w sprawie nadzoru nad bezpieczeństwem w zarządzaniu ruchem lotniczym i służbach żeglugi powietrznej oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 691/2010. Rzeczpospolita Polska zaproponowała, aby EASA przedstawiała raz do roku raport z nadzoru nad Network Managerem na forum Komitetu ds. Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej, gdzie wszystkie państwa członkowskie mogłyby się do tego odnieść, a Network Manager przedstawiłby z kolei plan działań naprawczych. W kontekście powyższego nałożenie w prawie krajowym sankcji na Eurocontrol jest nieuzasadnione. 2) W odniesieniu do art. 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia należy podnieść, że Plan Lotu (FPL) składany jest na każdy lot w przypadkach, gdy złożenie FPL jest wymagane. Procedury dotyczące przygotowania lotu oraz jego realizacji, zawierające m.in. obowiązek złożenia Planu Lotu, zamieszczane są (zgodnie z przepisami rozporządzenia 965/2012 z dnia 5 października 2012 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do operacji lotniczych zgodnie Strona 1 z 6

2 z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008) przez operatorów w Instrukcji Operacyjnej Część A (rozdział 8.1 oraz 8.3), która podlega zatwierdzeniu przez Prezesa ULC w procedurze wydawania certyfikatu przewoźnika lotniczego AOC. Niezgodność instrukcji z przepisami prawa skutkuje więc odmową wydania certyfikatu AOC. Ponadto, jeżeli złożony plan lotu jest niezgodny z obowiązującymi przepisami albo nie został zaktualizowany lub anulowany w przypadku zawieszenia planu lotu zgodnie z art. 5 lit. h rozporządzenia nr 255/2010 organ kontroli ruchu lotniczego nie zezwoli na wykonanie lotu. Konsekwencja ta jest tak dalece idąca, że skutecznie odstrasza operatorów od niewykonywania obowiązków, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 4. Jeśli natomiast operator nie wykonana tych obowiązków, a załoga statku powietrznego, wbrew odmowie wykonania lotu, ten lot wykona, zastosowanie znajdą wspomniane na wstępie sankcje, o których mowa w art. 211 ust. 1 pkt 8 oraz art. 212 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo lotnicze. Wobec powyższego wprowadzanie dodatkowej sankcji jest zbędne. Odnośnie art. 7 ust. 2 zadanie to jest realizowane przez organy ATS (organy służb ruchu lotniczego), które utrzymują łączność z załogami statków powietrznych i przekazują informacje (np. w ramach systemu wymiany depesz), które otrzymują z centralnego organu odpowiedzialnego za ATFM, a które częściowo są wykorzystywane także przez operatorów. Organy ATS (np. służba kontroli lotniska TWR) nie tworzą tych informacji, ale przekazują to co otrzymają od centralnego organu odpowiedzialnego za ATFM. Dowódca statku powietrznego musi być bowiem informowany na bieżąco o wszelkich zmianach do złożonego Planu Lotu, w zależności od charakteru tych zmian, przez służby ATS lub przez operatora (np. przez Dyspozytora Lotniczego). Stosowne postanowienia w tym zakresie są umieszczone przez operatorów w Instrukcji Operacyjnej Część A (rozdziały 8.1 oraz 8.3). Nie ma zatem możliwości nieprzekazywania przez organy służb ruchu lotniczego ww. informacji bowiem one decydują o bezpieczeństwie wykonywanych operacji lotniczych oraz elastycznym i efektywnym wykorzystaniu przestrzeni powietrznej. 3) Odnosząc się natomiast do art. 7 ust. 3 rozporządzenia należy wyjaśnić, że zawarta w przepisie norma może znaleźć zastosowanie np. w przypadku, gdy lot rozpoczyna się na lotnisku niekontrolowanym, a dalsza część lotu wykonywana jest w przestrzeni kontrolowanej, a więc wymagane jest złożenie Planu Lotu na tę cześć lotu, operator (dowódca statku powietrznego) musi uzgodnić przebieg trasy lotu (m.in. punkty trasowe, wysokość, czas) z organem kontroli ruchu lotniczego i uzyskać zezwolenie na wlot w tą przestrzeń. Istotnym elementem jest tutaj czas odblokowania oraz czas startu, które warunkują prawidłową realizację uzgodnionego z organem ATC Planu Lotu. W przypadku, gdy tego nie uczyni, kontroler ATC może zabronić wlotu w Strona 2 z 6

3 przestrzeń kontrolowaną, co może skutkować zmianą trasy lotu (z ominięciem tej przestrzeni) lub powrotem na lotnisko startu. W przypadku lotniska kontrolowanego, na którym nie mają zastosowania przydziały czasu na start (tzw. sloty ATFM), operator (dowódca statku powietrznego) powinien przestrzegać czasu ETD (Estimated Time of Departure) podanego w Planie Lotu, dzięki czemu nie będą generowane zakłócenia ruchowe w danym porcie lotniczym oraz w przestrzeni powietrznej. W sytuacji nie zastosowania się do określonego w planie lotu czasu ETD, kontroler ATC może nie wydać zezwolenia na kołowanie i start, jeżeli np. sytuacja ruchowa na to nie pozwala. W obydwu przytoczonych wyżej przypadkach, dowódca statku powietrznego ma obowiązek zastosowania się do poleceń służb ATC. Niezastosowanie się do tych poleceń jest zagrożone sankcją wynikającą ze wspomnianych na wstępie przepisów karnych określonych w ustawie Prawo lotnicze. Niezależnie od powyższego warto dodać, że wszelkie regulacje, zasady, standardy dotyczące składania Planu Lotu, jego modyfikacji, wymiany depesz ATFM, dotyczące operowania w europejskiej kontrolowanej przestrzeni powietrznej opisane są w Podręczniku IFPS Users Manual wydawanym przez Eurocontrol i wszyscy operatorzy muszą stosować się do jego treści. 2. Uwaga ogólna Uzasadnienie do projektowanej ustawy wymaga uzupełnienia o wyjaśnienie, w jaki sposób realizowane są wymogi określone w art. 5 i 12. Minister Spraw Zagranicznych Uwaga uwzględniona w zakresie art. 8 rozporządzenia Wobec braku środków egzekwujących obowiązki organów zarządzających portami lotniczymi, wymaganych przez art. 8 rozporządzenia nr 255/2010, w art. 68 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze, określającym obowiązki zarządzającego lotniskiem użytku publicznego, wprowadzono nowy przepis materialny, przewidujący konieczność zawiadamiania Prezesa ULC oraz instytucji zapewniających służby ruchu lotniczego o wszystkich zdarzeniach mogących mieć wpływ na pojemność kontroli ruchu lotniczego lub zapotrzebowanie ruchu lotniczego przez tego zarządzającego, ich przyczynach oraz przewidywanym czasie ich trwania. Do ustawy dodano także art. 209uc, w którym przewidziano sankcję za naruszenie przez zarządzającego lotniskiem użytku publicznego obowiązku wynikającego z ww. przepisu materialnego. Nie jest zasadnym przedstawienie w uzasadnieniu do przedmiotowego projektu wyjaśnień w obszarach nieuregulowanych przepisami nowelizującymi. Niemniej, odnosząc się do wątpliwości Ministra Spraw Zagranicznych należy wskazać, że wymogi wobec centralnego organu ATFM, o których mowa w art. 5 rozporządzenia nr 255/2010, są obecnie realizowane przez Europejską Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA), natomiast Polska jako państwo członkowskie zwróciła się do tej organizacji o przedstawienie wyników raportu z prowadzonego nadzoru i planowanych działań Strona 3 z 6

4 naprawczych. Ponadto, Urząd Lotnictwa Cywilnego zaproponował Ministerstwu Infrastruktury i Rozwoju wykorzystanie Komitetu ds. Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (SES), o którym mowa w pkt 11 preambuły rozporządzenia, jako gremium właściwego do oceny nadzoru nad realizacją obowiązków przez centralny organ ATFM. Należy wyjaśnić, że art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze dotyczy zwierzchnictwa w przestrzeni powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej, a nie zarządzania przepływem ruchu lotniczego. Ponadto, katalog rozporządzeń Unii Europejskiej, które zawierają rozwiązania wdrażane do polskiego systemu prawa, w tym m.in. związane z zarządzeniem przepływem ruchu lotniczego, został zawarty w procedowanym obecnie projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (UC 127). 3. Art. 5 ust. 1 pkt 1 Wydaje się, żę art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy zmienianej powinien zostać uzupełniony o przywołanie rozporządzenia nr 255/2010. Rządowe Centrum Legislacji 6. Art. 209w ust Projektowany przepis należałoby odnieść do wszystkich przepisów działu XIa ustawy Prawo lotnicze, przewidujących widełkowe kary pieniężne. Konieczne jest wyszczególnienie wszystkich okoliczności, które organ musi wziąć pod uwag przy miarkowaniu wymiaru kary. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa Zmiana przepisu ma na celu rozszerzenie zakresu przypadków, w których nakładając sankcję za popełnienie określonego deliktu administracyjnego Prezes ULC będzie zobowiązany do uwzględnienia określonych w nim dyrektyw wymiaru kary. Mając na uwadze, że celem projektowanej ustawy jest zapewnienie wykonania rozporządzenia nr 255/2010/UE, rozszerzenie to nie powinno obejmować sankcji, które co prawda istnieją w obowiązującej obecnie ustawie Prawo lotnicze, ale nie wynikają z przepisów ww. rozporządzenia. Projektodawca powinien bowiem ograniczyć się wyłącznie do ustanowienia przesłanek indywidualizujących odpowiedzialność administracyjną w stosunku do nowo wprowadzonych kar za naruszenie obowiązków wynikających z rozporządzenia nr 255/2010/UE. Niezależenie od powyższego warto nadmienić, że w art. 209a oraz 209p ustawy brak jest widełkowego określenia kar administracyjnych przepis materialny należy bowiem odczytywać łącznie z załącznikiem nr 3 do ustawy, w którym kara za określone naruszenie jest określona kwotowo. Odnosząc się do pozostałych przepisów wymienionych w uwadze, które nie zostały ujęte w projektowanym art. 209w ust. 2, należy wyjaśnić, że stosowna regulacja w tym zakresie została ujęta w procedowanym obecnie projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (UC 127). Zmiana dokonana w art. 209w ust. 1 polega na rozszerzeniu katalogu kar pieniężnych, które będą nakładane w drodze decyzji administracyjnej, a nie na modyfikacji formy, w której nakładane są sankcje za popełnienie deliktu administracyjnego. Proponuje się, aby kwestię ewentualnego uchylenia ust. 5 rozstrzygnąć przy okazji prac nad procedowanym obecnie projektem ustawy o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (UC 127). Jednocześnie należy zauważyć, że Prezes ULC aktualnie nakłada kary administracyjne z uwzględnieniem ust Art. 209w ust. 5 W konsekwencji zmiany art. 209w ust. 1 należałoby uchylić ust. 5 tego artykułu, który odsyła do Ordynacji podatkowej. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa Strona 4 z 6

5 8. Przepisy przejściowe i przepisy o wejściu w życie Wątpliwości budzi 14- dniowe vacatio legis dla wejścia w życie ustawy oraz brak przepisów przejściowych w zakresie zmian dotyczących budżetów koordynatorów i opłat za koordynacje (oraz opłat lotniskowych i nawigacyjnych), co może naruszać konstytucyjną zasadę bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa. Rządowe Centrum Legislacji Uwaga uwzględniona częściowo Należy wskazać, że wyłączeniu z opłat mają podlegać administracyjne kary pieniężne nałożone na podmiot za naruszenie obowiązujących przepisów prawa. W ocenie projektodawcy, tylko taka regulacja może prowadzić do zapewnienia skutecznych i odstraszających sankcji. Jednocześnie warto wskazać, że ewentualne nałożenie sankcji na dany podmiot jest zależne od jego działań nie można więc utożsamiać omawianych zmian prawa z wprowadzaniem nowych obciążeń finansowych o charakterze publicznoprawnym. Warto nadmienić, że podobne rozwiązanie znajduje się w art. 23 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), zgodnie z którym za koszty uzyskania przychodów nie uważa się grzywien i kar pieniężnych orzeczonych w postępowaniu karnym, karnym skarbowym, administracyjnym i w sprawach o wykroczenia oraz odsetek od tych grzywien i kar. Mając na uwadze fakt, że dotychczas nie istniały zakazy określone w projektowanych art. 75 ust. 6 i art. 130 ust. 12 ustawy, dlatego możliwe byłoby uwzględnianie ewentualnych kar pieniężnych, o których mowa w ustawie, w kosztach stanowiących podstawę ustalania opłat lotniskowych przez zarządzającego lotniskiem oraz w kosztach stanowiących podstawę ustalania opłat nawigacyjnych przez instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej. Proponuje się zatem, aby przepisy art. 1 pkt 4 i 5 projektowanej ustawy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. W zakresie natomiast art. 67d ust. 1 zd. 2 ustawy niniejsze nie znajduje zastosowania, ponieważ dotychczas nie została nałożona żadna kara pieniężna na koordynatora rozkładów lotów. 9. Załącznik nr 3 Wątpliwości budzi wykaz naruszeń wskazanych w pkt 3 projektowanego załącznika. Wykaz zawiera szereg pojęć niejasnych i nieprecyzyjnych, takich jak: określone terminy, niezbędne informacje, odpowiedni poziom, odpowiednio przeszkoleni czy odpowiednie kompetencje. Konieczne jest istnienie Rządowe Centrum Legislacji Zgodnie z art. 15 rozporządzenia, państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczących sankcji stosowanych w przypadku naruszenia przepisów rozporządzenia i podjęcia wszelkich środków niezbędnych do ich wdrożenia. Z powyższego wynika, że Polska jest zobowiązana do ustanowienia w prawie krajowym takich skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji, które będą nakładane w przypadku naruszenia obowiązków wynikających wprost z przepisów rozporządzenia nr 255/2010/UE. Z art. 15 rozporządzenia nie wynika natomiast obowiązek państwa do kształtowania przepisów prawa materialnego, określających obowiązki podmiotów bądź doprecyzowania pojęć zawartych w przepisach unijnych nakładających na podmioty określone obowiązki. Stąd katalog sankcji i pojęć zawartych w projektowanym załączniku nr 3 do ustawy nie uległ zmianie. Strona 5 z 6

6 odpowiednich rozwiązań prawa materialnego. 10. Pkt 6 OSR Konieczność wskazania, iż wydatki związane z wejściem w życie projektowanej regulacji będą realizowane w określonej części ustawy budżetowej na 2015 rok 11. Uwaga Propozycja uzupełnienia ogólna do przewidywanych OSR wpływów do budżetu państwa z tytułu nakładanych przez organ kar administracyjnych Minister Finansów Minister Finansów Uwaga uwzględniona Przepisy prawne z zakresu przepustowości i środków zarządzania przepływem ruchu lotniczego (środków ATFM) są generalnie przestrzegane. Nowelizacja ustawy Prawo lotnicze w tym zakresie wynika przede wszystkim z konieczności pełnej realizacji art. 15 rozporządzenia nr 255/2010/UE, który obliguje państwa członkowskie do ustanowienia przepisów krajowych w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji za naruszenie przepisów tego rozporządzenia. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, która wszczęła postępowanie przeciwko RP w związku z nie wprowadzeniem takich sankcji, RP w toku wyjaśnień przedstawianych KE wykazywała, że sankcje w części w systemie prawnym obowiązują. KE uznała je za niewystarczające. Choć nie należy wykluczać, że w przyszłości zaistnieje konieczność nałożenia kary za naruszenie określonego obowiązku, to jednak obecnie nie jest możliwe wskazanie potencjalnej liczby naruszeń, ani stwierdzenie w jaki sposób w konkretnym stanie faktycznym będą stosowane przesłanki mające wpływ na wymiar kary, o których mowa w art. 209w ust. 2 ustawy, a tym samym przedstawienie szacunku przewidywanych wpływów z budżetu państwa z tytułu kar administracyjnych. Strona 6 z 6