SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO. w sprawie skutków dyrektyw 2006/48/WE i 2006/49/WE w zakresie cyklu gospodarczego

Transkrypt

1 PL PL PL

2 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia KOM(2010)327 wersja ostateczna SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO w sprawie skutków dyrektyw 2006/48/WE i 2006/49/WE w zakresie cyklu gospodarczego SEK(2010)754 PL PL

3 SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTY EUROPEJSKIEGO w sprawie skutków dyrektyw 2006/48/WE i 2006/49/WE w zakresie cyklu gospodarczego SPIS TREŚCI 1. Wprowadzenie Źródła procykliczności i jej konsekwencje dla analizy Cykliczność minimalnego kapitału regulacyjnego Wpływ wymogów kapitałowych na akcję kredytową banków Wpływ dostępności kredytów na cykl gospodarczy Powody uzasadniające obliczanie wymogów kapitałowych Środki służące ograniczaniu procykliczności Bufory kapitałowe i rezerwy Wygładzanie MRC Dźwignia finansowa Środki już przyjęte przez Komisję Wnioski Bibliografia PL ii PL

4 1. WPROWADZENIE 1. Minimalne wymogi kapitałowe dla banków przewidziane w dyrektywach UE w sprawie wymogów kapitałowych (CRD) 1, opartych na regulacjach kapitałowych Bazylea II, uwzględniają ryzyko: im wyższe ryzyko, tym więcej kapitału musi posiadać bank, aby je zabezpieczyć i pokryć potencjalne straty. W związku z tym, gdy w czasie spowolnienia gospodarczego wzrastają ryzyko kredytowe i ryzyko rynkowe, zwiększają się również minimalne wymogi kapitałowe dla banków, tak aby zabezpieczyć to wyższe ryzyko. Banki mogą być zmuszone do pozyskania dodatkowego kapitału, aby sprostać podwyższonym wymogom w momencie gdy ich zasoby kapitałowe kurczą się w wyniku strat, a możliwości pozyskiwania kapitału są niewielkie i kosztowne. To może powodować ograniczenia możliwości banków w zakresie udzielania kredytów na rzecz gospodarki. 2. Założenie, że CRD mogą przyczyniać się do procykliczności obserwowanej w systemie finansowym, w czasie gdy obowiązywał wcześniejszy system regulacji Bazylea I, doprowadziło do włączenia do CRD art. 156, w którym wymaga się, aby Komisja Europejska (Komisja) okresowo monitorowała, czy CRD wywołują istotne skutki w zakresie cyklu gospodarczego oraz, w świetle tej analizy, przedstawiała co dwa lata sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wraz z odpowiednimi środkami zaradczymi. 3. Niniejsze sprawozdanie zostało sporządzone w tym celu. Zostało przygotowane w ścisłej współpracy z EBC oraz Komitetem Europejskich Organów Nadzoru Bankowego, które w 2006 r. stworzyły wspólną Grupę Zadaniową ds. Skutków Nowych Regulacji Kapitałowych (TFICF) 2. Oprócz konsultacji z zainteresowanymi stronami, które były prowadzone przez EBC w ramach procesu przygotowywania materiału analitycznego, Komisja przeprowadziła dwie ankiety on-line umożliwiające wkład ze strony kredytobiorców 3 i kredytodawców 4. Należy Obejmują one dyrektywę 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz dyrektywę 2006/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie adekwatności kapitałowej firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych. Mandat TFICF obejmuje monitorowanie poziomu i zmienności minimalnych wymogów kapitałowych obowiązujących banki, określonych w CRD, oraz analizowanie ich wpływu na akcję kredytową banków i cykl gospodarczy. Ankieta skierowana do przedsiębiorstw z UE była prowadzona od 12 sierpnia do 28 września 2009 r. Poprzez Europejski Panel Testów Biznesowych (EBTP) przeprowadzono konsultacje ze środowiskiem przedsiębiorców w sprawie postrzegania przez nie zmian dostępności i warunków kredytów bankowych od października 2008 r. Ankietę wypełniło 429 członków EBTP z 28 państw UE/EOG. Jeżeli chodzi o wielkość przedsiębiorstw respondentów, 59 % z nich to były małe przedsiębiorstwa, 20 % średnie przedsiębiorstwa, a 21 % duże przedsiębiorstwa. Ankieta skierowana do sektora bankowego UE była prowadzona od 21 maja do 31 sierpnia 2009 r. Uzyskano 19 odpowiedzi z IT, SI, BE, AT, DE, UK i NL. Wśród respondentów były banki o większościowym akcjonariacie prywatnym (będące spółkami publicznymi), sieci krajowych banków spółdzielczych oraz banki państwowe. Niektóre odpowiedzi były udzielone przez krajowe stowarzyszenia reprezentujące wspólne stanowisko swoich członków, co w praktyce oznacza, że ankietą objęta była większa liczba indywidualnych instytucji kredytowych. PL 3 PL

5 podkreślić fakt, że przedstawiona analiza ma charakter orientacyjny, z uwagi na fakt, że przepisy CRD II 5 zostały przyjęte bardzo niedawno, tzn. w 2009 r. 2. ŹRÓDŁA PROCYKLICZNOŚCI I JEJ KONSEKWENCJE DLA ANALIZY 4. Regulacja w zakresie kapitałów banków może potencjalnie wzmocnić cykliczność, która jest cechą typową dla działalności kredytowej banków. Ze względu na charakter wymogów kapitałowych, które uwzględniają ryzyko, oczekuje się, że wymogi przewidziane w regulacjach kapitałowych Bazylea II, przeniesione do systemu prawnego UE na mocy CRD, wzrastają w czasach recesji i zmniejszają się w okresach dynamicznego wzrostu. Ponieważ pozyskiwanie dodatkowych kapitałów w czasach spowolnienia gospodarczego może być kosztowne dla banków, zamiast tego mogą skłaniać się do ograniczenia akcji kredytowej. Natomiast w miarę jak wymogi kapitałowe zostają poluzowane w okresach poprawy koniunktury, banki mogą mieć więcej pola manewru do udzielania większej ilości lub bardziej ryzykownych kredytów w porównaniu z przeciętną wartością historyczną dla całego cyklu gospodarczego. 5. Jednakże akcja kredytowa banków ma charakter procykliczny i nie można zakładać, że cykliczne wymogi kapitałowe same w sobie mają efekt wzmacniający procykliczność. W rzeczywistości procykliczny charakter akcji kredytowej banków ma wiele, często wzajemnie powiązanych przyczyn 6, na przykład ograniczenia związane z pomiarem ryzyka 7 oraz asymetrie informacyjne 8 między kredytobiorcami a kredytodawcami. Ponadto procykliczność akcji kredytowej może wynikać również z nieodpowiedniego reagowania 9 uczestników systemu finansowego na zmiany warunków gospodarczych Dyrektywa 2009/111/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. zmieniająca dyrektywy 2006/48/WE, 2006/49/WE i 2007/64/WE w odniesieniu do banków powiązanych z centralnymi instytucjami, niektórych pozycji funduszy własnych, dużych ekspozycji, uzgodnień w zakresie nadzoru oraz zarządzania w sytuacji kryzysowej. Szczegółowy opis głównych źródeł procykliczności i roli, którą odgrywają w tym względzie zasady adekwatności kapitałowej, znajduje się w BIS (2008) i Masschelein (2007). Instytucje finansowe mają w szczególności trudności w ocenie bezwzględnego poziomu ryzyka (podczas gdy lepiej radzą sobie z oceną ryzyka względnego), szczególnie w dłuższym okresie, i rzadko rozpoznają okresy wysokiej koniunktury gospodarczej mające konsekwencje w zakresie ryzyka systemowego. Miary ryzyka mogą być na dość niskim poziomie w czasie narastania czynników zagrożenia i ryzyka w fazie ekspansji, ale gwałtownie wzrastają z chwilą pojawienia się napięć; na przykład łatwo może dojść do niedoszacowania ryzyka rynkowego związanego z portfelem handlowym banków, jeżeli mierzy się je dla krótkich okresów utrzymywania pozycji. Takie ograniczenia w zakresie postrzegania ryzyka są po części spowodowane niedostatkiem informacji dotyczących dynamiki ryzyka systemowego i znajdują one wyjaśnienie w niektórych teoriach finansów behawioralnych, takich jak teoria katastrofalnej krótkowzroczności i teoria dysonansu poznawczego. Całościowa analiza znajduje się w Borio et al. (2001). Gdy warunki gospodarcze ulegają znacznemu pogorszeniu i spada wartość zabezpieczeń, informacyjne asymetrie w odniesieniu do jakości bilansów klientów mogą oznaczać, że nawet kredytobiorcy z rentownymi projektami mają trudności z uzyskaniem finansowania. Gdy warunki gospodarcze poprawiają się i wzrastają wartości zabezpieczeń, wystąpić może sytuacja odwrotna. Takie rozumowanie wskazuje, że efekty procykliczności mogą bardziej dotyczyć kredytobiorców, którzy są bardziej podatni na asymetryczne informacje, w tym małych i średnich przedsiębiorstw, które nie podlegają zewnętrznym ratingom ani szerokim wymogom w zakresie ujawniania informacji. W niektórych przypadkach reakcje są wyjaśniane krótkoterminowym nastawieniem struktur wynagrodzeń lub zachowaniem stadnym (tendencją uczestników rynku do dostosowywania swojego PL 4 PL

6 Na wahania jakości bilansów banków mają również wpływ zasady księgowości. W istocie zrealizowane lub niezrealizowane zyski wynikające ze wzrostu cen aktywów, odzwierciedlonego w wartości godziwej aktywów, lub poprawy jakości kredytów, odzwierciedlonej w mniejszych wymogach dotyczących tworzenia przez banki rezerw, mogą powodować poprawę rachunków zysków i strat banków i tym samym kapitałów własnych, tworząc dzięki temu podstawę dalszej ekspansji akcji kredytowej Jako że procykliczność jest powodowana przez różne czynniki, trudno jest dokładnie ustalić wpływ minimalnych wymogów kapitałowych. W szczególności sporym wyzwaniem jest rozróżnienie skutków podaży kredytów od skutków popytu na kredyty, szczególnie ze względu na fakt, że zmiany podaży i popytu mają wpływ na stopy kredytów bankowych i wolumen kredytów. Aby poprawnie rozpoznać te skutki, koniecznie trzeba dysponować szczegółowym i wystarczająco dużym zestawem danych, który nie jest jeszcze dostępny, jako że CRD wdrożono całkiem niedawno. Dlatego też ta pierwsza ocena zawarta w niniejszym sprawozdaniu jest częściowo oparta na informacjach jakościowych zebranych od banków i kredytobiorców. 7. Żeby CRD miały skutki o charakterze procyklicznym, spełnione muszą być pewne warunki. Aby ustalić zakres, w jakim zostały one spełnione empirycznie, niniejsze sprawozdanie zachowuje strukturę wskazaną przez EBC poprzez próbę odpowiedzi na następujące pytania: Czy zwiększona wrażliwość na ryzyko regulacji CRD prowadzi do większej cykliczności minimalnego wymaganego kapitału (MRC), a jeżeli tak, to w jakim stopniu? Czy cykliczne wymogi kapitałowe mają wpływ na poziom kapitału utrzymywanego przez banki i na podaż kredytów bankowych? Czy cykliczność podaży kredytów bankowych ma efekt wzmacniający cykl gospodarczy? 3. CYKLICZNOŚĆ MINIMALNEGO KAPITAŁU REGULACYJNEGO 8. Przyjęcie CRD spowodowało, że wymogi kapitałowe uwzględniały w większym stopniu na ryzyko w porównaniu z regulacjami Bazylea I, umożliwiając bankom przyjmowanie takich metod ustalania kapitału regulacyjnego, które są odpowiednie 10 zachowania do zachowania innych uczestników). Polityki wynagrodzeń w instytucjach finansowych mogą nasilać efekt procykliczności, w przypadku gdy zawierają (być może nieproporcjonalne) nagrody za osiągnięcia i niewystarczające kary za błędy, na przykład premie w oparciu o zyski krótkoterminowe, które są wypłacane natychmiast, bez dokonania korekty ryzyka czy odroczenia płatności celem uwzględnienia przyszłych wyników danej jednostki lub całej instytucji. Całościowa analiza znajduje się w Borio et al. (2001). Odwrotna sytuacja zachodzi w czasie dekoniunktury gospodarczej, gdy zmiany rynkowe mogą prowadzić do zmniejszenia wartości godziwej aktywów oraz zwiększonych wymogów dotyczących tworzenia rezerw. Te korygujące zmniejszenia wyceny aktywów oraz zwiększające się straty z tytułu kredytów mogą spowodować zaostrzenie standardów kredytowania przez banki oraz ograniczenie ich akcji kredytowej. PL 5 PL

7 do ich sytuacji i poziomu złożoności ich zarządzania ryzykiem. Na przykład metoda wewnętrznych ratingów (IRB) umożliwiła bankom określanie wymogów kapitałowych dla ryzyka kredytowego poprzez zastosowanie własnych danych wejściowych dotyczących parametrów ryzyka, takich jak prawdopodobieństwo niewykonania zobowiązania (PD), strata z tytułu niewykonania zobowiązania (LGD) i ekspozycja w momencie niewykonania zobowiązania (EAD) Ze względu na oczekiwane zwiększenie wrażliwości na ryzyko regulacyjnych wymogów kapitałowych na mocy CRD, powszechnie oczekiwano, że staną się one bardziej zmienne (lub cykliczne) z upływem czasu. Biorąc pod uwagę fakt, że wymogi dotyczące ryzyka kredytowego stanowią ponad 80 % całości MRC w ramach filara 1, uważa się ogólnie, że główną przyczyną potencjalnej cykliczności MRC jest włączenie parametrów ryzyka kredytowego ujętych w metodach IRB do kalkulacji aktywów ważonych ryzykiem, mimo że oczekuje się, że wagi ryzyka w ramach wszystkich trzech metod metody standardowej (SA) 12, podstawowej metody wewnętrznych ratingów (FIRB) 13 i zaawansowanej metody wewnętrznych ratingów (AIRB) są wrażliwe na warunki makroekonomiczne. W przypadku metod IRB, jako że PD dla ekspozycji zmniejsza się w okresie ożywienia koniunktury, a zwiększa się w okresie spowolnienia, wymogi kapitałowe powinny podlegać analogicznym wahaniom Jeżeli chodzi o relatywny wpływ poszczególnych parametrów ryzyka w ramach metody IRB, PD uznawane jest za główną przyczynę cykliczności tych regulacji, natomiast skutki LGD i EAD mogą mieć również znaczenie, choć w mniejszym stopniu. Zakres oscylowania wymogów kapitałowych może zależeć, między innymi, od tego, czy w ramach procesów wewnętrznej oceny banki wprowadziły system ocen w danym momencie, typu Point-in-Time (PIT), czy system ocen uwzględniający cały cykl koniunkturalny, typu Through-the-Cycle (TTC). Zazwyczaj ratingi TTC nie zmieniają się nagle w reakcji na wahania warunków makroekonomicznych i tym samym dynamika cyklu gospodarczego ma na nie mniejszy wpływ. Regulacje kapitałowe Bazylea II oraz uregulowania CRD zalecają stosowanie systemów ratingowych TTC, co ma służyć wygładzaniu potencjalnej zmienności wymogów kapitałowych. Jednakże ze względu na skłonność banków do wykorzystywania najświeższych danych o niewykonywaniu zobowiązań i systemów wczesnego ostrzegania oraz ze względu na trudności w uzyskaniu wystarczających zbiorów danych, banki wykorzystują głównie podejścia PIT, w szczególności w przypadku ekspozycji wobec MŚP i klientów detalicznych. W metodzie standardowej (SA) wymogi mają podlegać mniejszym wahaniom, ponieważ banki stosują wagi ryzyka na podstawie ratingów zewnętrznych (które są najczęściej określane zgodnie z podejściem TTC) sporządzanych przez zewnętrzne instytucje oceny kredytowej. Oczekuje się, że w przypadku portfeli korporacyjnych aktywa ważone ryzykiem w ramach podstawowej metody wewnętrznych ratingów (FIRB) są mniej wrażliwe na cykl gospodarczy niż aktywa objęte zaawansowaną metodą wewnętrznych ratingów (AIRB), ponieważ w przypadku tej drugiej metody banki wykorzystują własne szacunki LGD i EAD. Wewnętrznie szacowane LGD i EAD postrzega się jako bardziej wrażliwe na cykle gospodarcze niż szacunki organu nadzoru wykorzystywane w ramach FIRB. Oprócz parametrów ryzyka kredytowego na cykliczność wymogów kapitałowych prawdopodobnie ma wpływ stosowanie produktów służących do transferu ryzyka kredytowego, na przykład sekurytyzacji. W sprzyjających okolicznościach rynki sekurytyzacji wspierają transfer ryzyka kredytowego z poszczególnych instytucji na inne podmioty, co ma tym samym łagodzący wpływ na pozycje kapitałowe banków. Ostatnie ustalenia pokazują jednak, że taki transfer ryzyka niekoniecznie musi być skuteczny w skrajnych warunkach rynkowych, co z kolei może wzmocnić negatywny wpływ na pozycje kapitałowe banków. PL 6 PL

8 10. Całościowa analiza cykliczności MRC wymaga pełnego cyklu gospodarczego. Obecnie dostępne dane dotyczą jedynie trzech punktów danych 15, co nie stanowi dostatecznej podstawy do udzielenia ostatecznych odpowiedzi. 11. Według analizy TFICF, w grudniu 2008 r. MRC 16 wynikający z CRD był niższy, w stosunku do regulacji Bazylea I, średnio o 10,6 % dla banków grupy 1 17 i o 6,1 % dla banków grupy Jednocześnie, między czerwcem a grudniem 2008 r. MRC wzrósł o 8,3 % dla banków grupy 1 i o 0,1 % dla banków grupy 2. Zmiany te mogą wynikać ze zwiększenia aktywów ważonych ryzykiem o 8,2 % w przypadku banków grupy 1 i zmniejszenia aktywów ważonych ryzykiem o 1,5 % w przypadku banków grupy 2. Jednakże całkowita wysokość ekspozycji wzrastała w szybszym tempie niż aktywa ważone ryzykiem, tj. w tempie, odpowiednio, 10,7 % i 2,8 %, co wskazuje, że wzrost MRC w okresie między czerwcem a grudniem 2008 r. nie był skutkiem wzrostu ryzykowności ekspozycji W czerwcu 2009 r., MRC dla banków grupy 1 i grupy 2 nadal był niższy w ramach CRD niż w ramach regulacji Bazylea I (odpowiednio o 7,7 % i 5,5 %). Między grudniem 2008 r. a czerwcem 2009 r., aktywa ważone ryzykiem banków grupy 1 zmniejszyły się o 2,1 % pomimo wzrostu całkowitej wysokości ekspozycji o 0,3 %. Jednakże MRC dla grupy 1 wzrósł o 3,7 %, przede wszystkim wskutek rosnących odliczeń na jednostki powiązane i sekurytyzacje oraz niedobór rezerw na oczekiwane straty. Dlatego też w ramach dalszego monitorowania trzeba będzie ocenić, czy składowe MRC inne niż aktywa ważone ryzykiem przyczyniają się do zmienności MRC w dłuższej perspektywie czasu Istnieje szereg czynników, które mogły się przyczynić do tej nieco zaskakującej dynamiki aktywów ważonych ryzykiem w stosunku do całkowitej wysokości ekspozycji, a należą do nich rządowe programy wspierania banków i przesunięcia w strukturze portfeli banków w kierunku mniej ryzykownych ekspozycji. Faktycznie Czerwiec 2008 r., grudzień 2008 r. i czerwiec 2009 r. dla około banków stosujących metodę IRB z 14 państw UE. Nie uwzględniając przejściowych limitów dolnych. Bank uznaje się za bank grupy 1, jeżeli jego kapitał warstwy 1 wynosi ponad 3 miliardy EUR i jest on mocno zróżnicowany i aktywny w skali międzynarodowej. Wpływ CRD na wymogi kapitałowe wynikające z metod IRB w kwestii ryzyka kredytowego może nie być jednak w pełni widoczny w danych ujawnianych przez banki, o ile banki częściowo stosują podejście standardowe. W grudniu 2008 r. udział ekspozycji banków związanych z częściowym wykorzystaniem był znaczny zarówno w przypadku banków grupy 1 (31 %), jak i grupy 2 (40 %). Faktycznie MRC w odniesieniu do ekspozycji, który jest miarą ryzykowności, pozostawał bez zmian (dla banków grupy 1) lub był nieco niższy (dla banków grupy 2) w grudniu w stosunku do czerwca 2008 r. Mimo że w ujęciu średnim wartości PD na poziomie portfela banków grupy 1 wzrastały, liczba PD, w przypadku których nie doszło do niewykonania zobowiązania była faktycznie niezmienna, co wskazuje, że wzrost średnich PD był spowodowany większą liczbą przypadków niewykonania zobowiązania. W stopniu, w jakim wzrost PD odzwierciedla zwiększenie udziału ekspozycji cechujących się niewykonaniem zobowiązania, wpływ wzrostu średniego PD w odniesieniu do aktywów ważonych ryzykiem (i MRC) jest mniej bezpośredni, ponieważ waga ryzyka ekspozycji cechujących się niewykonaniem zobowiązania wynosi zero (z pewnymi wyjątkami w przypadku AIRB). Ryzyku odpowiada następnie oczekiwana strata, przed którą należy się zabezpieczyć rezerwami z tytułu ryzyka (w przypadku ich niedoboru pomniejsza się kapitał). Ponadto, w przypadku kilku ekspozycji wartości LGD były niższe w grudniu w porównaniu z czerwcem 2008 r. MRC skutecznie podsumowuje licznik i mianownik wskaźnika kapitału regulacyjnego. Mierzy kapitał wymagany do pokrycia (1) 8 % aktywów ważonych ryzykiem; (2) różnic pomiędzy całością kwalifikujących się rezerw a całkowitą kwotą oczekiwanych strat; i (3) innych odliczeń. PL 7 PL

9 zmiany zaobserwowane w strukturze portfela, które wskazują na przesunięcie z portfeli z wysokimi wartościami PD (portfel korporacyjny) w kierunku portfeli z niższymi wartościami PD (portfel państwowy), częściowo tłumaczą, dlaczego wzrost aktywów ważonych ryzykiem omawiany powyżej jest mniejszy niż wzrosty wysokości ekspozycji (zob. wykres 1 w załączonym dokumencie roboczym służb). Dodatkowo wynik ten może być skutkiem przesunięcia czasowego związanego z procesem rewizji PD Ponadto analizy regresji wpływu cyklu gospodarczego na różne segmenty portfela banku wykazały, że współczynnik cyklu gospodarczego 22 jest dodatni dla klas ekspozycji detalicznych i korporacyjnych, a ujemny dla ekspozycji państwowych 23, co wydaje się być spójne z powyższym ustaleniem, że banki dostosowały strukturę portfela, preferując ekspozycje, które uznawano za mniej kapitałochłonne. 15. Na podstawie analizy danych nadzorczych z wielu państw z grudnia 2008 r. stwierdzono, że warunki makroekonomiczne mają wpływ na parametry ryzyka, w szczególności na wartości PD 24. Jednakże do końca 2008 r. warunki makroekonomiczne nie wpłynęły znacząco na MRC na poziomie poszczególnych instytucji. Wniosek ten, nieco sprzeczny z intuicją, jest przede wszystkim wynikiem omawianego powyżej dostosowania portfela. 4. WPŁYW WYMOGÓW KAPITAŁOWYCH NA AKCJĘ KREDYTOWĄ BANKÓW 16. Aby regulacyjne wymogi kapitałowe miały wpływ na akcję kredytową banków, muszą być wiążące w odniesieniu do poziomu kapitału utrzymywanego przez banki. Jednakże wymogi regulacyjne nie mogą być jedynym istotnym czynnikiem, na podstawie którego banki decydują o tym, jak dużo kapitału posiadać. Ekonomiczne modele kapitału, oczekiwania innych uczestników rynku i, w szczególności, wymogi agencji ratingowych mogą zmusić banki do zwiększenia poziomów kapitału, nawet gdy spełniają one odpowiednie wymogi regulacyjne Wartości PD są szacowane na podstawie danych z rachunków zysków i strat, na które wpływ ma z pewnym opóźnieniem cykl gospodarczy i które są publikowane z dodatkowym przesunięciem w czasie. Na przykład jeżeli przychody firmy zaczynają spadać na początku roku, znajduje to odzwierciedlenie w sprawozdaniach finansowych na koniec roku, które są publikowane kilka miesięcy po rozpoczęciu nowego roku, a do systemów ratingowych mogą zostać włączone po upływie kolejnych kilku miesięcy. Opisany przez opóźnioną lukę produktową i mierzony jako różnica pomiędzy rzeczywistym i potencjalnym PKB. Jedynie w przypadku portfela korporacyjnego współczynnik jest statystycznie istotny (przy 1 %). Przeprowadzone przez EBC analizy regresji dotyczące związku między zmianą poszczególnych wejściowych parametrów ryzyka a cyklem gospodarczym wykazały, że PD portfeli korporacyjnych i detalicznych mają tendencję do silniejszego wzrostu w krajach o niewielkim poziomie aktywności gospodarczej, mierzonej luką produktową z opóźnieniem o jeden okres. Podobne regresje w odniesieniu do LGD wygenerowały dla wszystkich portfeli współczynniki, które są ujemne, ale statystycznie nieistotne. Może to wskazywać, że wartości LGD zapisane w wewnętrznych modelach banków są nieco bardziej lepkie niż PD i przez to ich reakcje na zmiany w otoczeniu makroekonomicznym mogą być nie tak szybkie. Dlatego też potrzebny może być dłuższy okres badawczy, aby zapewnić solidne dowody na oczekiwany silny, ujemny związek między aktywnością gospodarczą a LGD. Dodatkowym wyjaśnieniem braku związku między LGD i cyklem gospodarczym mogą być wymogi regulacyjne, które przewidują zastosowanie LGD w warunkach skrajnych. PL 8 PL

10 17. Wyniki ankiety przeprowadzonej przez EBC pokazują, że agencje ratingowe odgrywają dominującą rolę w ustalaniu pożądanego poziomu kapitału i że czynnik ten ma prawdopodobnie jeszcze większe znaczenie niż regulacyjne wymogi kapitałowe w przypadku dużych banków działających w skali międzynarodowej. To wskazuje, że na zmiany poziomu pożądanego kapitału i ich skutki w zakresie akcji kredytowej banków zasadniczy wpływ może mieć obrany przez poszczególne instytucje cel zakładający uzyskanie konkretnych ocen agencji ratingowych. Podobnie w przypadku dużych banków ekonomiczne modele kapitału mogą być potencjalnie ważniejszymi czynnikami w zakresie alokacji kapitału niż wymogi kapitałowe 25. Niedawny kryzys finansowy uwidocznił znaczenie oczekiwań uczestników rynku w wyznaczaniu poziomów kapitału banków. Wydaje się, że naciski na banki, aby powstrzymywały się od czerpania środków z buforu kapitałowego, były wywoływane obawami uczestników rynku dotyczącymi jakościowej i ilościowej adekwatności kapitału podczas okresów występowania warunków skrajnych, a nie cykliczną zmiennością MRC. 18. Aby regulacyjne wymogi kapitałowe miały wpływ na akcję kredytową banków, czynnikiem determinującym akcję kredytową banków powinna być podaż kredytów, a nie popyt na nie. Ponadto wymogi kapitałowe powinny również stanowić główny czynnik warunkujący cykliczność akcji kredytowej w porównaniu z innymi czynnikami związanymi z podażą kredytów i popytem na nie. Do czynników popytowych mających wpływ na wzrost kredytów bankowych należą oczekiwania konsumentów, inflacja i poziomy bezrobocia. 19. Przeprowadzone przez EBC badanie akcji kredytowej banków (BLS) 26 wskazuje, że CRD miały pewny wpływ na polityki kredytowe banków. Przebadane banki informowały, że wpływ CRD na standardy kredytowe był bardziej wyraźny w odniesieniu do kredytów dla przedsiębiorstw (zarówno MŚP, jak i dużych firm) niż kredytów dla gospodarstw domowych (zob. wykres 2). Jednakże znaczenie CRD różniło się znacznie między bankami: mimo że na poziomie całej strefy euro znaczna większość banków zgłaszała, że jak dotąd CRD nie mają faktycznie żadnego wpływu na ich standardy kredytowe, wyraźnie widać znaczne rozbieżności między poszczególnymi państwami (zob. wykres 3). Podczas gdy w niektórych państwach banki zgłaszały, że CRD miały mały wpływ lub nie miały żadnego wpływu na ich politykę udzielania kredytów dla przedsiębiorstw, nawet do 80 % banków w innych państwach zgłaszało, że CRD doprowadziły, w rachunku netto, do zaostrzenia standardów kredytowych. Podobnie, mimo że w większości państw CRD przyczyniły się, w rachunku netto, do zaostrzenia standardów stosowanych do kredytów dla gospodarstw domowych, w niektórych państwach zgłoszono, że CRD doprowadziły, w rachunku netto, do poluzowania standardów. 20. W ankiecie przeprowadzonej przez Komisję pytano banki o czynniki, które ograniczały ich akcję kredytową od października 2008 r. do kwietnia 2009 r. (zob Odpowiedzi banków w ramach ankiety przeprowadzonej przez Komisję wskazują jednak, że regulacyjne wymogi kapitałowe są najważniejszym sposobem ustalania docelowego poziomu kapitału w przypadku zarówno banków stosujących metodę standardową, jak i banków stosujących metodę wewnętrznych ratingów. BLS z lipca 2009 r., obejmujące próbę ponad 100 banków strefy euro, zawierało pytania o wpływ CRD na politykę kredytową banków (mierzony ich standardami kredytowymi) w okresie od 1 kw r. do 2 kw r. PL 9 PL

11 wykres 4). Mimo że 47 % respondentów wspomniało zmiany w zakresie kapitału regulacyjnego, to przed tym czynnikiem wskazywano ogólne perspektywy gospodarcze lub sektorowe (95 %), perspektywy dotyczące kredytobiorców (79 %) oraz dostępność zabezpieczeń w przypadku nowych przedsiębiorstw (63 %). Podobnie ostatnie badania EBC dotyczące strefy euro wskazują, że pozycja kapitałowa banków (w sensie ogólnym, wykraczającym poza MRC) miała wpływ na podaż kredytów dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw przez ostatnie dwa lata, mimo że był on mniej wyraźny niż wpływ czynników z kategorii postrzeganie ryzyka (zob. wykresy 5 i 6). 21. Ostatnie wydarzenia pokazały, że niektóre słabości regulacyjnych wymogów kapitałowych mogą mieć również konsekwencje procykliczne. W latach dynamicznego wzrostu gospodarczego poprzedzających zaburzenia wiele dużych banków w sposób agresywny zwiększało dźwignię finansową, zwiększając tym samym ryzyko, w tym ryzyko związane z portfelem handlowym, które nie zostało odpowiednio zabezpieczone kapitałem regulacyjnym. Kryzys wywołał obawy dotyczące adekwatności kapitałowej banków, a w celu osiągnięcia wyższych wskaźników kapitałowych, uznawanych przez uczestników rynku za odpowiednie, wiele banków musiało szybko eliminować dźwignię finansową w odniesieniu do swoich operacji i pozyskać dodatkowy kapitał w trudnym otoczeniu rynkowym, co dodatkowo powiększyło napięcia. Blisko 50 % banków poinformowało EBC, że zaburzenia finansowe miały negatywne konsekwencje zarówno dla ich pozycji kapitałowej (co znalazło odzwierciedlenie w znacznych odpisach i stratach w ramach portfeli handlowych 27 i zakłóceniach dostępu do finansowania hurtowego), jak i decyzji kredytowych (zob. wykres 7). 22. Jednakże w analizie EBC stwierdza się, że ostatnie zmniejszenie się tempa wzrostu kredytów było w znacznym stopniu spowodowane zmniejszającym się popytem na kredyty. Długoterminowe trendy w zakresie wzrostu łącznej wartości kredytów i aktywności gospodarczej w strefie euro (zob. wykres 8) pokazują, że w przeszłości wielkość akcji kredytowej zmieniała się procyklicznie wraz z cyklem gospodarczym. Mimo napięć, których doświadczyły banki strefy euro w czasie zaburzeń finansowych i przejścia na regulacje CRD, wzrost łącznej wartości kredytów kształtował się ostatnio mniej więcej zgodnie z modelami historycznymi. Wzrost wartości kredytów dla gospodarstw domowych ulegał zmniejszeniu zasadniczo równolegle do spowolnienia aktywności gospodarczej, natomiast wzrost wartości kredytów dla spółek niefinansowych dopiero zaczął się obniżać z pewnym opóźnieniem czasowym, co jest zgodne z obserwacjami z przeszłości. 23. Podsumowując, nadal trudno jest ocenić stopień, w jakim CRD doprowadziły do bardziej procyklicznej akcji kredytowej banków. Mimo że dane przedstawione w niniejszej sekcji nie wskazują na potencjalne związki między CRD a zachowaniami kredytowymi banków, to do sformułowania bardziej miarodajnych wniosków potrzebna jest analiza obejmująca dłuższy okres. Ponadto należy podkreślić, że ponieważ wprowadzenie regulacji kapitałowych 27 Po osiągnięciu w 2007 r. zysku z rachunku handlowego (uwzględniającego niezrealizowane zyski i straty) w wysokości 82 miliardów EUR, w 2008 r. grupa 105 banków z UE odnotowała stratę na rachunku handlowym w wysokości 94 miliardów EUR; źródła: Orbis, Bloomberg. PL 10 PL

12 Bazylea II zbiegło się z wybuchem kryzysu finansowego, rozróżnienie skutków tych dwóch zdarzeń jest szczególnie trudne. 5. WPŁYW DOSTĘPNOŚCI KREDYTÓW NA CYKL GOSPODARCZY 24. Ostatni etap analizy dotyczy stopnia, w którym zmiany podaży kredytów bankowych spowodowane CRD mają wpływ na cykl gospodarczy. 25. Aby CRD wywierały na gospodarkę realną efekt wzmacniający procykliczność, znaczna liczba kredytobiorców musi być uzależniona od banków, co oznacza, że nie mogą oni zastąpić kredytów bankowych innymi sposobami finansowania. Dane EBC pokazują, że w przypadku nowych kredytów dla przedsiębiorstw przyznawanych spółkom niefinansowym (zob. wykres 9), mniejsze kredyty osiągnęły wartość szczytową w połowie 2008 r., ale od tego czasu ich wartość spadła o około 15 %, podczas gdy duże kredyty osiągnęły wartość szczytową na początku 2009 r., by zmniejszyć się o około 10 % do września 2009 r. Wskazuje to wprawdzie, że zaburzenia gospodarcze miały silniejszy wpływ na kredytowanie MŚP, ale kredytowanie dużych przedsiębiorstw również uległo ograniczeniu w ostatnich miesiącach. Jednakże wartość mniejszych kredytów spadła bardziej niż wartość dużych kredytów, a różnice między stopami oprocentowania mniejszych kredytów i dużych kredytów wzrosły od początku 2008 r. (zob. wykres 10). 26. Jednakże według ostatniego badania 28 dotyczącego europejskich MŚP większość z nich wydaje się nadal mieć dostęp do finansowania bankowego pomimo pogorszenia warunków pozyskiwania kredytów. Wyniki badania wykazały, że wnioski o finansowanie bankowe były w większości rozpatrywane pozytywnie: 60 % MŚP ze strefy euro poinformowało, że w pierwszej połowie 2009 r. otrzymały pełną kwotę kredytów, o które się ubiegały, a kolejne 17 % otrzymało część tej sumy; jedynie 12 % 29 wniosków zostało odrzuconych (zob. wykres 11). Porównywalne szacunki uzyskała Komisja w odrębnej ankiecie dla przedsiębiorstw UE na temat dostępności kredytu bankowego Jeżeli chodzi o stopień, w jakim kredytobiorcy korporacyjni są w stanie złagodzić wpływ ograniczonego kredytowania w kontekście spowolnienia gospodarczego, dane pokazują, że finansowanie rynkowe, na przykład emisja akcji i papierów dłużnych, do pewnego stopnia złagodziło spadek długoterminowego finansowania bankowego obserwowany od końca 2008 r. (zob. wykres 12). Jeśli chodzi o MŚP, choć większość MŚP, które w pierwszej połowie 2009 r. ubiegały się o kredyt handlowy lub inne finansowanie zewnętrzne, otrzymała pełną wnioskowaną kwotę, Badanie przeprowadzone przez EBC we współpracy z Komisją między 17 czerwca a 23 lipca 2009 r. objęło MŚP i dużych firmy ze strefy euro. Im większe przedsiębiorstwa, tym skuteczniej uzyskiwały kredyty, jako że jedynie w przypadku 5 % dużych przedsiębiorstw odrzucono wnioski kredytowe. Odpowiedzi 429 przedsiębiorstw z UE/EOG pokazały, że w okresie od października 2008 r. do września 2009 r. 13 % przedsiębiorstw, które ubiegały się o kredyt bankowy, nie uzyskało żadnych funduszy w formie kredytu bankowego, a odsetek ten był wyższy (15 %) w przypadku MŚP niż w przypadku dużych przedsiębiorstw (5 %). Odpowiedzi pokazały również, że w przypadku podgrupy przedsiębiorstw, które stwierdziły, że dostępność kredytów bankowych pogorszyła się dla nich, uzyskanie potrzebnych funduszy z innych źródeł było trudniejsze dla MŚP niż dla dużych przedsiębiorstw. PL 11 PL

13 niektóre przedsiębiorstwa zgłosiły brak możliwości uzyskania jakiegokolwiek finansowania z tych alternatywnych źródeł (odpowiednio 13 % i 15 %, zob. wykres 11). 28. Niezależnie od zachodzącego w ostatnich miesiącach procesu zastępowania finansowania bankowego przez finansowanie rynkowe, dominująca rola banków w finansowaniu wydatków i inwestycji nie powinna być pomniejszana, szczególnie biorąc pod uwagę fakt, że uzyskanie niezbędnego finansowania ze źródeł alternatywnych jest trudne dla niektórych, szczególnie mniejszych, przedsiębiorstw. Ponadto istnieją nowe dowody empiryczne wskazujące, że szoki w zakresie podaży kredytów mogą mieć wpływ na aktywność gospodarczą w systemie finansowym strefy euro, który jest oparty przede wszystkim na bankach POWODY UZASADNIAJĄCE OBLICZANIE WYMOGÓW KAPITAŁOWYCH 29. W kontekście decyzji grupy G20, Komisja, dnia 26 lutego 2010 r., rozpoczęła konsultacje społeczne w sprawie pakietu opcji dotyczących zmian CRD w zakresie płynności i zarządzania ryzykiem kredytowym kontrahenta, definicji kapitału, wskaźnika dźwigni finansowej, środków antycyklicznych, instytucji finansowych o znaczeniu systemowym i jednolitego zbioru przepisów. Prezentacja oceny tych potencjalnych wymogów wykracza poza zakres niniejszego sprawozdania Jednakże w kontekście procykliczności, w wyniku kryzysu szczególną uwagę zwrócono na dwie kwestie: skutek obniżenia ocen sekurytyzacji i kwestia kredytów dla MŚP. W szczególności wystąpiły obawy dotyczące negatywnych skutków dla MŚP, w przypadku gdyby regulacje kapitałowe spowodowały ograniczenie dostępu do kredytu i wyższe stopy procentowe. 31. Korelację aktywów można opisać jako zależność wartości aktywów kredytobiorcy od ogólnego stanu gospodarki wszyscy kredytobiorcy są powiązani ze sobą tym jednym czynnikiem ryzyka i dlatego często wykazują podobne zmiany. Te korelacje zależą od klas aktywów, ponieważ poszczególni kredytobiorcy i poszczególne klasy aktywów wykazują różne stopnie zależności od ogólnej sytuacji gospodarczej, i wpływają również na wagi ryzyka. Przykładem niskiej korelacji jest portfel detaliczny, ponieważ przypadki niewykonania zobowiązania przez klientów detalicznych mają raczej charakter niesystematyczny i w mniejszym stopniu zależą Cappiello et al. (2009) przedstawia dowody empiryczne na istnienie kanału akcji kredytowej banków, poprzez który odbywa się transmisja polityki pieniężnej w strefie euro. Autorzy twierdzą, że zmiany podaży kredytów, w ujęciu wolumenów i standardów kredytowych mających zastosowanie do kredytów dla przedsiębiorstw, mają znaczący wpływ na gospodarkę realną. Dlatego też ograniczenia dotyczące bilansów banków, takie jak wiążące regulacyjne wymogi kapitałowe, mogą mieć negatywne konsekwencje dla wzrostu gospodarki realnej, o ile powodują one, że banki redukują podaż kredytów. Ciccarelli et al. (2009) wykorzystują panelowy model VAR w odniesieniu do strefy euro, uwzględniający PKB, ceny, krótkoterminowe stopy procentowe oraz uwarunkowania popytowe i podażowe kredytów. Wykorzystując funkcje reagowania na impulsy, autorzy dochodzą do wniosku, że zaostrzenie standardów kredytowych prowadzi do znacznego spowolnienia wzrostu realnego PKB. Dlatego też ustalenie to wskazuje, że w zakresie, w którym CRD wpływają na standardy kredytowe banków, mogą mieć one w rezultacie wpływ na aktywność gospodarczą. PL 12 PL

14 od cyklu gospodarczego niż przypadki niewykonania zobowiązań przez klientów korporacyjnych. W konsekwencji krzywa strat jest względnie płaska, a wymogi kapitałowe są w mniejszym stopniu zależne od stanu gospodarki. Aktualne ramowe uregulowania CRD uznają znaczenie MŚP dla gospodarki europejskiej i zaliczają kredyty dla MŚP o wartości poniżej 1 miliona EUR do klasy aktywów obejmującej kredyty detaliczne. W konsekwencji wymogi kapitałowe dla takich kredytów w mniejszym stopniu zależą od cyklu gospodarczego i są znacznie korzystniejsze dla MŚP w porównaniu z regulacjami Bazylea I. 32. Ważne są również MRC dotyczące sekurytyzacji. Opierają się one przede wszystkim na ocenie zewnętrznej wystawionej przez agencje ratingowe 33. Zewnętrzne ratingi stanowią stosunkowo znormalizowaną, łatwą do zrozumienia i niezależną miarę, która była już szeroko stosowana na rynku przed włączeniem jej do regulacji Bazylea II 34. Każdy rating kredytowy dotyczący transzy sekurytyzacyjnej jest związany z konkretnym narzutem kapitałowym ważonym ryzykiem (zob. wykres 13). Wymogi kapitałowe znacznie się zwiększają, gdy sekurytyzacja uzyskuje rating poniżej BBB-, a wszelkie instrumenty oceniane poniżej B+ muszą być w całości zabezpieczone kapitałem regulacyjnym, ponieważ: w przypadku transz podporządkowanych straty po niewykonaniu zobowiązania mogą być znacznie większe w odniesieniu do pozycji sekurytyzacyjnej niż w odniesieniu do zwykłych kredytów dla przedsiębiorstw o podobnym PD; oraz urzędy regulacyjne wprowadziły bodźce zniechęcające banki do inwestowania w ryzykowne, nisko oceniane transze podporządkowane 35. W czasie kryzysu finansowego agencje ratingowe znacznie obniżyły ocenę transz sekurytyzacyjnych. Wyższe narzuty kapitałowe nałożono nie tylko na transze podporządkowane, ale również na transze uprzywilejowane, które początkowo były oceniane wysoko. W czerwcu 2009 r. narzuty kapitałowe w odniesieniu do pozycji sekurytyzacyjnych stanowiły średnio 6 % MRC w przypadku banków grupy 1 i 3,2 % w przypadku banków grupy Problem ten mógłby zostać rozwiązany poprzez większe zróżnicowanie i większą granulację wymogów kapitałowych i dlatego narzuty kapitałowe z tytułu sekurytyzacyjnych objęto obecnie przeglądem Autorzy regulacji dotyczących sektora bankowego nie byli za tym, aby umożliwić bankom stosowanie własnych modeli ryzyka kredytowego do ustalania wymogów kapitałowych, z powodu niepewności i braku danych dotyczących korelacji aktywów. Jak pokazały niedawne doświadczenia, wewnętrzne modele banków nie działały najlepiej. Dyrektywa 2009/111/WE, która zmieniła CRD, wymaga pełnego zachowania należytej staranności po stronie banków, w tym zatrzymania 5 % sekurytyzowanych aktywów, natomiast zarządzanie agencjami ratingowymi będzie ujęte w rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych. Istnieją jednak istotne czynniki, które mogą ograniczyć wpływ wzrostów wymogów kapitałowych, jeżeli ratingi się pogarszają, ponieważ: (i) obniżeniu ratingów towarzyszą straty z tytułu wyceny księgowej. Jako że przepisy bankowe UE umożliwiają bankom rekompensowanie strat z tytułu wyceny księgowej wymogami kapitałowymi, skutek obniżenia ratingów będzie dużo mniejszy w przypadku banków, które przyjęły ostrożną politykę wyceny pozycji sekurytyzacyjnych; (ii) banki, które korzystały z gwarancji rządowych obejmujących ich pozycje sekurytyzacyjne lub sprzedały je na rynku lub na rzecz wyspecjalizowanych podmiotów utrzymywanych przez rząd ( złe banki ), uzyskają również pełne lub częściowe zwolnienie w zakresie wzrostu wymogów kapitałowych. Na koniec czerwca 2008 r. wartości średnie wynosiły 2,9 % w przypadku grupy 1 i 4,5 % w przypadku grupy 2. PL 13 PL

15 33. Aby ocenić całościowe skutki potencjalnych zmian w regulacjach kapitałowych Bazylea II w zakresie poziomów kapitału, Komitet Bazylejski przeprowadzi badanie skutków ilościowych. Aby ocenić wpływ tych zmian na banki europejskie i możliwe skutki w zakresie akcji kredytowej banków, Komisja wezwała Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego do przeprowadzenia równoległego badania w odniesieniu do UE. Co ważne analiza Komitetu Europejskich Organów Nadzoru Bankowego obejmie małe banki, których działalność kredytowa może mieć szczególne znaczenie dla MŚP. 7. ŚRODKI SŁUŻĄCE OGRANICZANIU PROCYKLICZNOŚCI 34. Ponieważ osiągnięcie w danym momencie większej wrażliwości na ryzyko w instytucjach nie jest możliwe bez wprowadzenia pewnego stopnia cykliczności MRC w czasie, nieunikniony może być pewien stopień procykliczności. W związku z koniecznością przyjęcia takiego kompromisowego rozwiązania, w CRD wprowadzono szereg zabezpieczeń służących ograniczeniu potencjalnych efektów procykliczności, do których należą testy warunków skrajnych (będące częścią filaru 2), przejściowe dolne limity poziomów kapitałowych, korzystniejsze wagi ryzyka dotyczące ekspozycji dla mniej cyklicznych kredytobiorców (MŚP) oraz bazowanie, w przypadku danych wejściowych do obliczenia kapitału, na długich szeregach danych historycznych (w odniesieniu do PD) i szacunkach dotyczących spowolnienia (w odniesieniu do LGD). 35. Niedawny kryzys pokazał jednak, że uczestnicy rynku oczekują wzrostu poziomów kapitału, w przypadku gdy nie wierzą, że dana instytucja jest w stanie zaabsorbować straty. Mocniejsze środki antycykliczne w ramach regulacji dotyczących wymogów kapitałowych mogą pomóc przywrócić zaufanie do bilansów banków, a tym samym ograniczyć prawdopodobieństwo, że banki będą musiały podnosić wymogi kapitałowe lub gwałtownie eliminować dźwignię finansową istniejącą w ich portfelach kredytów, tak aby sprostać oczekiwaniom uczestników rynku. Komisja zgadza się z instytucjami międzynarodowymi, takimi jak Rada Stabilności Finansowej i Komitet Bazylejski, że konieczne są dodatkowe środki, aby unikać nadmiernej procykliczności Bufory kapitałowe i rezerwy 36. Komisja rozważa wprowadzenie buforów kapitałowych lub rezerw uwzględniających cały cykl gospodarczy. Oba rodzaje środków mają na celu łagodzenie procykliczności. Dynamiczne ustalanie rezerw dotyczy rezerw z tytułu oczekiwanych strat kredytowych na ekspozycjach, natomiast bufory dotyczą strat nieoczekiwanych. 37. Ponadto istnieją dwa rodzaje środków antycyklicznych środki, które są stosowane na podstawie charakterystyki ryzyka szczególnego dla danego banku (poziom mikro) oraz środki, które są oparte na co najmniej jednej zmiennej makroekonomicznej, odzwierciedlającej szersze ryzyko systemowe (poziom makro). Dynamiczne ustalanie rezerw, bufory chroniące kapitał oraz propozycja Komitetu Europejskich Organów Nadzoru Bankowego, aby wygładzać cykliczność MRC (zob. poniżej), są środkami szczególnymi dla banków uwzględniają one elementy ryzyka szczególnego związanego z indywidualnym bankiem. PL 14 PL

16 38. Rezerwy na straty kredytowe zmniejszają wykazany dochód netto w okresie, w którym uznaje się daną rezerwę, oraz zmniejszają wartość bilansową kredytów. Standardy rachunkowości wykorzystują obecnie model poniesionych strat i umożliwiają uznawanie strat jedynie w przypadku gdy zostały poniesione w dniu bilansowym. Obecne standardy nie dopuszczają, aby w rezerwach uwzględniano straty kredytowe w oparciu o zdarzenia, których wystąpienie jest oczekiwane w przyszłości W praktyce zatem w przypadku portfela kredytów długoterminowych uruchomionych w czasie dobrej koniunktury mogą nie wystąpić żadne straty i nie ma potrzeby tworzenia żadnych rezerw w ramach obecnego międzynarodowego standardu sprawozdawczości finansowej w odniesieniu do strat kredytowych z tytułu indywidualnych kredytów. Tworzenie rezerw uwzględniających cały cykl gospodarczy ( dynamiczne ustalanie rezerw ) oraz propozycja RMSR wymagają od banków, aby wydzieliły rezerwy na oczekiwane straty kredytowe. W konsekwencji w czasie poprawy sytuacji gospodarczej banki gromadzą rezerwy, które mogą działać jak bufor w czasie pogorszenia sytuacji gospodarczej. 40. Obecnie rozważa się kilka opcji służących skutecznemu rozwiązaniu kwestii procykliczności, a jedną z nich jest usprawnienie zasad tworzenia rezerw. W tym kontekście pewne zalety mają rozwiązania bardziej dalekosiężne, na przykład dynamiczne ustalanie rezerw, dzięki którym banki wcześniej uwzględniają oczekiwane straty. RMSR pracuje już nad ulepszeniem obecnych zasad rachunkowości dotyczących tworzenia rezerw. Komitet Bazylejski planuje wnieść solidny wkład, który ograniczy procykliczność i sprawi, że model RMSR będzie sprawniejszy. 41. Jeżeli chodzi o bufory kapitałowe, zidentyfikowano dwa uzupełniające się elementy. Pierwszy element przewiduje bufor o ustalonym celu (bufor chroniący kapitał) ponad 37 Rada Międzynarodowych Standardów Rachunkowości (RMSR) przeprowadziła kompleksowy przegląd MSR 39 instrumenty finansowe, obejmującego tworzenie rezerw na straty kredytowe, a w listopadzie 2009 r. wydała odrębny projekt. Projekt ten zawiera pięć zasad pomiaru wysokiego poziomu (model oczekiwanych przepływów środków pieniężnych, ECF), które powinny być stosowane przez jednostki składające sprawozdania, oraz bazujące na tych zasadach wytyczne stosowania służące określeniu zamortyzowanego kosztu. W ramach proponowanego modelu banki będą: a) na początku szacować oczekiwane przepływy środków pieniężnych w odniesieniu do (pozostałego) okresu istnienia instrumentu finansowego, w tym oczekiwane straty kredytowe (uwzględniając zabezpieczenie); b) obliczać efektywną stopę oprocentowania (wewnętrzną stopę zwrotu) na podstawie oczekiwanych przepływów pieniężnych. Efektywna stopa oprocentowania będzie niższa niż umowna stopa oprocentowania, ponieważ uwzględnione zostaną oszacowane straty kredytowe; c) przeprowadzać przegląd, na każdy dzień złożenia sprawozdania, w zakresie początkowych przepływów środków pieniężnych i oczekiwań dotyczących ryzyka kredytowego oraz w razie konieczności rewidować je. Podejście ECF może przyczynić się do poprawy tworzenia rezerw z tytułu ryzyka kredytowego w porównaniu z obecnym modelem ponoszonych strat ujętym w MSR 39, ponieważ nie będzie już konieczne wystąpienie zdarzenia inicjującego, a dopuszczone będzie wcześniejsze uznanie strat kredytowych. Dzięki podejściu ECF osiągnięte również zostanie lepsze kojarzenie umownych dochodów z odsetek z oczekiwanymi stratami. Jednakże projekt zawiera ograniczone wskazówki dotyczące zastosowania danych i modeli. W zasadzie w projekcie wymaga się danych szacunkowych dla danego punktu w czasie w odniesieniu do przepływów środków pieniężnych i oczekiwanych strat kredytowych. Podobnie jak Komitet Bazylejski i inne zainteresowane strony, Komisja ocenia wniosek RMSR i przyczyni się do jego ulepszenia zgodnie z celami wyznaczonymi przez grupę G20. PL 15 PL

17 poziomem regulacyjnego minimum kapitałowego, który ma absorbować straty w okresach występowania warunków skrajnych. Oczekuje się, że banki będą gromadziły taki kapitał w dobrych czasach. Banki, które znajdują się poniżej ustalonego celu stają wobec ograniczeń w zakresie dystrybucji kapitału (tj. płatności dywidendy, odkupu akcji) do czasu osiągnięcia określonego, docelowego poziomu buforu. Takie rozwiązanie gwarantuje, że sektor bankowy gromadzi bufory kapitałowe, gdy ma na to zyski, i wykorzystuje te bufory w okresach napięć. zwiększania kapitału w okresach dużych zysków może pomóc ostudzić nadmierną ekspansję akcji kredytowej i nadmierne zwiększanie dźwigni finansowej w sektorze bankowym. 42. Drugi element przewiduje antycykliczny bufor kapitałowy. Ma on służyć osiągnięciu bardziej ogólnego celu makroostrożnościowego, zakładającego ochronę sektora bankowego przed okresami nadmiernego wzrostu akcji kredytowej oraz wsparcie akcji kredytowej banków w czasie spowolnienia gospodarczego. Docelowy poziom antycyklicznego buforu kapitałowego ma różnić się w czasie i zostać ustalony jako funkcja co najmniej jednej zmiennej makroekonomicznej, która ma działać jako wskaźnik narastania ryzyka na poziomie makroekonomicznym. Odchylenie zmiennej makroekonomicznej (zmiennych makroekonomicznych) od długoterminowej wartości średniej będzie wskazywało na okresy narastania ryzyka makroekonomicznego, co doprowadzi do rozszerzenia zakresu buforu chroniącego kapitał. 43. Aby rozwiązać kwestię procykliczności na poziomie makroostrożnościowym, Komisja uznaje opcję buforu kapitałowego zmiennego w czasie. Jako że środek taki może uwzględniać ogólną ocenę gospodarczą, monetarną i makroostrożnościową, Komisja, wraz z EBC, oceni możliwe sposoby wkomponowania tego środka w nową architekturę nadzoru Wygładzanie MRC 44. Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego zaproponował wykorzystanie procesu filaru 2, aby uwzględnić kompresję szacunków PD w łagodnych warunkach kredytowych. W praktyce metodologia ta opiera się na zastosowaniu korekty odzwierciedlającej różnicę między aktualnymi PD a PD odpowiadającymi recesji lub średniej długoterminowej. Dzięki takiej strukturze wielkość korekty zmniejsza się w czasie recesji i zwiększa w fazach rozwoju, a bufor jest wyliczany stosowanie do tych zmian. Tym sposobem bufor może absorbować cykliczne wahania MRC, ograniczając procykliczność Dźwignia finansowa 45. Dźwignia w ramach systemu finansowego znacząco wzrosła w okresie poprzedzającym niedawny kryzys finansowy, zarówno w ramach regulowanego sektora bankowego, jak i w ramach sektorów nieregulowanych, w podmiotach takich jak fundusze hedgingowe i typu private equity. Mimo że zwiększona dźwignia finansowa może skutkować większymi zyskami w dobrych czasach, pogłębia ona również straty w okresie spowolnienia. Ponadto proces eliminacji dźwigni, który wystąpił w całym systemie finansowym, spowodował dalsze szkody na rynkach finansowych oraz ogólnie w gospodarce. PL 16 PL

18 46. W deklaracji z 2 kwietnia grupa G20 stwierdziła, że oparte na ryzyku wymogi kapitałowe należy uzupełnić prostym i przejrzystym środkiem nie bazującym na ryzyku, który jest porównywalny w skali międzynarodowej, należycie uwzględnia ekspozycje pozabilansowe i może pomóc zahamować narastanie dźwigni w systemie bankowym. W ramach konsultacji społecznych Komitet Bazylejski nakreślił zarys wskaźnika dźwigni finansowej, który ma służyć jako środek uzupełniający względem opartych na ryzyku regulacji Bazylea II, mając na względzie przejście do podejścia filaru 1 opartego na odpowiednim przeglądzie i kalibracji. Podobnie jak Komitet Bazylejski, Komisja rozważa wprowadzenie wskaźnika dźwigni finansowej, mając na względzie osiągnięcie następujących celów: ograniczenie narastania dźwigni finansowej w sektorze bankowym, a dzięki temu wspomaganie łagodzenia ryzyka związanego z destabilizującym procesem eliminacji dźwigni, który może szkodzić systemowi finansowemu i gospodarce; oraz wprowadzenie dodatkowych środków ochronnych przeciwko ryzyku modelowemu i błędom pomiaru poprzez uzupełnienie środka opartego na ryzyku prostym, przejrzystym i niezależnym pomiarem ryzyka, który jest oparty na wartościach ekspozycji brutto. 47. Wskazane jest, aby przed jego wprowadzeniem wskaźnik dźwigni finansowej został zharmonizowany w skali międzynarodowej oraz w pełni uwzględnił wszelkie pozostałe różnice księgowe. Wskaźnik zostanie wyskalowany tak, aby służył jako wiarygodny środek uzupełniający wymogi oparte na ryzyku, przy uwzględnieniu najbliższych zmian w regulacjach Bazylea II Środki już przyjęte przez Komisję 48. W latach boomu finansowego struktura systemów zachęt dla pracowników podejmujących decyzje w firmach finansowych utrwalała procykliczność przez stymulowanie przyjmowania nadmiernego ryzyka, koncentrując się na krótkoterminowej rentowności, bez należytego rozpoznania i uwzględnienia ryzyka lub wyników długoterminowych Aby rozwiązać kwestię tych szkodliwych aspektów źle skonstruowanych struktur wynagrodzeń, Komisja zaproponowała, aby uzupełnić wymogi CRD poprzez nałożenie wyraźnego obowiązku na instytucje kredytowe i firmy inwestycyjne, tak aby utworzyły i prowadziły one, w odniesieniu do kategorii pracowników, których czynności zawodowe mają istotny wpływ na profil ryzyka tych podmiotów, polityki i praktyki w zakresie wynagrodzeń, które są spójne ze skutecznym zarządzaniem ryzykiem Aby poprawić adekwatności wymogów kapitałowych wobec banków, Komisja zaproponowała również zmiany CRD służące podwyższeniu regulacyjnych G-20 (2009) Zob. pkt 5, w którym znajduje się więcej informacji na temat nieodpowiedniego reagowania uczestników rynku na zmiany warunków gospodarczych. COM (2009) 362 wersja ostateczna. PL 17 PL

19 wymogów kapitałowych w odniesieniu do czynności ujętych w portfelu handlowym i do resekurytyzacji prowadzonych w portfelu bankowym 41. W czasie kryzysu finansowego słabości MRC w tych dziedzinach doprowadziły do dodatkowych napięć w odniesieniu do pozycji kapitałowych banków, co z kolei prawdopodobnie przyczyniło się do zaostrzenia standardów kredytowych banków. 51. W 2009 r. Komisja zaproponowała również stworzenie Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (ESRB) 42, która ma nadzorować stabilność systemu finansowego jako całości. Jeżeli ESRB zostanie utworzona zgodnie z wnioskiem Komisji, będzie ona identyfikowała elementy ryzyka systemowego na poziomie europejskim i wydawała ostrzeżenia o ryzyku. Dodanie solidnego podejścia makroostrożnościowego do obecnie stosowanej metody mikroostrożnościowej powinno pomóc w radzeniu sobie ze źródłami procykliczności związanymi z ograniczeniami w zakresie pomiaru ryzyka i nieodpowiedniego reagowania uczestników rynku na ryzyko 43. To powinno sprzyjać terminowej identyfikacji cyklów i narastania ryzyka w systemie, co przy sprawnych powiązaniach z organami nadzoru i decydentami może umożliwić szybsze podejmowanie działań zapobiegających nadmiernej zmienności i procykliczności w okresie spowolnienia Wnioski 52. Należy podkreślić fakt, że przedstawiona analiza ma charakter orientacyjny, z uwagi na fakt, że przepisy CRD II zostały przyjęte bardzo niedawno, tzn. w 2009 r. 53. Komisja zwraca uwagę, że wiele międzynarodowych instytucji i komitetów podkreślało znaczenie wprowadzenia środków antycyklicznych w regulacjach ostrożnościowych w celu ograniczenia nadmiernej procykliczności w systemie finansowym. Równolegle z pracami prowadzonymi w ramach Komitetu Bazylejskiego Komisja przeanalizuje w szczególności opcje dotyczące jak najskuteczniejszego radzenia sobie z ryzykiem systemowym i procyklicznością. Komisja uważa, że środki te powinny być w stanie ograniczać przyjmowanie nadmiernego ryzyka w czasach wzrostu gospodarczego, ale powinny również być skonstruowane w taki sposób, aby można było czerpać z nich środki w czasie spowolnienia gospodarczego, tak aby zwiększyć odporność sektora bankowego i wspierać przepływ kredytu do gospodarki. 54. Komisja przypomina konkluzje Rady Ecofin 44 popierające wprowadzenie perspektywicznego tworzenia rezerw polegającego na tworzeniu rezerw odliczonych z zysków w czasach dobrej koniunktury z przeznaczeniem na przewidywane straty w portfelach kredytowych, co przyczyniłoby się do ograniczenia procykliczności. Komisja przypomina również zalecenie grupy G20, wzywającej podmioty ustalające standardy rachunkowości do pilnej współpracy z organami nadzorczymi i regulacyjnymi w celu ulepszenia standardów w zakresie wyceny i tworzenia rezerw oraz do wypracowania jednolitego zestawu wysokiej jakości globalnych standardów rachunkowości. W ramach rozpatrywania wniosku ustawodawczego Komisja uwzględni prowadzone obecnie prace organu ustalającego międzynarodowe Ibid Zob. COM (2009) 499 wersja ostateczna. Zob. pkt 5, w którym znajduje się więcej informacji na temat tych kwestii. ECOFIN (2009). PL 18 PL

20 standardy rachunkowości (RMSR) oraz organów nadzoru ostrożnościowego (w szczególności Komitetu Bazylejskiego). PL 19 PL