STANOWISKO RADY MIASTA OPOLA

Transkrypt

1 Załącznik do uchwały nr XXXII/510/12 Rady Miasta Opola z dnia 25 października 2012 r. STANOWISKO RADY MIASTA OPOLA Rada Miasta Opola w wyniku analizy treści wezwania i uchwały nr XXIX/449/12 z dnia 5 lipca 2012r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania stwierdza, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów wzywającego. W październiku 2012 r. do Rady Miasta Opola zostało skierowane przez pełnomocnika Centrum Nauki i Biznesu Żak Sp. z o.o. (dalej Wnoszący) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie poszczególnych zapisów Uchwały Rady Miasta Opola nr XXIX/449/12 z dnia 5 lipca 2012r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej Uchwała). Kwestionowane zapisy zostały zawarte w 3 ust. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 4 ust. 4 pkt. 3), 5 ust. 1 pkt. 3), 6 ust. 5 i 6, 8, 9, 10 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 i 5, 13 ust. 5 oraz 14. Przedmiotowa Uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 24 sierpnia 2012 r. poz wraz z uwagą, iż Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu wydało, uchwałą Nr 17/28/2012 z dnia 8 sierpnia 2012 r. rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność części niniejszej uchwały w przedmiocie następujących zapisów: 1) 4 ust. 4 pkt 2 i 3, zgodnie z którym dotacja przysługuje ponadto: do 28 lutego na ucznia szkoły dla dorosłych, który ukończył szkołę w semestrze jesiennym ( 4 ust. 4 pkt 2 Uchwały), do 30 czerwca na ucznia szkoły ponadginazjalnej, który ukończył szkołę w semestrze jesiennym i przystępuje do egzaminu maturalnego w sesji bezpośrednio następującej po zakończeniu nauki oraz na ucznia, który ukończył szkołę w semestrze wiosennym; ( 4 ust. 4 pkt 3 Uchwały). 2) 14, zgodnie z którym Prezydent Miasta Opola miał określić w zarządzeniu szczegółowe czynności postępowania kontrolnego (dotyczy kontroli w szkołach i placówkach publicznych oraz niepublicznych, dla których organem prowadzącym nie jest jednostka samorządu terytorialnego). Wobec powyższego, w takim stanie rzeczy wezwanie Wnoszącego wzruszenia zapisów 4 ust. 4 pkt. 3) oraz 14 jest bezprzedmiotowe. Pozostałe zastrzeżenia zaś nie powinny zostać uznane za zasadne, co zostało wyjaśnione poniżej.

2 3) Zastrzeżenia dotyczące zapisów 3 ust. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 Uchwały. 3 Uchwały stanowi element części Uchwały, w której uregulowano sprawy związane z trybem udzielania i rozliczania dotacji. W tym Wnoszący kwestionuje m.in. konieczność załączenia do odpowiedniego wniosku (o dotację) kopii aktualnego statutu jednostki, wykazu uczniów zamieszkałych poza terenem Miasta Opola jak również informowanie o aktualizacji, uzupełnień danych. W uzasadnieniu podaje własną interpretację zapisów ustawy z dnia 7 września 1991r. (Dz.U. z 2004r. nr 265, poz z późniejszymi zmianami) (dalej: Ustawa) określając, że ( ) beneficjent dotacji ma jedynie obowiązek podania organowi dotującemu planowanej liczby uczniów ( ). Tak więc zdaniem Wnoszącego Ustawa nie nakłada na beneficjenta dotacji żadnych dodatkowych obowiązków czy wymagań formalnych od których zależy jej otrzymanie. W wyniku analizy wezwania do naruszenia prawa stwierdzono brak podstaw do uwzględnienia wniosków Wnoszącego, bowiem zgodnie z treścią art. 90 ust. 4 Ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (dalej jst) ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zatem Ustawa jasno wskazuje, że do kompetencji organu stanowiącego jst należy między innymi ustalenie zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Niewątpliwie statut jednostki zawiera podstawowe dane o samej jednostce, tak więc jest to ważny dokument, a jego dołączenie do wniosku o dotację, tak jak zapisano w treści Uchwały, powoduje, że stanowi on integralną cześć wniosku. Także pozostałe kwestionowane przez Wnoszącego zapisy 3 winny zostać utrzymane w mocy, gdyż wskazują one procedurę postępowania w przypadku zaistnienia zmian w jednostkach dotowanych. Zachowanie tych zapisów w sposób niezmienny czyni zadość zasadzie jawności i przejrzystości finansów publicznych, a ponadto zasadzie gospodarności, tu np. zgłoszenie aktualizacji numeru rachunku bankowego, czy zgłoszenie zmiany organu prowadzącego. 4) Zastrzeżenia dotyczące zapisów 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały. 5 ust. 1 pkt. 3 Uchwały stanowi, że dotacja nie przysługuje na ucznia, który został przyjęty do szkoły, promowany lub dopuszczony do powtarzania roku semestru z naruszeniem obowiązujących przepisów lub naruszeniem zasad, dotyczących warunków i sposobu wewnątrzszkolnego oceniania, określonych w statucie. Wnoszący interpretując zapisy Ustawy stoi na stanowisku, że ustawodawca zastrzegł wymaganie, aby osoba prowadząca złożyła organowi właściwemu do udzielenia dotacji, w odpowiednim terminie, informację o planowanej liczbie uczniów bez jakiegokolwiek wyszczególnienia w tym zakresie. W związku z tym zdaniem Wnoszącego zapis Uchwały wprowadza w sposób nieuprawniony element oceny w zakresie ustalenia prawa do dotacji w sytuacji, gdy ustawa nie upoważnia jst do jego wprowadzenia. W wyniku analizy wezwania do naruszenia prawa stwierdzono brak podstaw do uwzględnienia wniosków Wnoszącego. Uznaje się, że zapis, iż dotacja nie przysługuje na ucznia, który został przyjęty do szkoły, promowany lub 2

3 dopuszczony do powtarzania roku semestru z naruszeniem obowiązujących przepisów lub naruszeniem zasad, dotyczących warunków i sposobu wewnątrzszkolnego oceniania, określonych w statucie nie pozostaje w sprzeczności z art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty (powiązanie wysokości dotacji z liczbą uczniów). Zapis ten powiązany jest z koniecznością weryfikacji liczby uczniów, na których przekazywana jest dotacja i stanowi element kontrolny. Stwierdzenie w trakcie ewentualnej kontroli faktu przyjęcia ucznia do szkoły, promowania lub dopuszczenia do powtarzania roku semestru z naruszeniem obowiązujących przepisów lub naruszeniem zasad dotyczących warunków i sposobu wewnątrzszkolnego oceniania określonych w statucie, winno zostać skorygowane w liczbie wykazywanych uczniów, na których przekazywana jest dotacja. Ponadto kwestionowany zapis odnosi się jedynie do przypadków naruszeń prawa obowiązującego. Tak więc w konsekwencji sankcja w postaci nieprzysługiwania dotacji dotyczy w tym przypadku zasad złamania prawa jak i zapisów Ustawy. 5) Zastrzeżenia dotyczące zapisów 6 ust. 5 i 6 Uchwały. 6 ust. 5 i 6 Uchwały stanowi, że kwota nadpłaconej lub niedopłaconej dotacji będzie uwzględniana przy dotacji na kolejny miesiąc ( 6 ust. 5 Uchwały) oraz, że w przypadku, gdy uczeń szkoły dla dorosłych jest wykazywany do dotacji przez więcej niż jedną szkołę, organ dotujący ma prawo żądania przedłożenia w Referacie Sprawozdawczości Oświaty Wydziału Budżetu pisemnego oświadczenia ucznia, potwierdzającego uczęszczanie do danej szkoły lub szkół, dla których przekazywana jest dotacja na tego ucznia. Wnoszący uzasadnia swoje zastrzeżenia poprzez wskazanie, że zasady z 6 ust. 5 i 6 Uchwały są określone w sposób nie uregulowany w Ustawie. Wskazuje ponadto, że uregulowania zawarte w Uchwale znacząco wykraczają poza materię Ustawy, bowiem w żadnym przypadku nie przewiduje ona aby kwota nadpłaconej czy też nieopłaconej dotacji mogła być uwzględniona przy naliczaniu dotacji na kolejny miesiąc, jak również przepisy Ustawy nie nakładają na ucznia obowiązku składania wskazanej dokumentacji do Referatu Sprawozdawczości Oświaty Wydziału Budżetu. że przedmiotowy zapis Uchwały nie stanowi naruszenia przepisów prawa bowiem zgodnie z treścią art. 90 ust. 4 Ustawy to do kompetencji organu stanowiącego należy ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania przy uwzględnieniu w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Niewątpliwie zapisy 6 ust. 5 i 6 Uchwały stanowią jeden z elementów w trybie rozliczenia wykorzystania dotacji (tu przede wszystkim ust. 5) jak również jeden z elementów trybu i zakresu kontroli wykorzystywania dotacji (tu przede wszystkim ust. 6). Ponadto należy zauważyć, iż zapis 6 ust. 5 wynika z faktu, iż w praktyce zdarza się dokonywanie przez organy prowadzące korekty liczby uczniów za poprzednie miesiące -zarówno zmniejszające jak i zwiększające liczbę uczniów. W konsekwencji więc występuje wtedy konieczność np. wyrównania przekazywanej kwoty dotacji. 3

4 Jednocześnie zwraca się uwagę na nowelę zapisu art. 90 ust. 3 Ustawy, iż dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Stąd też zachodzi konieczność stworzenia możliwości odpowiedniej kontroli, a zapis 6 ust. 6 stanowi odpowiedź organu stanowiącego Miasta Opola w tym zakresie. Ponieważ dotacja przysługuje na każdego ucznia bez względu na liczbę szkół, do których uczęszcza, koniecznym będzie rzetelne sprawdzenie wywiązywania się z obowiązku zachowania 50% frekwencji, szczególnie uczniów uczęszczających do dwóch lub więcej szkół. 6) Zastrzeżenia dotyczące zapisów 8 i 9 Uchwały. Zgodnie z brzmieniem 8 Uchwały organ prowadzący ma obowiązek prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków. Natomiast zapisy 9 Uchwały wskazują poszczególne elementy trybu rozliczania dotacji, a więc co powinno zawierać takie rozliczenie, sposób jego sporządzenia i przekazania oraz terminy. Wnoszący podnosi, że w tym przypadku nałożono na beneficjenta dotacji dodatkowe obowiązki związane z rozliczeniem udzielonej dotacji. Między innymi Wnoszący stwierdza, że jedynym kryterium rozliczenia udzielonych dotacji powinna być liczba uczniów i że brak jest podstaw do zobowiązania podmiotu dotowanego do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków jak również nałożenia obowiązku sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji, stanowiącej informacje o wydatkach bieżących poniesionych ze środków przekazanej dotacji. Ponadto stwierdza, że w tym przypadku zakres prowadzenia kontroli wykracza poza upoważnienie z Ustawy bowiem przepisy nie przewidują możliwości rozliczenia udzielonej dotacji według kryterium innego niż liczba uczniów uczęszczających do danej jednostki lub placówki oświatowej. Wnoszący wskazuje również, że dotacje z Uchwały są dotacjami podmiotowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, co skutkuje niemożnością rozliczenia ich wg. kryterium celowościowego, a zatem stwierdza, że obowiązkiem organu dotującego jest udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia. W związku z tym rozliczenie dotacji jego zdaniem powinno nastąpić poprzez zobowiązanie podmiotów prowadzących przedszkola i szkoły niepubliczne do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ określający tryb udzielenia i rozliczenia dotacji. że przedmiotowe zapisy Uchwały nie stanowią naruszenia przepisów prawa. Zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych 4

5 ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 90 ust. 3d Ustawy dotacje mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Ponadto zgodnie z art. 90 ust. 3e Ustawy organy jst, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Jeżeli zatem uznać, że z dotacji z Uchwały można finansować tylko wydatki bieżące to jednym z elementów procesu kontroli wykorzystania dotacji winno być sprawdzenie, czy środki z dotacji zostały rozdysponowane przez jednostkę dotowaną na wydatki bieżące. W tym kontekście więc stwierdzić należy, że beneficjenci pomocy winni udokumentować prawidłowość wykorzystania dotacji i sfinansowanie środkami z niej pochodzącymi właśnie wydatków bieżących. Tak więc niewątpliwie zobligowanie beneficjentów dotacji do przedkładania odpowiednich dokumentów potwierdzających zasadę z Ustawy, że środki z dotacji zostały wykorzystane na sfinansowanie wydatków bieżących należy uznać za zasadne. Jednocześnie tylko zapewnienie odrębnej księgowości dla otrzymywanych i wydatkowanych środków z dotacji pozwoli na skuteczność prowadzonej procedury kontrolnej. Rozróżnienie księgowe poprzez wyodrębnienie odpowiednich kont księgowych ma czynić zadość zasadom gospodarności i przejrzystości, tym bardziej, że w przypadku dotacji, o których mowa w Uchwale, pomimo iż stanowią dotacje o charakterze podmiotowym aspekt rozdysponowania środków z dotacji na sfinansowanie wydatków bieżących został zapisany w przytaczanych powyżej przepisach Ustawy. 7) Zastrzeżenia dotyczące zapisów 10 ust. 3 pkt 2 Uchwały. 10 ust. 3 pkt 2 Uchwały stanowi, że podstawą do wyliczenia kwoty dotacji na ucznia danego typu i rodzaju szkoły ( ) będzie: a) kwota wydatków bieżących ustalona w uchwale budżetowej na dany rok w poszczególnych typach i rodzajach szkół; b) liczba uczniów w szkołach danego typu i rodzaju prowadzonych przez Miasto Opole według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Wnoszący stwierdza, że organ stanowiący błędnie wskazał regulację dotyczącą obliczania dotacji, w tym sposobu i kryteriów jakim należy się kierować. Wskazuje między innymi, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Ustawy podstawą do obliczania dotacji są tylko i wyłącznie ustalone w budżecie wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju i że Ustawa nie określa innej podstawy obliczania dotacji, a w związku z tym zapis Uchwały wykracza poza delegację ustawową. że przedmiotowy zapis Uchwały nie stanowi naruszenia przepisów prawa bowiem art. 90 ust. 3 Ustawy stanowi między innymi, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. 5

6 W związku z powyższym, aby obliczyć kwotę przypadającą na 1-go ucznia konieczne jest wzięcie pod uwagę zarówno kwoty wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju jak i liczby uczniów. 8) Zastrzeżenia dotyczące zapisów 10 ust. 4 i 5 Uchwały. 10 ust. 4 i 5 Uchwały stanowi, że do czasu ustalenia wysokości dotacji na ucznia danego typu i rodzaju szkoły na dany rok budżetowy, dotacja będzie udzielana w wysokości ponoszonej na ucznia w poprzednim roku budżetowym (ust. 4 Uchwały) oraz, że za okres o którym mowa wcześniej zostanie dokonane wyrównanie udzielonej dotacji (ust. 5 Uchwały). Wnoszący podnosi, że zapisy powyższe nie znajdują odzwierciedlenia w Ustawie. Uważa on, że należy je uznać za niedopuszczalne z uwagi na fakt, że stawka dotacji na jednego ucznia danej szkoły winna być określona wraz z rozpoczęciem nowego roku budżetowego. Ponadto stwierdza, że zapisy te wprowadzają ( ) zagrożenie powstania sytuacji, w której beneficjent otrzymujący dotację oświatową w wysokości ustalonej na podstawie zeszłorocznych stawek będzie zobowiązany do zwrotu nadpłaconej wówczas dotacji z uwagi na zmniejszenie wysokości stawki dotacji na obecny rok rozliczeniowy w stosunku do roku poprzedniego. Narusza to podstawowe zasady budżetowania wydatków i może doprowadzić do sytuacji w której jednostka z przyczyn obciążających Miasto Opole zmuszona będzie do zwrotu środków, które już wydała i musiała rozliczyć.. że przedmiotowy zapis Uchwały nie stanowi naruszenia przepisów prawa. Uzasadniając brak naruszenia przepisów wskazuje się, że co do zasady organy stanowiące jst uchwalają uchwały budżetowe na rok następny do końca roku poprzedzającego wskazany następny rok. Natomiast tzw. metryczka subwencji oświatowej na dany rok budżetowy z Ministerstwa Edukacji Narodowej przekazywana jest w miesiącu kwietniu lub maju danego roku. Zarówno dane z podjętej uchwały budżetowej jak i dane z metryczki subwencji oświatowej są niezbędne w celu ustalenia prawidłowych wysokości kwot dotacji na 1-go ucznia. Do czasu ich otrzymania, a więc i możliwości dokonania już właściwych przeliczeń kwot dotacji przekazywane one są według wielkości z roku poprzedniego, a następnie, w razie konieczności wyrównywane. 9) Zastrzeżenia dotyczące zapisów 13 ust. 5 Uchwały. 13 ust. 5 Uchwały stanowi, że w przypadku braku dokumentacji podlegającej kontroli organ prowadzący ma obowiązek jej dostarczenia do siedziby szkoły. Wnoszący podnosi, że wskazane uregulowanie nie znajduje potwierdzenia w przepisach Ustawy. Zaznacza również, że zgodnie z przepisami ustawy kontrola dotacji ogranicza się ściśle do prawa wstępu do szkół i placówek oraz do wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania przez osoby upoważnione przez organ dotujący. że przedmiotowy zapis Uchwały nie stanowi naruszenia przepisów prawa bowiem art. 90 ust. 3f Ustawy stanowi, że kontrolujący ma prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. W tym miejscu więc przedmiotowa 6

7 regulacja wynikająca z Uchwały ma charakter stricte porządkowy, gdyż dokumentacja o której mowa w art. 90 ust 3f Ustawy powinna znajdować się w siedzibie jednostki, a jeżeli z jakiś względów nie znajduje się ona w tej siedzibie to kierownictwo jednostki i tu bez względu na zapis Uchwały taką dokumentację powinno dostarczyć w celach sprawdzenia w trakcie kontroli prowadzonej przez odpowiednio umocowane osoby. 7