Rekomendacje zmian w zakresie ograniczeń inwestycyjnych OFE z uwzględnieniem zwiększenia możliwości ekspozycji na ryzyka rynków zagranicznych

Transkrypt

1 Rekomendacje zmian w zakresie ograniczeń inwestycyjnych OFE z uwzględnieniem zwiększenia możliwości ekspozycji na ryzyka rynków zagranicznych REKOMENDACJE: Zmiana i wprowadzenie aktów wykonawczych określających zasady prowadzenia polityki inwestycyjnej przez OFE Przyjęcie podstawowych założeń w zakresie funduszy o zróżnicowanym profilu ryzyka i rozpoczęcie prac nad szczegółową koncepcją Rozpoczęcie debaty na temat docelowego kształtu sektora w zakresie: pożądanych strategii inwestycyjnych OFE, ograniczania ryzyka, stymulowania podmiotów zarządzających itd. Niniejsze propozycje mają na celu wskazanie głównych kierunków zmian w zakresie ograniczeń inwestycyjnych OFE i powiązanych z nimi elementów systemu, w tym także zwiększających bezpieczeństwo kapitałów gromadzonych w OFE. Szczegółowe rozwiązania jakie zaproponowano, w tym parametry liczbowe, wymagają dokładniejszych analiz oraz dyskusji z zainteresowanymi środowiskami. Zakres wprowadzanych zmian można podzielić, pod względem łatwości implementacji, na trzy etapy: 1. Krótki okres: a) zmiana aktów wykonawczych do ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, b) wydanie, na podstawie istniejących delegacji ustawowych, nowych aktów wykonawczych, w celu umożliwienia większej dywersyfikacji portfeli OFE ze szczególnym uwzględnieniem szerszej ekspozycji na ryzyka rynków zagranicznych oraz w celu wykorzystania dodatkowych możliwości osiągania dochodów przez OFE. 2. Średni okres - zmiana przepisów ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych: a) wprowadzenie funduszy o zróżnicowanym profilu ryzyka oraz określenie ograniczeń inwestycyjnych dla poszczególnych typów funduszy, b) dalsze zwiększenie limitu inwestycyjnego na lokaty poza granicami kraju. 3. Długi okres: a) zmiana podejścia do limitowania ryzyka działalności inwestycyjnej, b) zmiana podejścia nadzoru, c) zmiana systemu bodźców PTE, d) powiązanie interesu PTE z długookresowym horyzontem inwestycyjnym OFE. 1

2 KRÓTKI OKRES - ZMIANA AKTÓW WYKONAWCZYCH 1. Zmiana przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2003 roku w sprawie ogólnego zezwolenia na lokowanie aktywów funduszy emerytalnych poza granicami kraju w zakresie: a) wymogów dotyczących lokat zagranicznych w zakresie obowiązku posiadania ratingu na poziomie inwestycyjnym: papiery udziałowe wymóg notowania na podstawowych, giełdowych rynkach kapitałowych państw objętych ww. zezwoleniem, papiery skarbowe emitowane przez rządy lub banki centralne państw objętych ww. zezwoleniem obowiązek posiadania oceny na poziomie inwestycyjnym nadanej przez agencję ratingową uznaną na międzynarodowym rynku kapitałowym, inne niż skarbowe papiery dłużne emitowane przez spółki notowane na podstawowych, giełdowych rynkach kapitałowych państw objętych ww. zezwoleniem oraz obowiązek posiadania oceny na poziomie inwestycyjnym nadanej przez agencję ratingową uznaną na międzynarodowym rynku kapitałowym i oceniającą ryzyko inwestycyjne związane z określonym papierem wartościowym lub zdolnością emitenta do terminowej spłaty zobowiązań. b) geograficznych ograniczeń dla inwestycji aktywów OFE poza granicami kraju: państwa będące członkami OECD bez zmian, zdefiniowanie innej grupy państw zamiast państw, z którymi Rzeczpospolitą Polską wiążą umowy o popieraniu i wzajemnej ochronie inwestycji. Zmiana rozporządzenia w tym zakresie umożliwi OFE nabywanie akcji spółek w dobrej sytuacji finansowej, nie emitujących długu i nie posiadających w związku z tym oceny agencji ratingowej. Równocześnie zmianie ulegnie lista krajów, w których OFE mogą lokować swoje aktywa, ponieważ dotychczasowa grupa państw z którymi Rzeczpospolitą Polską wiążą umowy o popieraniu i wzajemnej ochronie inwestycji stanowi dość różnorodną grupę państw o różnym stopniu rozwoju lokalnych rynków finansowych oraz sytuacji politycznej i gospodarczej. W krótkim okresie nie rozwiązane pozostaną następujące kwestie, których ewentualne odmienne uregulowanie wymaga zmiany ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych: a) opłata za zarządzanie (art. 136 ust. 3) przy ustalaniu wartości zarządzanych aktywów netto funduszu, o której mowa w ust. 2 i 2a, nie uwzględnia się wartości lokat, o których mowa w art. 141 ust. 1 pkt 8, oraz lokat w tytułach uczestnictwa emitowanych przez instytucje wspólnego inwestowania mające siedzibę za granicą, o których mowa w art. 143 ust. 1, b) koszty (przechowywanie aktywów, rozliczanie transakcji) zagranicznych instytucji rozliczeniowych (art. 136a ust. 2) koszty, o których mowa w ust. 1, stanowiące równowartość opłat ponoszonych na rzecz zagranicznych instytucji rozliczeniowych, są pokrywane z aktywów funduszu do wysokości nieprzekraczającej odpowiednich kosztów krajowych instytucji rozliczeniowych, o których mowa w ust. 1. 2

3 2. Określenie przez Radę Ministrów, na podstawie delegacji z art. 141 ust. 3 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, innych kategorii lokat niż wymienionych w art. 141 ust. 1 i art. 143 ustawy z tym, że lokaty w prawa pochodne lub instrumenty finansowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c-e ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, muszą mieć na celu ograniczenie ryzyka inwestycyjnego związanego z lokowaniem aktywów funduszu, mając na względzie typy ryzyka, które powinny być ograniczone, dostępność instrumentów umożliwiających zmniejszenie ryzyka, możliwość wyceny tych instrumentów oraz efekty ich stosowania: a) instrumenty pochodne w celu zabezpieczania ryzyka kursowego związanego z lokatami zagranicznymi, b) tytuły uczestnictwa funduszy ETF działających w oparciu o dyrektywę UCITS (propozycja IGTE), c) warranty subskrypcyjne (propozycja IGTE), d) do rozważenia (opcjonalnie) - instrumenty pochodne ograniczające inne, niż w pkt a), ryzyka inwestycyjne. Zmiana rozporządzenia w tym zakresie umożliwi OFE zabezpieczania ryzyka kursowego związanego z lokatami poza granicami kraju oraz większą dywersyfikację portfeli poprzez lokaty w tytuły uczestnictwa funduszy ETF działających w oparciu o dyrektywę UCITS. Dopuszczenie warrantów subskrypcyjnych do lokat OFE stwarza z kolei dodatkowe możliwości udziału OFE w nowych emisjach akcji spółek notowanych na rynku krajowym. W przypadku dopuszczenia lokat OFE w instrumenty pochodne konieczne będzie określenie zasad, warunków i ograniczeń związanych z ich używaniem, a w szczególności wskazanie typów ryzyk jakie będą mogły być zabezpieczane, rodzajów instrumentów, a także określenie wymagań względem kontrahentów w przypadku instrumentów z rynku OTC. Lokowanie aktywów OFE w instrumenty pochodne nie może generować dodatkowych ryzyk dla ich działalności, ale ograniczać już występujące. 3. Zmiana przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lutego 2004 roku w sprawie określenia maksymalnej części aktywów otwartego funduszu emerytalnego, jaka może zostać ulokowana w poszczególnych kategoriach lokat, oraz dodatkowych ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności lokacyjnej przez fundusze emerytalne w zakresie: a) zdefiniowania limitów i innych ograniczeń związanych z lokatami w instrumenty pochodne (dodatkowe normy ostrożnościowe związane z ekspozycją na instrumenty pochodne określające także rodzaje zabezpieczanych ryzyk, wycena szczególnie w zakresie niewystandaryzowanych instrumentów pochodnych, typy pozycji na instrumentach pochodnych etc.), b) zdefiniowania ograniczeń w związku z lokatami w instrumenty zagraniczne. Konieczność zmiany tego rozporządzenia wynika ze zmian określonych w pkt. 1-2, w szczególności polegających na wprowadzeniu nowych kategorii lokat, co wiąże się z koniecznością określenia dodatkowych wymagań związanych z tymi lokatami. 3

4 4. Określenie przez Radę Ministrów, na podstawie delegacji z art. 151 ust. 3 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, warunków i trybu udzielania przez fundusze emerytalne pożyczek papierów wartościowych. Ramowe warunki przedmiotowego aktu prawnego powinny definiować: limit na łączną wartość pożyczonych papierów wartościowych (np. w przypadku FIO jest to 30% aktywów netto), maksymalny okres, na jaki mogą być udzielane pożyczki (np. w przypadku FIO jest to okres do 6 miesięcy), rodzaje papierów wartościowych mogących być przedmiotem pożyczek oraz wskazanie jakie dodatkowe warunki powinny być spełnione, aby konkretny papier wartościowy mógł być przedmiotem pożyczki, wymagania dotyczące jakości zabezpieczeń, sposobu ich ustanawiania oraz uzupełniania w trakcie trwania pożyczki, zasady wyceny zabezpieczeń, ograniczenia dotyczące sposobów inwestowania środków stanowiących zabezpieczenie pożyczki. Celem wydania tego rozporządzenia ma być umożliwienie OFE osiąganie dodatkowych dochodów z pożyczek papierów wartościowych. Ryzyko związane z tego typu działalnością inwestycyjną zostanie istotnie ograniczone poprzez określenie dodatkowych wymagań i warunków, na jakich tego typu działalność mogłaby być przez OFE prowadzona. 4

5 ŚREDNI OKRES SZEROKA ZMIANA OBECNYCH REGULACJI Podstawowy element zmiany to wprowadzenie funduszy o różnych profilach ryzyka, co pociągnie za sobą zmiany m.in. w następujących obszarach: dostosowanie ograniczeń inwestycyjnych dla poszczególnych typów funduszy, przebudowa gwarancji, w szczególności minimalnej wymaganej stopy zwrotu, dostosowanie wysokości wynagradzania PTE do profilu zarządzanego funduszu. Proponuje się wprowadzenie 4 typów funduszy, o charakterze mieszanym: Fundusz typu A o największej ekspozycji na ryzyko, Fundusz typu B większa ekspozycja na ryzyko niż w obecnym OFE, Fundusz typu C odpowiednik dzisiejszego OFE, pełniący także rolę funduszu domyślnego dla osób, które nie dokonają wyboru funduszu, Fundusz typu D fundusz najbezpieczniejszy, zbliżony do pierwotnie projektowanego funduszu typu B. Fundusze mieszane stanowią alternatywę dla dzielenia składki na fundusze czyste akcyjne, dłużne itp. Zalety funduszy mieszanych: Członkowie funduszy nie muszą dysponować dużą wiedzą z zakresu inwestycji finansowych i na bieżąco śledzić sytuacji na rynku kapitałowym. Decyzje o szczegółach alokacji podejmują specjaliści, co pozwala na uzyskanie wyższej rentowności i bezpieczeństwa. Występuje większa stabilizacja portfeli inwestycyjnych funduszy emerytalnych, co pozwala na tworzenie i realizowanie szerszego zestawu strategii inwestycyjnych. Członek należy tylko do jednego funduszu, co obniża koszty systemowe. Wprowadzenie 4 typów funduszy podyktowane jest tym, że pozwala na znaczące zwiększenie spektrum strategii inwestycyjnych bez zbędnego ich mnożenia. Wprowadza się dwa fundusze o większej ekspozycji na ryzyko niż obecne OFE, otwierając portfel najbardziej agresywnego funduszu (typu A) na nowe kategorie lokat, dające potencjalną możliwość uzyskania wysokich zysków przy większej ekspozycji na ryzyko. Nie ma natomiast uzasadnienia dla tworzenia pośredniego funduszu bezpiecznego. Przewidywany okres oszczędzania w funduszu o mniejszej zmienności stóp zwrotu niż obecne OFE jest dość krótki i z tego względu zupełnie wystarczające jest stworzenie tylko jednego typu takich funduszy (fundusz typu D). Pozostałe założenie proponowanego rozwiązania: Jeden ubezpieczony może być członkiem tylko jednego funduszu pozwala to na redukcję kosztów systemowych. Obecne PTE powinny przekształcić OFE w fundusze C oraz obligatoryjnie utworzyć fundusz D. Fundusze A i B obecne PTE mogą utworzyć, natomiast ewentualnie nowe PTE mogą utworzyć dowolne fundusze (w okresie przejściowym). 5

6 Państwo na dotychczasowych zasadach gwarantuje minimalne świadczenie. Wybór funduszy nie ogranicza prawa do minimalnej emerytury długi okres oszczędzania nie powinien znacząco zwiększać ryzyka dopłat do minimalnych emerytur. Członek, który nie wybierze funduszu, domyślnie trafia do funduszu typu C (chyba, że z jego wieku wynika, że musi trafić do D). Ma miejsce ograniczenie wiekowe oszczędzania w poszczególnych typach funduszach. Jedynie wiek ogranicza swobodę wyboru spośród funduszy nie do końca zostaje rozwiązany problem optymalnego momentu przejścia pomiędzy funduszami. Wydłużenie okresu, w którym można przejść do funduszu bezpiecznego zwiększa możliwość wyboru dla członków. Dużego znaczenia nabiera tu kwestia edukacji członków, aby mogli dokonywać świadomych wyborów w tym zakresie. Możliwość przynależności do poszczególnych typów funduszy w zależności od wieku: A B C D Cechy wspólne funduszy A, B, C, D: Fundusze mają gwarancje minimalnej stopy zwrotu lub inne, Konieczność utrzymania funduszu gwarancyjnego, Ustalony jest maksymalny łączny udział instrumentów zagranicznych w aktywach funduszy, który powinien być wyższy niż to jest obecnie. W ramach poszczególnych limitów inwestycyjnych nie stosuje się rozróżnienia na instrumenty krajowe i zagraniczne, Fundusze pobierają jednakową opłatę od składki. n lat do 60/65 WIEK emerytury. Cechy funduszu typu A: Najwyższy limit na instrumenty o zmiennej stopie dochodu. Dostęp do najszerszego spektrum instrumentów, Przynajmniej 50% inwestycji za granicą musi być zabezpieczone przed ryzykiem kursowym, Fundusz gwarancyjny wynosi 1,5% aktywów funduszu, Opłata za zarządzanie większa niż w obecnych OFE, Minimalna stopa zwrotu najmniej restrykcyjna ze wszystkich typów funduszy. 6

7 Cechy funduszu typu B: Limit na instrumenty o zmiennej stopie dochodu wyższy niż w obecnych OFE. Zestaw dostępnych instrumentów taki jak w obecnych OFE (po ewentualnych rewizjach), Przynajmniej 80% inwestycji za granicą musi być zabezpieczone przed ryzykiem kursowym, Fundusz gwarancyjny wynosi 1,0% aktywów funduszu, Opłata za zarządzanie nieco większa niż w obecnych OFE, Minimalna stopa zwrotu nieco mniej restrykcyjna niż obecne OFE. Cechy funduszu typu C: Limity i zestaw instrumentów takie jak w obecnych OFE (po ewentualnych rewizjach), 95% inwestycji za granicą musi być zabezpieczone przed ryzykiem kursowym, Fundusz gwarancyjny wynosi 0,75% aktywów funduszu, Opłata za zarządzanie jak obecnie, Minimalna stopa zwrotu zbliżona do obecnych rozwiązań z uwzględnieniem ewentualnych zmian. Cechy funduszu typu D: Fundusz jest dostępny dla członków, którym zostało niewiele lat do przejścia na emeryturę, Limit na instrumenty o zmiennej stopie dochodu niższy niż w obecnych OFE. Zestaw dostępnych instrumentów taki jak w obecnych OFE (po ewentualnych rewizjach), 95% inwestycji za granicą musi być zabezpieczone przed ryzykiem kursowym, Fundusz gwarancyjny w zależności od przyjętych rozwiązań, Opłata za zarządzanie niższa niż w obecnych OFE, Minimalna stopa zwrotu nominalna wartość kapitału lub benchmark oparty na instrumentach dłużnych. 7

8 Charakterystyka poszczególnych typów funduszy Typ funduszu A B C D Profil ryzyka Fundusz o największej ekspozycji na ryzyko Fundusz o podwyższonym poziomie ryzyka Odpowiednik dotychczasowego OFE Fundusz o najniższej ekspozycji na ryzyko Ograniczenia inwestycyjne Minimum 80% instrumenty o zmiennej stopie dochodu Minimum 60% instrumenty o zmiennej stopie dochodu Zrewidowane dzisiejsze ograniczenia przy zachowaniu poziomu ryzyka Minimum 80% instrumenty o stałej stopie dochodu Ten sam limit na lokaty poza granicami kraju. Zróżnicowany wymóg zabezpieczenia ryzyka kursu walutowego. Gwarancje Konstrukcja MWSZ zróżnicowana dla poszczególnych typów funduszy Gwarancja kapitału / benchmark powiązany z instrumentami dłużnymi Wynagrodzenie PTE Opłata od składki, tak jak w chwili obecnej. Opłata za zarządzanie zróżnicowana w zależności od typu funduszu. PROBLEMY W PRZYPADKU IMPLEMENTACJI WW. ROZWIĄZAŃ: a) Należy rozstrzygnąć czy poszczególne typy funduszy mają stanowić osobne podmioty prawne czy mieć charakter subfunduszy, b) Niezbędne jest wprowadzenie rozwiązań ograniczających ryzyko wojny transferowej, c) Istotnym elementem powodzenia zmian jest przeprowadzenie odpowiednich działań edukacyjnych, które pozwolą członkom na dokonywanie racjonalnych wyborów w ramach dostępnych możliwości. Zadanie to w dużej mierze powinien wziąć na siebie nadzór, d) Przy zachowaniu obecnej konstrukcji minimalnej wymaganej stopy zwrotu dla funduszy A, B oraz D, pierwsze wyliczenie miałoby miejsce najwcześniej po trzech latach od wprowadzenia zmian. Rozwiązaniem tego problemu mogłoby być wprowadzenie przejściowego rozwiązania, które pozwoliłoby dokonać wcześniejszej oceny wyników inwestycyjnych tych OFE. 8

9 DŁUGI OKRES ZMIANA PODEJŚCIA DO POLITYKI INWESTYCYJNEJ I FILOZOFII NADZORU 1. W długim okresie pożądana jest zmiana podejścia do limitowania ryzyka działalności inwestycyjnej OFE, która polegałaby na: przejściu od ilościowych limitów udziału poszczególnych kategorii instrumentów w portfelu OFE na miary ryzyka portfela, takie jak wartość narażona na ryzyko, tracking error, wskaźnik Sharpe a czy information ratio, zmianie kryteriów efektywnościowych OFE z minimalnej stopy zwrotu na kryterium opartym na pomiarze ekspozycji na ryzyko i efektywności inwestowania względem zewnętrznego benchmarku. Czyli ocena prawidłowości strategicznej alokacji aktywów, zamiast oceny ex post zwrotu z inwestycji. 2. Zmiana podejścia do limitowania ryzyka OFE wiązałaby się ze zmianą filozofii nadzoru: przejście od nadzoru opartego na egzekwowaniu limitów (compliance supervision) do nadzoru opartego na ryzyku (risk based supervision), zastosowanie nowych, nowoczesnych narzędzi nadzorczych, rozszerzone uprawnienia nadzoru w zakresie działań prewencyjnych (monitoring ryzyka i prewencja zamiast karania za naruszenie przepisów). 3. Zmiana sposobu motywowania PTE w celu harmonizacji z nowymi regulacjami i powiązania interesu PTE z długookresowym horyzontem inwestycyjnym OFE, taki postulat mógłby być wprowadzony poprzez: powiązanie wynagrodzenia PTE w większym stopniu z wynikami OFE (np. opłata za zarządzanie powiązana z information ratio), stworzenie mechanizmu, który wiązałby wynagradzanie PTE z długoterminową rzeczywistą wewnętrzną stopą zwrotu na rachunku członka funduszu. 9