Materiały szkoleniowe z tematu pn. PODSTAWY LEGISLACJI DLA NIEPRAWNIKÓW

Transkrypt

1 Materiały szkoleniowe z tematu pn. PODSTAWY LEGISLACJI DLA NIEPRAWNIKÓW Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego

2 Program szkolenia: PODSTAWY LEGISLACJI DLA NIEPRAWNIKÓW Dzień I rejestracja uczestników 10:00-12:00 szkolenie 1. Źródła prawa wprowadzenie. 2. Akty powszechnie obowiązujące. 3. Akty o charakterze wewnętrznym. 4. Ogłaszanie aktów prawnych. 12:00-12:15 przerwa kawowa (kawa, herbata, woda, soki, słodki poczęstunek) 12:15-14:00 szkolenie 1. Podstawy prawne procesu ustawodawczego. 2. Inicjatywa ustawodawcza. 3. Elementy składowe projektu ustawy. 4. Tryb przygotowania projektu ustawy (projekty poselskie, senackie, prezydenckie, rządowe, obywatelskie). 14:00-15:00 przerwa obiadowa 15:00-17:00 szkolenie 1. Procedura ustawodawcza. 2. Tryb zwykły. 3. Procedury szczególne. 4. Studium przypadku nr 1. Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego

3 Dzień II rozpoczęcie II dnia szkolenia (kawa, herbata, woda, soki, słodki poczęstunek) 09:00-11:00 szkolenie 1. Zasady tworzenia prawa w Polsce. 2. Zasady techniki prawodawczej wprowadzenie. 3. Studium przypadku nr 2. 11:00-11:15 przerwa kawowa (kawa, herbata, woda, soki, słodki poczęstunek) 11:15-13:00 szkolenie 1. Budowa aktu normatywnego. 2. Tytuł aktu normatywnego. 3. Układ i postanowienia przepisów merytorycznych. 4. Układ i postanowienia przepisów zmieniających. 13:00-14:00 przerwa obiadowa 14:00-16:00 szkolenie 1. Układ i postanowienia przepisów przejściowych i dostosowujących. 2. Układ i postanowienia przepisów końcowych. 3. Przepisy upoważniające do wydania aktu wykonawczego i aktu o charakterze wewnętrznym. 4. Oznaczanie przepisów aktu normatywnego i ich systematyzacja. 5. Studium przypadku nr 3. Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego

4 Skrypt Podstawy legislacji dla nieprawników Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego

5 Spis treści Wykaz skrótów... 4 I. Źródła prawa Wprowadzenie Akty powszechnie obowiązujące Konstytucja Ratyfikowana umowa międzynarodowa Prawo Unii Europejskiej Ustawa Rozporządzenie z mocą ustawy Rozporządzenie (akt wykonawczy do ustawy) Akty prawa miejscowego Regulamin Sejmu i regulamin Senatu Akty o charakterze wewnętrznym Ogłaszanie aktów prawnych... 8 II. Proces legislacyjny Podstawy prawne procesu ustawodawczego: Inicjatywa ustawodawcza Elementy składowe projektu ustawy Przygotowanie projektu ustawy Projekty poselskie Projekty wnoszone przez Senat Projekty wnoszone przez Prezydenta Projekty wnoszone przez Radę Ministrów Projekty obywatelskie Procedura ustawodawcza Tryb zwykły Procedury szczególne Tryb pilny Tryb uchwalania kodeksów Tryb uchwalania ustawy budżetowej Tryb uchwalania ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej Tryb uchwalania ustawy o zmianie Konstytucji III. Zasady tworzenia prawa w Polsce Zasada demokratycznego państwa prawnego Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 2

6 2. Zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa Zasada ochrony praw nabytych Zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) Zasada określoności przepisów prawa Zasada odpowiedniego okresu vacatio legis IV. Zasady techniki prawodawczej Wprowadzenie Budowa aktu normatywnego Tytuł aktu normatywnego Układ i postanowienia przepisów merytorycznych Układ i postanowienia przepisów zmieniających Układ i postanowienia przepisów przejściowych i dostosowujących Układ i postanowienia przepisów końcowych Przepisy upoważniające do wydania aktu wykonawczego i aktu o charakterze wewnętrznym Oznaczanie przepisów aktu normatywnego i ich systematyzacja Załączniki Podjęcie inicjatywy ustawodawczej przez Radę Ministrów (schemat) Proces ustawodawczy (schemat) Bibliografia Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 3

7 Wykaz skrótów: art. artykuł, Dz. U. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, Konstytucja Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), np. na przykład, pkt punkt, M.P. Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski, RCL Rządowe Centrum Legislacji, TK Trybunał Konstytucyjny, UE Unia Europejska, ust. ustęp, ZTP Zasady techniki prawodawczej, załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 4

8 I. Źródła prawa 1. Wprowadzenie Pojęcie źródła prawa w ścisłym znaczeniu to akty normatywne zawierające przepisy. Problematyce źródeł prawa został poświęcony w Konstytucji odrębny rozdział (rozdział III Źródła prawa ), ale kwestie źródeł prawa są uregulowane również w innych przepisach Konstytucji. Źródła prawa zostały w Konstytucji usystematyzowane oraz zhierarchizowane. Konstytucja przewiduje dwie kategorie źródeł prawa: akty powszechnie obowiązujące które obowiązują wszystkie podmioty; zaliczamy do nich akty wymienione w art. 87 Konstytucji (Konstytucję, ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy, rozporządzenia, akty prawa miejscowego), a także rozporządzenia z mocą ustawy, akty prawa Unii Europejskiej, jak również w pewnym zakresie regulamin Sejmu i regulamin Senatu; akty o charakterze wewnętrznym które obowiązują tylko podmioty podległe organowi, który je wydał; uregulowane w art. 93 Konstytucji; zaliczamy do nich uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa RM oraz zarządzenia ministrów. W Polsce, zgodnie z przepisami Konstytucji, obowiązuje zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. System ten jest zamknięty pod względem: podmiotowym co oznacza, że tylko podmioty uprawnione na podstawie przepisów Konstytucji mogą stanowić prawo powszechnie obowiązujące; przedmiotowym co oznacza, że źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą być tylko akty prawne wymienione w Konstytucji, a także to, że tylko takie akty prawne mogą być stanowione. 2. Akty powszechnie obowiązujące 2.1. Konstytucja Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym wszystkie akty prawne obowiązujące w Polsce powinny być zgodne z Konstytucją. Do oceny zgodności aktów prawnych z Konstytucją uprawniony jest Trybunał Konstytucyjny. Konstytucja, zwana ze względu na swoją pozycję ustawą zasadniczą, posiada pewne cechy szczególne: materialne szczególna treść i zakres regulacji: Konstytucja reguluje całokształt porządku prawnego w państwie i określa zasady prawne ustroju państwa; formalne szczególna nazwa, najwyższa moc prawna, szczególny tryb uchwalenia oraz dokonywania zmian. Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 5

9 2.2. Ratyfikowana umowa międzynarodowa Wśród umów międzynarodowych należy wyróżnić umowy ratyfikowane oraz nieratyfikowane. Źródłem prawa powszechnie obowiązującego są wyłącznie ratyfikowane umowy międzynarodowe. Ratyfikacja może odbyć się w dwojaki sposób: za zgodą wyrażoną w ustawie (art. 89 ust. 1 Konstytucji); po zawiadomieniu Sejmu przez Radę Ministrów w trybie tzw. małej ratyfikacji (art. 89 ust. 2 Konstytucji). Szczególna procedura ratyfikacyjna została przewidziana w art. 90 Konstytucji. Dotyczy ona sytuacji, które wiążą się z przekazywaniem niektórych kompetencji organów państwowych na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego. Umowy międzynarodowe ratyfikuje Prezydent. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą Prawo Unii Europejskiej Od 1 maja 2004 r. częścią systemu prawa obowiązującego w Polsce stało się prawo Unii Europejskiej. Prawo UE dzieli się na dwie główne kategorie: prawo pierwotne oraz prawo pochodne. Do aktów prawa pierwotnego, powstających w drodze umów międzynarodowych, zaliczają się przede wszystkim Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Natomiast podstawowe rodzaje aktów prawa pochodnego UE, przyjmowanych przez instytucje UE (Parlament Europejski, Radę i Komisję Europejską) to: rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości oraz jest bezpośrednio i jednolicie stosowane we wszystkich państwach członkowskich UE; dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie UE, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków; decyzja wiąże w całości, a jeżeli wskazuje adresatów, to wiąże tylko tych adresatów. W myśl art. 91 ust. 3 Konstytucji aktom prawa pochodnego UE przysługuje pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami Ustawa Ustawa jest to akt normatywny o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, uchwalany przez parlament w określonym przepisami trybie ustawodawczym. Zakres regulacji ustawy, czyli jej zakres materialny, jest nieograniczony. W drodze ustawy muszą być normowane te materie, dla których taką formę przewidziano w Konstytucji. Konstytucja nie pozwala na regulowanie pewnych kwestii w sposób inny aniżeli w drodze ustawy (np. art. 31 ust. 3 Konstytucji przewiduje wyłączność ustawy dla określania statusu jednostki w państwie, art. 217 Konstytucji nakazuje określać niektóre kwestie podatkowe tylko w drodze ustawy). W formie ustawy muszą być również regulowane te materie, które do tej pory były przedmiotem przepisów ustawowych. Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 6

10 Ustawa powinna regulować dane zagadnienie precyzyjnie i w sposób zupełny, z dużą szczegółowością, zapewniając kompleksowe unormowanie całej materii z danej dziedziny Rozporządzenie z mocą ustawy W Polsce rozporządzenia z mocą ustawy mogą być wydawane wyłącznie w przypadku ogłoszenia jednego ze stanów nadzwyczajnych stanu wojennego. Art. 234 Konstytucji stanowi, że w takiej sytuacji Prezydentowi przysługuje prawo wydawania, na wniosek Rady Ministrów, rozporządzeń z mocą ustawy. Takie rozporządzenia podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu. Rozporządzenie z mocą ustawy jest aktem prawnym mającym taką samą moc prawną, co ustawa. Rozporządzenie z mocą ustawy może regulować tylko materie, które zostały określone w art. 228 ust. 3-5 Konstytucji Rozporządzenie (akt wykonawczy do ustawy) Rozporządzenie jest wydawane na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi określać: organ uprawniony do jego wydania; zakres upoważnienia; wyraźne wskazanie, że chodzi o rozporządzenie. Zgodnie z art. 92 ust. 2 Konstytucji organy upoważnione do wydawania rozporządzeń nie mogą subdelegować tego uprawnienia na inne podmioty. W rozporządzeniu musi być wskazana podstawa prawna jego wydania (przywołany konkretny przepis ustawy, na podstawie którego jest ono wydawane). Konstytucja wymaga zamieszczenia w przepisie upoważniającym wytycznych dla organu wydającego rozporządzenie, z tym że wytyczne nie muszą być sformułowane expressis verbis, jeżeli można je wywieść z treści całej ustawy. Konstytucja przewiduje zamknięty krąg organów upoważnionych do wydawania rozporządzeń. Zgodnie z art. 92 Konstytucji organami uprawnionymi do wydawania rozporządzeń są: Prezydent; Rada Ministrów; Prezes Rady Ministrów; ministrowie; Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Rozporządzenie musi być zgodne z treścią upoważnienia (nie może wykraczać poza zakres regulacji określony w przepisie upoważniającym), z ustawą oraz z całym ustawodawstwem Akty prawa miejscowego Do aktów prawa miejscowego zalicza się: uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego; rozporządzenie wojewody; Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 7

11 inne akty terenowych organów administracji rządowej. Akty prawa miejscowego są wydawane przez władze lokalne oraz rządowe organy terenowe na podstawie upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego muszą być zgodne z ustawodawstwem. Wojewoda sprawuje nadzór nad organami samorządu terytorialnego pod względem legalności. W ramach sprawowanego nadzoru może uchylić akty prawa miejscowego organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego niezgodne z ustawami Regulamin Sejmu i regulamin Senatu Zgodnie z art. 112 Konstytucji organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm. Przepis ten jest odpowiednio stosowany do Senatu. Regulamin Sejmu (regulamin Senatu) w zakresie, w jakim reguluje sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu (Senatu), jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, natomiast w pozostałym zakresie uznaje się go za akt o charakterze wewnętrznym. 3. Akty o charakterze wewnętrznym Do aktów o charakterze wewnętrznym są zaliczane w szczególności uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz zarządzenia ministrów. Akty te nie mogą regulować praw i obowiązków obywateli. Akty o charakterze wewnętrznym są przewidziane w art. 93 Konstytucji, z tym że katalog aktów wewnętrznych zawarty w Konstytucji nie ma charakteru zamkniętego. Uchwały mają charakter samoistny, natomiast zarządzenia są wydawane na podstawie ustawy. Do aktów prawa o charakterze wewnętrznym zalicza się także nieratyfikowane umowy międzynarodowe. Umowy tego rodzaju wiążą tylko te organy, które daną umowę zawarły. 4. Ogłaszanie aktów prawnych W myśl art. 88 Konstytucji warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, zaś umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). W Dzienniku Ustaw są ogłaszane m.in.: Konstytucja; ustawy; rozporządzenia z mocą ustawy; rozporządzenia. W Monitorze Polskim są ogłaszane m.in.: Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 8

12 uchwały Rady Ministrów; zarządzenia Prezesa Rady Ministrów; regulaminy Sejmu i Senatu. Akty prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akty prawa UE są ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 9

13 II. Proces legislacyjny 1. Podstawy prawne procesu ustawodawczego Zagadnienia związane z inicjatywą ustawodawczą oraz przebiegiem procesu legislacyjnego są uregulowane w następujących aktach prawnych: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) w szczególności rozdziały IV, X i XII; ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz. U. Nr 62, poz. 688); ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95); ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, ze zm.); ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, ze zm.); ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.); ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.); rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908); uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47, ze zm.); uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. Regulamin Senatu (M.P. z 2010 r. Nr 39, poz. 542, ze zm.); uchwała Nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221, ze zm.); ustawy zawierające przepisy przyznające określonym podmiotom prawo przeprowadzania z nimi konsultacji projektów aktów prawnych, np. ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67, ze zm.). 2. Inicjatywa ustawodawcza Prawo inicjatywy ustawodawczej posiadają następujące podmioty: posłowie: grupa co najmniej 15 posłów; komisja sejmowa; Senat; Prezydent; Rada Ministrów; Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 10

14 grupa co najmniej 100 tysięcy obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. W niektórych przypadkach w zależności od regulowanej materii przepisy Konstytucji przyznają prawo inicjatywy ustawodawczej tylko niektórym spośród wyżej wymienionych podmiotów. W przypadku: projektu ustawy budżetowej wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje Radzie Ministrów; projektu ustawy o zmianie Konstytucji prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje grupie co najmniej 92 posłów, Senatowi oraz Prezydentowi. 3. Elementy składowe projektu ustawy Podmiot wykonujący prawo inicjatywy ustawodawczej, tzn. podmiot mający zamiar wnieść projekt ustawy do Sejmu, powinien przedłożyć dokument spełniający określone wymagania. Wymogi, jakie taki dokument musi spełnić, są określone przede wszystkim w regulaminie Sejmu. Dokument przedkładany jako projekt ustawy powinien zawierać projekt przepisów oraz uzasadnienie, które powinno: wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy; przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana; wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym; przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne; wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego; przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych; zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej; zawierać informację o przeprowadzonych konsultacjach społecznych oraz ich wyniki. Zgodnie z przepisami regulaminu Sejmu Rada Ministrów jest obowiązana do wypełnienia dodatkowych wymogów w odniesieniu do przedkładanego projektu ustawy. Dotyczą one przedstawienia projektów aktów wykonawczych oraz zamieszczenia informacji o podmiotach, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem ustawy w trybie ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. 4. Przygotowanie projektu ustawy Problematyka przygotowania projektu ustawy jest uregulowana w obowiązujących przepisach w różnym stopniu w zależności od podmiotu, któremu przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej Projekty poselskie Projekty poselskie mogą być wnoszone przez grupę co najmniej 15 posłów lub przez komisję sejmową. Tryb przygotowania projektów wnoszonych przez grupę posłów nie został określony Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 11

15 w regulaminie Sejmu, natomiast komisja sejmowa podejmuje decyzję o podjęciu inicjatywy ustawodawczej w drodze uchwały Projekty wnoszone przez Senat Tryb przygotowania projektów ustaw i podejmowania inicjatywy ustawodawczej przez Senat jest uregulowany w przepisach regulaminu Senatu, w szczególności w dziale IX tego regulaminu. Postępowanie w sprawie inicjatywy ustawodawczej jest podejmowane na wniosek komisji senackiej lub co najmniej 10 senatorów. Wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej składa się do Marszałka Senatu, wraz z projektem ustawy oraz dołączonym do niego uzasadnieniem. Rozpatrywanie projektów ustaw odbywa się w trzech czytaniach. Postępowanie w sprawie inicjatyw ustawodawczych kończy się trzecim czytaniem, w trakcie którego jest podejmowana decyzja o podjęciu inicjatywy ustawodawczej. W przypadku podjęcia uchwały o wniesieniu inicjatywy ustawodawczej Marszałek Senatu przekazuje tę uchwałę Marszałkowi Sejmu wraz z uzasadnieniem, informacją o zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej oraz wskazuje przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania Senatu w pracach nad projektem ustawy Projekty wnoszone przez Prezydenta Prawo inicjatywy ustawodawczej Prezydenta wynika z art. 118 Konstytucji. Problematyka przygotowania projektów ustaw wnoszonych przez Prezydenta Rzeczypospolitej nie została unormowana w przepisach rangi ustawowej Projekty wnoszone przez Radę Ministrów Tryb przygotowania projektów ustaw wnoszonych przez Radę Ministrów został szczegółowo określony w przepisach ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, Regulaminu pracy Rady Ministrów oraz ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa [zob. załącznik nr 1]. Kluczową rolę w procesie przygotowania rządowych projektów ustaw pełni Rządowe Centrum Legislacji. RCL jest państwową jednostką organizacyjną podległą Prezesowi Rady Ministrów, która zapewnia koordynację działalności legislacyjnej Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i innych organów administracji rządowej. Do podstawowych zadań RCL należy opracowywanie rządowych projektów ustaw na zasadach i w trybie określonych w regulaminie pracy Rady Ministrów. W procedurze przygotowania projektu ustawy ważną rolę odgrywają również Rada Legislacyjna i komisje kodyfikacyjne. Rada Legislacyjna jest powoływana przez Prezesa Rady Ministrów, spośród wybitnych przedstawicieli nauki prawa. Jej głównym zadaniem jest opiniowanie rządowych projektów ustaw, w szczególności pod kątem zgodności z Konstytucją i obowiązującym systemem prawa. Komisje kodyfikacyjne w zakresie poszczególnych gałęzi prawa są tworzone przez Radę Ministrów w celu opracowywania kompleksowych zmian w danej dziedzinie prawa. Obecnie funkcjonują trzy komisje kodyfikacyjne: prawa cywilnego, prawa karnego i prawa pracy. Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 12

16 Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa nakładają na Radę Ministrów obowiązek przygotowania, co najmniej raz na 6 miesięcy, programu prac legislacyjnych dotyczących projektów ustaw. Program ten powinien zawierać m. in.: zwięzłą informację o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań, które planuje się zawrzeć w projekcie ustawy; wskazanie istoty rozwiązań, które planuje się zawrzeć w projekcie ustawy; wskazanie organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu założeń projektu ustawy oraz organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu ustawy i przedłożenie go Radzie Ministrów. Program prac legislacyjnych Rady Ministrów jest publikowany w Biuletynie Informacji Publicznej. Projekty aktów prawnych i założeń do aktów prawnych opracowują członkowie Rady Ministrów i szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w zakresie swojej właściwości. Rada Ministrów może opracowywać projekty ustaw w dwóch trybach: tzw. nowym trybie, gdy przyjmuje założenia do projektu ustawy, a sam projekt jest opracowywany przez RCL; tzw. starym trybie, gdy projekt ustawy jest opracowywany przez organ wnioskujący (członka Rady Ministrów), a Rada Ministrów go przyjmuje. RCL przygotowuje zatem projekt ustawy na podstawie założeń przyjętych przez Radę Ministrów, chyba że opracowanie projektu ustawy należy do innego podmiotu albo gdy Prezes Rady Ministrów, na wniosek Prezesa RCL lub organu wnioskującego, postanowi o opracowaniu projektu ustawy przez organ wnioskujący. Wymogu opracowania założeń do projektu ustawy nie stosuje się, jeżeli opracowanie projektu ustawy wynika z planu pracy Rządu, a także jeżeli taką decyzję podejmie Prezes Rady Ministrów na wniosek prezesa RCL lub organu wnioskującego. RCL przekazuje opracowany projekt ustawy organowi wnioskującemu, który może zgłosić uwagi, wówczas RCL opracowuje nowy tekst projektu ustawy, a przypadku braku uwag organ wnioskujący kieruje projekt do rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów. Projekty mogą być również opracowywane przez komisję kodyfikacyjną. Można również przy ich opracowywaniu odstąpić od niektórych wymogów lub pominąć pewne etapy procedury (np. opiniowanie przez Radę Legislacyjną). O zastosowaniu odstępstw od zwykłego trybu decyduje Prezes Rady Ministrów. Do projektu ustawy organ wnioskujący dołącza uzasadnienie, które powinno odpowiadać wymogom Regulaminu pracy Rady Ministrów, ustaw i regulaminu Sejmu. Uzasadnienie projektu ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej powinno dodatkowo zawierać tabelaryczne zestawienie przepisów prawa Unii Europejskiej, które są implementowane, z projektowanymi przepisami prawa polskiego. Do projektu ustawy powinna zostać także dołączona ocena skutków regulacji, która jest odrębną częścią uzasadnienia i zawiera w szczególności: wskazanie podmiotów, na które oddziaływuje akt prawny; wyniki przeprowadzonych konsultacji społecznych; Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 13

17 przedstawienie wpływu aktu normatywnego na sektor finansów publicznych, rynek pracy, rozwój regionalny. Do projektu ustawy załącza się: wykaz podmiotów, które zgłosiły zainteresowanie pracami w trybie przepisów o działalności lobbingowej; opinię organu wnioskującego o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej; projekty aktów wykonawczych podstawowych dla proponowanej regulacji. Projekt ustawy jest uzgadniany przez organ wnioskujący z innymi członkami Rady Ministrów i szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a pod względem redakcyjno-prawnym z RCL, chyba, że projekt został opracowywany przez RCL. Jeśli projekt ustawy dotyczy funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ wnioskujący kieruje ten projekt do konsultacji z Komisją Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego. W przypadku projektów, które nie były opracowywane przez RCL, odbywają się konferencje uzgodnieniowe, które są zwoływane przez organ wnioskujący w celu ujednolicenia stanowisk i usunięcia rozbieżności. Ich uczestnikami są przedstawiciele organu wnioskującego i organów administracji rządowej (ministrów), które zgłosiły uwagi do projektu, a także zaproszeni przez organ wnioskujący przedstawiciele innych podmiotów. Po konferencji uzgodnieniowej sporządza się nowy tekst projektu, uwzględniający zgłoszone uwagi, albo protokół rozbieżności. Jeśli w postępowaniu uzgodnieniowym nie usunięto rozbieżności, projekt ustawy jest kierowany do Stałego Komitetu Rady Ministrów, który nie jest związany ustaleniami wypracowanymi podczas uzgodnień. Jeśli Stały Komitet Rady Ministrów nie usunie rozbieżności, przewodniczący tego komitetu może zdecydować o przekazaniu takiego projektu pod obrady Rady Ministrów, wraz z propozycją rozstrzygnięcia sprawy przez Radę Ministrów. Projekt ustawy, zanim zostanie przedłożony Radzie Ministrów, trafia pod obrady Stałego Komitetu Rady Ministrów. W uzasadnionych przypadkach można pominąć etap prac Stałego Komitetu Rady Ministrów. Stały Komitet Rady Ministrów może przyjąć projekt ustawy i rekomendować go Radzie Ministrów, może wyrazić o nim opinię albo go odrzucić, jak również skierować go do rozstrzygnięcia w innym terminie. Następnym etapem postępowania jest skierowanie projektu ustawy do zaopiniowania przez Komisję Prawniczą, z tym że jeśli projekt opracowało RCL, to projektu nie kieruje się do Komisji Prawniczej. Komisja Prawnicza ustala tekst projektu pod względem prawno-legislacyjnym. Prezes RCL może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od wymogu zaopiniowania projektu przez Komisję Prawniczą. Projekty ustaw do rozpatrzenia przez Radę Ministrów wnoszą członkowie Rady Ministrów za pośrednictwem sekretarza Rady Ministrów. Decyzje odnośnie do projektów ustaw są podejmowane przez Radę Ministrów na posiedzeniach. Decyzje są podejmowane w drodze uzgodnień, a jeżeli uzgodnienie nie jest możliwe w drodze głosowania. Projekt ustawy może zostać przyjęty, odrzucony, mogą w nim zostać wprowadzone zmiany albo może zostać odesłany do przepracowania. Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 14

18 Jeżeli projekt ustawy zostanie przyjęty, Rada Ministrów podejmuje uchwałę o skierowaniu projektu ustawy do Sejmu oraz udziela członkowi Rady Ministrów upoważnienia do reprezentowania Rady Ministrów w toku prac parlamentarnych Projekty obywatelskie Problematyka przygotowania tzw. projektów obywatelskich, czyli projektów ustaw wnoszonych przez grupę co najmniej 100 tysięcy obywateli mających prawo wybierania do Sejmu jest uregulowana w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Główną rolę w przygotowaniu projektu ustawy oraz zebraniu wymaganej liczby podpisów odgrywa komitet inicjatywy ustawodawczej. Komitet inicjatywy ustawodawczej może zostać utworzony przez grupę co najmniej 15 obywateli polskich mających prawo wybierania do Sejmu. Pełnomocnik komitetu, po zebraniu przez komitet 1000 podpisów obywateli popierających projekt, zawiadamia Marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu. Do zawiadomienia dołącza się projekt ustawy, pod którym zbierane są podpisy, spełniający wymogi określone w Konstytucji i regulaminie Sejmu. Jeżeli zawiadomienie spełnia wymogi określone w ustawie, Marszałek Sejmu wydaje postanowienie o przyjęciu zawiadomienia. Komitet nabywa osobowość prawną z chwilą przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu. Komitet ogłasza, w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim, fakt nabycia osobowości prawnej, adres komitetu oraz miejsca, w których projekt ustawy jest udostępniony do publicznego wglądu. Komitet ma 3 miesiące na zebranie podpisów i wniesienie projektu ustawy do Marszałka Sejmu. Przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli statuują wyjątek od zasady dyskontynuacji, co oznacza, że obywatelski projekt ustawy, w stosunku do którego postępowanie ustawodawcze nie zostało zakończone w trakcie kadencji Sejmu, w której został wniesiony, jest rozpatrywany przez Sejm następnej kadencji bez potrzeby ponownego wniesienia projektu ustawy. 5. Procedura ustawodawcza 5.1. Tryb zwykły Procedura ustawodawcza w Sejmie odbywa się w trzech czytaniach, później ustawa jest przekazywana Senatowi, a następnie jest przekazywana Prezydentowi do podpisu [zob. załącznik nr 2]. Procedura ustawodawcza rozpoczyna się od złożenia przez podmiot posiadający inicjatywę ustawodawczą projektu ustawy na ręce Marszałka Sejmu ( do laski marszałkowskiej ). Projekt ustawy powinien spełniać wymogi określone w szczególności w art. 34 regulaminu Sejmu. Istotnym elementem uzasadnienia są informacje o przeprowadzonych konsultacjach z uprawnionymi podmiotami oraz ich wyniki. W przypadku projektów poselskich oraz komisyjnych, w stosunku do których nie były przeprowadzone konsultacje, Marszałek Sejmu kieruje je do uprawnionych podmiotów celem skonsultowania. W przypadku gdy projekt nie spełnia wymogów formalnych, Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 15

19 Marszałek Sejmu może zwrócić projekt ustawy wnioskodawcy. Marszałek Sejmu może także skierować projekt ustawy do Komisji Ustawodawczej celem zbadania, czy projekt nie jest sprzeczny z prawem, w tym z prawem Unii Europejskiej. Projektowi zaopiniowanemu jako niedopuszczalny Marszałek Sejmu może nie nadać dalszego biegu. Jeżeli projekt spełnia wymogi określone przepisami regulaminu Sejmu, wówczas może odbyć się pierwsze czytanie projektu ustawy. Pierwsze czytanie odbywa się na posiedzeniu Sejmu albo w komisji. Regulamin Sejmu wymaga, aby pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu było przeprowadzane w odniesieniu do projektów ustaw: o zmianie Konstytucji, budżetowych, podatkowych, dotyczących wyboru Prezydenta, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów. Pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje: uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę; debatę w sprawie ogólnych zasad projektu; pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy. Po przeprowadzeniu pierwszego czytania, o ile projekt ustawy nie został odrzucony, jest on kierowany do właściwej merytorycznie komisji w celu rozpatrzenia. Komisja, do której został skierowany projekt ustawy, może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego. W celu szczegółowego rozpatrzenia projektu ustawy komisja może powołać podkomisję, zasięgać opinii innych komisji oraz powoływać ekspertów. W przypadku skierowania projektu ustawy do podkomisji, przygotowuje ona sprawozdanie, które jest rozpatrywane przez komisję. Po rozpatrzeniu projektu komisja przygotowuje sprawozdanie, w którym przedstawia jeden z następujących wniosków: przyjęcie projektu bez poprawek; przyjęcie projektu z poprawkami; odrzucenie projektu. W sprawozdaniu komisji mogą być ponadto zawarte wnioski mniejszości, tzn. wnioski i propozycje poprawek odrzucone w trakcie rozpatrywania projektu. Sprawozdanie komisji o projekcie ustawy jest kierowane do drugiego czytania, które zawsze odbywa się na posiedzeniu plenarnym Sejmu. W trakcie drugiego czytania: sprawozdawca komisji przedstawia Sejmowi sprawozdanie; odbywa się debata; mogą być zgłaszane poprawki. Prawo wnoszenia poprawek do projektów ustaw w czasie drugiego czytania przysługuje wnioskodawcy, grupie co najmniej 15 posłów, przewodniczącemu klubu lub koła lub upoważnionemu przez niego wiceprzewodniczącemu w imieniu klubu lub koła oraz Radzie Ministrów. Wnioskodawca do czasu zakończenia drugiego czytania może wycofać wniesiony przez siebie projekt ustawy. W razie zgłoszenia poprawek w drugim czytaniu projekt ustawy jest ponownie kierowany do komisji. Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 16

20 Komisja: po rozpatrzeniu z udziałem wnioskodawców zgłoszonych poprawek i wniosków, przedkłada Sejmowi dodatkowe sprawozdanie, w którym przedstawia wniosek o ich przyjęcie lub odrzucenie, albo kierując się przeprowadzoną dotychczas debatą, zgłoszonymi poprawkami i wnioskami, wnioskami Komisji Ustawodawczej, wnioskami mniejszości, przedkłada Sejmowi poprawione sprawozdanie w formie tekstu jednolitego projektu. W przypadku sporządzenia poprawionego sprawozdania odbywa się ponowne drugie czytanie projektu ustawy, natomiast dodatkowe sprawozdanie jest kierowane do trzeciego czytania. Trzecie czytanie projektu ustawy obejmuje: przedstawienie przez posła sprawozdawcę dodatkowego sprawozdania komisji; głosowanie. Po zakończeniu trzeciego czytania jest sporządzany tekst uchwalonej ustawy, który jest przez Marszałka Sejmu przekazywany do Senatu. Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy może: przyjąć ustawę bez zmian; uchwalić poprawki; uchwalić odrzucenie ustawy w całości. Jeżeli Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. W przypadku podjęcia przez Senat uchwały o odrzuceniu ustawy albo uchwały zawierającej poprawki do ustawy, uchwała Senatu jest rozpatrywana w Sejmie. Zarówno uchwała odrzucająca ustawę, jak i uchwała zawierająca poprawki do ustawy są kierowane do komisji, która rozpatrywała dany projekt ustawy. Komisja przygotowuje sprawozdanie o poprawkach Senatu (uchwale odrzucającej ustawę), w którym zaleca Sejmowi ich przyjęcie albo odrzucenie. Sprawozdanie komisji jest przedstawiane Sejmowi, który podejmuje decyzję odnośnie do poprawek Senatu (uchwały odrzucającej ustawę). Uchwałę Senatu odrzucającą ustawę albo poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Po rozpatrzeniu uchwały Senatu Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi. Prezydent ma 3 możliwości postępowania w odniesieniu do przedstawionej mu ustawy: w ciągu 21 dni może ustawę podpisać i zarządzić jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw; przed podpisaniem ustawy może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją; nie może wówczas odmówić podpisania ustawy, którą TK uznał za zgodną z Konstytucją, natomiast w przypadku uznania przez TK ustawy za niezgodną z Konstytucją Prezydent odmawia jej podpisania; jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a TK nie orzekł, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 17

21 podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności; jeżeli nie wystąpił z wnioskiem do TK w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją, może z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia ( zawetować ustawę); wówczas, w przypadku ponownego uchwalenia tej ustawy przez Sejm większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, Prezydent w ciągu 7 dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw; w tym przypadku Prezydentowi nie przysługuje prawo wystąpienia do TK z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją Procedury szczególne Przepisy Konstytucji oraz regulaminu Sejmu przewidują, oprócz opisanego wyżej tzw. trybu zwykłego, następujące procedury szczególne Tryb pilny Zgodnie z art. 123 Konstytucji Rada Ministrów może uznać za pilny uchwalony przez siebie projekt ustawy, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych, dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów. Regulaminy Sejmu oraz Senatu określają procedurę uchwalania ustaw w trybie pilnym w sposób umożliwiający przyspieszenie prac nad tymi projektami, w szczególności poprzez skrócenie terminów. W przypadku ustaw uchwalanych w trybie pilnym Senat ma 14 dni na rozpatrzenie takiej ustawy, a Prezydent 7 dni na podjęcie decyzji Tryb uchwalania kodeksów Tryb postępowania z projektami kodeksów jest uregulowany w przepisach regulaminu Sejmu, Konstytucja nie przewiduje takiego trybu. Przepisy dotyczące tego trybu mają na celu wydłużenie terminów prac nad projektami kodeksów, aby możliwe było ich wnikliwe rozpatrzenie. Do rozpatrzenia projektów kodeksów Sejm zwykle powołuje komisję nadzwyczajną. Zasadą przy rozpatrywaniu projektów kodeksów jest powoływanie zespołu ekspertów Tryb uchwalania ustawy budżetowej Szczególny tryb uchwalania ustawy budżetowej wynika z jej specyfiki. Przepisy Konstytucji stanowią, że podmiotem posiadającym wyłączną inicjatywę ustawodawczą w zakresie projektu ustawy budżetowej, projektu ustawy o prowizorium budżetowym oraz projektu ustawy o zmianie tych ustaw jest Rada Ministrów, która powinna złożyć projekt ustawy budżetowej do Sejmu najpóźniej do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Konstytucja wprowadza również termin, w jakim ustawa budżetowa powinna zostać uchwalona 4 miesiące od dnia przedłożenia projektu przez Radę Ministrów, ponieważ w przypadku nieuchwalenia jej w tym terminie Prezydentowi przysługuje prawo skrócenia kadencji Sejmu i Senatu. Konstytucja nadaje także moc wiążącą projektowi ustawy budżetowej. W przypadku gdy nie wejdzie ona w życie w dniu Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 18

22 rozpoczęcia roku budżetowego, gospodarka finansowa państwa jest prowadzona na podstawie projektu ustawy budżetowej przedłożonego Sejmowi. Konstytucja wprowadza również zakaz zwiększania przez Sejm deficytu przyjętego w projekcie przez Radę Ministrów. Senat ma 20 dni na zgłoszenie poprawek do ustawy budżetowej, nie przysługuje mu natomiast prawo podjęcia uchwały o odrzuceniu ustawy. Prezydent też dysponuje krótszym (7-dniowym) terminem na podpisanie ustawy albo zwrócenie się do TK z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. W tym przypadku TK powinien rozpatrzyć wniosek Prezydenta w ciągu 2 miesięcy. Także Regulamin Sejmu przewiduje szereg odmienności w przypadku rozpatrywania projektu ustawy budżetowej. Polegają one zwłaszcza na tym, że w rozpatrywanie projektu ustawy budżetowej są zaangażowane wszystkie komisje sejmowe, a ponadto szczegółowo ustalona jest kwestia poprawek zgłaszanych do projektu ustawy budżetowej Tryb uchwalania ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej Tryb postępowania z projektami ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej jest poddany regulacji w przepisach regulaminu Sejmu. Przepisy normujące ten tryb mają na celu zapewnienie możliwie sprawnej i terminowej implementacji prawa Unii Europejskiej do krajowego porządku prawnego. Zastosowanie tego trybu postępowania jest zdeterminowane decyzją Rady Ministrów. która przedkładany Sejmowi projekt może uznać za projekt wykonujący prawo Unii Europejskiej. Regulamin Sejmu ustanawia obowiązek opracowania harmonogramu prac na projektem ustawy wykonującym prawo Unii Europejskiej, jak również zwiększa rygory dotyczące możliwości zgłaszania poprawek do takiego projektu Tryb uchwalania ustawy o zmianie Konstytucji Problematyka zmiany Konstytucji została określona w art. 235 Konstytucji. Projekt ustawy o zmianie Konstytucji może zostać złożony przez co najmniej 92 posłów, Senat lub Prezydenta. Zmiana Konstytucji następuje w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm, a następnie w ciągu 60 dni przez Senat. Ustawę o zmianie Konstytucji Sejm uchwala większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Jeżeli zmiana dotyczy przepisów rozdziału I, II lub XII Konstytucji, podmioty uprawnione do wniesienia projektu ustawy o zmianie Konstytucji mogą złożyć do Marszałka Sejmu wniosek o przeprowadzenie referendum zatwierdzającego zmiany w Konstytucji, który zarządza przeprowadzenie referendum. W tym przypadku zmiana Konstytucji jest uważana za przyjętą, jeżeli opowiedziała się za nią w referendum większość głosujących. Regulamin Sejmu zawiera odrębny rozdział poświęcony postępowaniu z projektami ustaw o zmianie Konstytucji. Przewidziano w nim możliwość powołania komisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektu ustawy o zmianie Konstytucji oraz wprowadzono wymóg powołania stałego zespołu ekspertów. Przepisy te wprowadzają także dodatkowe wymogi związane ze zgłaszaniem poprawek do projektu ustawy o zmianie Konstytucji (co najmniej 5 posłów), a także większością Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 19

23 wymaganą do przyjęcia sprawozdania o projekcie ustawy (2/3 głosów w obecności co najmniej połowy członków komisji). Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 20

24 III. Zasady tworzenia prawa w Polsce 1. Zasada demokratycznego państwa prawnego Zasady tworzenia prawa w Polsce są unormowane w szeregu wskazanych powyżej aktach prawnych, ale wynikają także z orzecznictwa TK, który z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzi zasady przyzwoitej legislacji. Art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Treść tego przepisu stanowi ogólną charakterystykę ustroju Rzeczypospolitej Polskiej i jest podstawą do wywodzenia z niego elementarnych zasad prawnych stanowiących podstawę funkcjonowania państwa. Istotnym elementem współczesnej polskiej koncepcji demokratycznego państwa prawnego jest demokratyczny charakter procesu stanowienia prawa, którego celem jest zapewnienie spójności całego systemu prawnego oraz zgodności z zasadami akceptowanymi przez społeczeństwo. System prawny wiąże wszystkie organy państwowe, co oznacza, że organy te nie tylko mają obowiązek przestrzegać przepisów prawa, ale przede wszystkim ich działalność powinna opierać się na prawie. Dla sprecyzowania pojęcia demokratycznego państwa prawnego największe znaczenie ma orzecznictwo TK. TK definiuje pojęcie demokratycznego państwa prawnego jako zbiór elementarnych zasad, które choć nie zostały ujęte expressis verbis w Konstytucji, to wynikają w sposób nieodłączny z istoty demokratycznego państwa prawnego. Dla procesu stanowienia prawa istotne są następujące, wyinterpretowane przez TK z art. 2 Konstytucji, zasady przyzwoitej legislacji: zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa; zasada ochrony praw nabytych; zasada niedziałania prawa wstecz; zasada określoności przepisów prawa; zasada odpowiedniego okresu vacatio legis. 2. Zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa Zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zgodnie z orzecznictwem TK, zajmuje nadrzędne miejsce w systemie wartości składających się na pojęcie demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z tą zasadą uprawnienia przyznane obywatelom przez państwo nie mogą mieć charakteru uprawnień pozornych czy też niemożliwych do realizacji ze względów prawnych lub faktycznych albo z uwagi na niejasne określenie warunków korzystania z uprawnień. Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą (wyrok z 19 marca 2007 r., K 47/05). Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 21

25 Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny (wyrok z 19 grudnia 2008 r., K 19/07). TK rozumie pewność prawa jako pewność tego, iż w oparciu o obowiązujące prawo obywatel może kształtować swoje stosunki życiowe. Jednostka ma prawo jednak oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny. Zasada bezpieczeństwa prawnego nakazuje poszanowanie przez ustawodawcę istniejących stosunków prawnych. Dokonywanie w procesie stanowienia prawa, nieusprawiedliwionych żadnymi okolicznościami obiektywnymi, zmian przekreślających wcześniejszy kierunek procesu legislacyjnego narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (wyrok z 12 kwietnia 2000 r., K 8/98). Przestrzeganie tej zasady ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której ma miejsce zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, zwłaszcza tych, które już znalazły zastosowanie jako czynnik kształtujący sytuację prawną ich adresatów (wyrok z 10 lipca 2000 r., SK 21/99). Zasada bezpieczeństwa prawnego nakazuje również umożliwienie jednostce racjonalnego planowania przyszłych działań. Zmiany zasadniczo ingerujące w istniejący porządek prawny muszą być usprawiedliwione potrzebą ochrony innych wartości (wyrok z 26 lutego 2003 r., K 1/01). Wymaga to od ustawodawcy ustanowienia przepisów przejściowych umożliwiających ich adresatom dokończenie przedsięwzięć podjętych w oparciu o wcześniejsze regulacje. Intertemporalna regulacja zabezpieczająca interes w toku służy respektowaniu zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, dekodowanej z art. 2 Konstytucji (wyroki z: 28 stycznia 2003 r., SK 37/01, 11 marca 2003 r., SK 8/02). Ustawodawca, dokonując kolejnych modyfikacji stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów, które ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego. Pewność prawa nie ma charakteru bezwzględnego. Powołana zasada ma jednak szczególnie kategoryczny charakter, jeżeli ustawodawca wyznaczył pewne ramy czasowe, w których jednostka może realizować określone przedsięwzięcie według z góry ustalonych reguł, w zaufaniu, że nie zostaną one zmienione, a jednocześnie dane przedsięwzięcie ma charakter rozłożony w czasie i jednostka faktycznie rozpoczęła realizację danego przedsięwzięcia (wyrok z 7 lutego 2001 r., K 27/00, 16 stycznia 2007 r., U 5/06). 3. Zasada ochrony praw nabytych Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych, zarówno publicznych, jak i prywatnych, nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i praw nabytych in abstracto (zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie), a także ekspektatyw (oczekiwań prawnych) maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Ochrona praw nabytych nie dotyczy tylko praw majątkowych, ale różnego rodzaju praw podmiotowych, także takich, które nie mają podstawy konstytucyjnej. Zasada ochrony praw nabytych: Szkolenia specjalistyczne dla członków korpusu służby cywilnej są realizowane w ramach projektu Wdrożenie strategii szkoleniowej, Programu Operacyjnego 22