OPRACOWANIE KRYTERIÓW CHŁONNOŚCI EKOLOGICZNEJ

Transkrypt

1 Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa ul. Targowa Warszawa OPRACOWANIE KRYTERIÓW CHŁONNOŚCI EKOLOGICZNEJ DLA POTRZEB PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO. RAPORT KOŃCOWY Zamawiający Ministerstwo Środowiska Finansujący Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

2 Zespół autorski: mgr Piotr FOGEL KIEROWNIK PRACY dr Sławomir ANUSZ mgr Paweł DECEWICZ mgr inż.arch. krajobrazu Jolanta FISZCZUK-WIKTOROWICZ mgr Anna FOGEL mgr inż.arch. Dorota GADOMSKA dr hab. Mariusz KISTOWSKI mgr inż. Witold KUŹNICKI Maximilian MENDEL mgr Michał PISARSKI mgr inż. arch. krajobrazu Anna PUGACEWICZ mgr inż. arch. krajobrazu Hanna RAWSKA mgr inż. Włodzimierz RYBARCZYK mgr inż. Tomasz WLAZŁOWSKI 1

3 SPIS TREŚCI: 1. CEL I ZAKRES PRACY WSTĘP KLUCZOWE ELEMENTY - THEMATIC STRATEGY ON THE URBAN ENVIRONMENT (STRATEGII DLA ŚRODOWISKA MIEJSKIEGO) W ODNIESIENIU DO POLSKICH REALIÓW KLUCZOWE POLA TEMATYCZNE STRATEGII DLA ŚRODOWISKA MIEJSKIEGO ZRÓWNOWAŻONE ZARZĄDZANIE MIASTEM ZRÓWNOWAŻONE PROJEKTOWANIE URBANISTYCZNE ZRÓWNOWAŻONY TRANSPORT MIEJSKI ZRÓWNOWAŻONE BUDOWNICTWO WNIOSKI I REKOMENDACJE: WYBRANE PRZYKŁADY STOSOWANIA WSKAŹNIKÓW W PLANOWANIU PRZESTRZENNYM I ZARZĄDZANIU MIASTAMI W UNII EUROPEJSKIEJ CHŁONNOŚĆ EKOLOGICZNA A POJEMNOŚĆ PRZESTRZENNA SFORMUŁOWANIE DEFINICJI POJEMNOŚĆ PRZESTRZENNA WSKAŹNIKI POJEMNOŚCI PRZESTRZENNEJ RANGA I ZAKRES STOSOWANIA W PODZIALE NA WSKAŹNIKI UNIWERSALNE, MIEJSKIE I WIEJSKIE POZIOM 0, ZMIANY WSKAŹNIKÓW PROBLEMY OBLICZANIA WSKAŹNIKÓW POJEMNOŚCI PRZESTRZENNEJ ZASOBY INFORMACJI STATYSTYCZNEJ WYKORZYSTYWANE DO OBLICZANIA POJEMNOŚCI PRZESTRZENNEJ MIEJSCE KRYTERIÓW POJEMNOŚCI PRZESTRZENNEJ WŚRÓD WSKAŹNIKÓW ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU POJEMNOŚĆ PRZESTRZENNA OPISY PRZYPADKÓW STUDIUM UWARUNKOWAŃ I KIERUNKÓW ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO MIASTA I GMINY ŁOCHÓW Wnioski praktyczne STUDIUM UWARUNKOWAŃ I KIERUNKÓW ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO MIASTA I GMINY WOŁOMIN CHARAKTERYSTYKA ROZWIĄZAŃ ZAPROPONOWANYCH W STUDIUM UWARUNKOWAŃ I KIERUNKÓW ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO GMINY WOŁOMIN: Wnioski MIEJSCOWY PLAN ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO GMINY OSTRÓW MAZOWIECKA CHARAKTERYSTYKA ROZWIĄZAŃ ZAPROPONOWANYCH W MIEJSCOWYM PLANIE ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO GMINY OSTRÓW MAZOWIECKA Wnioski z opracowania kryteriów pojemności przestrzennej dla gminy Ostrów Mazowiecka, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy

4 23. ZMIANA STUDIUM UWARUNKOWAŃ I KIERUNKÓW ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO GMINY GARDEJA CHARAKTERYSTYKA ROZWIĄZAŃ ZAPROPONOWANYCH W STUDIUM UWARUNKOWAŃ I KIERUNKÓW ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO GMINY GARDEJA: Wnioski: MONITORING PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO Z WYKORZYSTANIEM WSKAŹNIKÓW POJEMNOŚCI PRZESTRZENNEJ SZANSA WPROWADZENIE WSKAŹNIKÓW POJEMNOŚCI PRZESTRZENNEJ DO OBOWIĄZUJĄCEJ PRAKTYKI PLANISTYCZNEJ WNIOSKI KOŃCOWE LITERATURA Spis tabel: TABELA 1. WSKAŹNIKI ŚRODOWISKOWE STOSOWANE DO ZARZĄDZANIA ROZWOJEM MIASTA W LIPSKU TABELA 2. WSKAŹNIKI STOSOWANE W PROGRAMIE MIASTA PRZYSZŁOŚCI M.IN. W MÜNSTER TABELA 3. RANGA I ZAKRES STOSOWANIA WSKAŹNIKÓW POJEMNOŚCI PRZESTRZENNEJ TABELA 4. ZAKRES OPRACOWAŃ WSKAŹNIKÓW A OPRACOWANIA PLANISTYCZNE TABELA 5. PRZYCZYNY I CZĘSTOTLIWOŚĆ AKTUALIZACJI WSKAŹNIKA WZGLĘDEM POZIOMU TABELA 6. WSKAŹNIKI POJEMNOŚCI PRZESTRZENNEJ DLA MISTA I GMINY ŁOCHÓW TABELA 7. WSKAŹNIKI POJEMNOŚCI PRZESTRZENNEJ DLA MIASTA WOŁOMINA TABELA 8. WSKAŹNIKI POJEMNOŚCI PRZESTRZENNEJ DLA GMINY WOŁOMIN TABELA 9. GĘSTOŚĆ ZALUDNIENIA TERENÓW ZURBANIZOWANYCH W PODZIALE NA WSIE DLA GMINY WOŁOMIN TABELA 10. WSKAŹNIKI POJEMNOŚCI PRZESTRZENNEJ DLA GMINY OSTRÓW MAZOWIECKA TABELA 11. WSKAŹNIK TERENÓW NIEWYKORZYSTANYCH POLICZONYCH Z DOKŁADNOŚCIĄ DO SOŁECTWA: TABELA 12: WSKAŹNIK STRUKTURY UŻYTKOWANIA TERENU DLA WSI, PRZEZNACZENIA TERENU PRZED GENERALIZACJĄ TABELA 12 C.D.: WSKAŹNIK STRUKTURY UŻYTKOWANIA TERENU DLA WSI, PRZEZNACZENIA TERENU PRZED GENERALIZACJĄ TABELA 13. WSKAŹNIKI POJEMNOŚCI PRZESTRZENNEJ DLA GMINY GARDEJA TABELA 14. WSKAŹNIK STRUKTURA WARUNKÓW GEOTECHNICZNYCH OBLICZONA DLA KAŻDEGO SOŁECTWA

5 1. Cel i zakres pracy Podstawą prawną realizacji niniejszego opracowania jest umowa 274/04/Wn50/NE- PO-Tx/D z dnia 12 sierpnia 2004 r. Stronami w tej umowie są: Minister Środowiska jako Zamawiający, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jako Finansujący oraz Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa jako Wykonawca. Przedmiotem pracy jest opracowanie kryteriów pojemności przestrzennej na potrzeby planowania przestrzennego. W trakcie realizacji tego opracowania zdecydowano o zmianie zaproponowanego przez Zamawiającego określenia chłonność ekologiczna. W jego miejsce wprowadzono bardziej odpowiadające tematowi pracy pojęcie pojemność przestrzenna. Celami tej pracy były: wypracowanie propozycji narzędzi pomocnych przy podejmowaniu decyzji przestrzennych w środowisku (kryteria pojemności przestrzennej), zaproponowanie modeli decyzyjnych dostosowanych do warunków polskich, przedstawienie możliwości wdrożenia ww. propozycji kryteriów pojemności przestrzennej, przedstawienie propozycji działań pozwalających na wdrażanie zaleceń strategii - Thematic Strategy on the Urban Environment, Zakres badawczy pracy obejmował następujące zadania: wszechstronną analizę zapisów Thematic Strategy on the Urban Environment, w kontekście polskich doświadczeń, zdefiniowanie pojęcia pojemność przestrzenna oraz określenie miejsca i celu stosowania jej w planowaniu przestrzennym, opracowaniu grup wskaźników pojemności przestrzennej dla potrzeb planowania przestrzennego, rozpoznaniu możliwości zastosowania wskaźników pojemności przestrzennej w planowaniu przestrzennym na poziomie lokalnym, obliczeniu wskaźników pojemności przestrzennej dla wybranych gmin, przedstawieniu propozycji stworzenia systemu monitorującego planowanie przestrzenne w Polsce. 4

6 Praca nawiązuje w sposób bezpośredni do badań prowadzonych w Instytucie Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa w latach , w ramach projektu Komisji Europejskiej IST CEGISM (Center of Excellence for Geographical Information in Spatial Management). Głównym celem tych prac było doskonalenie procesu planowania przestrzennego poprzez efektywne wykorzystywanie technologii informacji przestrzennej. Oczekiwany efekt realizacji tej pracy to: stworzenie narzędzi ułatwiających ocenę racjonalności podejmowanych decyzji przestrzennych, stworzenie możliwości monitorowania planowanie przestrzennego na poziomie lokalnym. 5

7 2. Wstęp W świetle obecnych doświadczeń oraz dokumentów przygotowanych przez: ONZ (dokumenty obu Szczytów Ziemi w Rio de Janeiro 1992 i Johannesburgu 2002), Komisję Trwałego Rozwoju (CSD) oraz Unię Europejską (VI Program działań ochrony środowiska oraz dokumenty towarzyszące) planowanie przestrzenne winno odgrywać zasadniczą rolę w ochronie środowiska oraz w programowaniu zrównoważonego rozwoju. Dokumenty Polskie takie jak Konstytucja RP, ustawa Prawo ochrony środowiska, II Polityka Ekologiczna Państwa, Narodowy Program Rozwoju na lata podkreślają fundamentalne znaczenie zasady zrównoważonego rozwoju. Stosując się do zaleceń VI Programu (a także innych nieformalnych dokumentów jak Karta z Aalborga, czy też Europejska Inicjatywa w Zakresie Planowania Przestrzennego), Komisja Europejska rozpoczęła pracę nad kodyfikacją obowiązków krajów członkowskich w zakresie planowania przestrzennego. Ma ona zaowocować działaniami na rzecz przygotowania planów zarządzania środowiskowego dla wszystkich europejskich miast (a właściwie aglomeracji miejskich) powyżej 100 tys. mieszkańców - czyli dla ponad 500 obszarów osadniczych w całej Europie. Wstępem do tych działań jest opracowany w lutym 2004 Raport Komisji Europejskiej dla Rady Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, Komitetu Ekonomiczno Społecznego oraz Komitetu Regionów pt. Towards a thematic strategy on the urban environment (Ku Strategii dla Środowiska Miejskiego). Prace nad Strategią nie zostały jeszcze zakończone, ale ich stopień zaawansowania pozwala na rozpoczęcie dyskusji nad realizacją w polskich warunkach celów sformułowanych w tym dokumencie.,,strategia dla Środowiska Miejskiego jest bez wątpienia wyrazem pewnych obaw i troski o sposób rozwiązywania problemów, na jakie napotykają duże miasta w całej Europie. Przy tej okazji proponuje się nowe podejście do planowania przestrzennego. Przenikający Strategię sposób myślenia jest na tyle różny od praktyki planowania przestrzennego w naszym kraju, że już teraz warto rozpocząć dyskusję nad propozycjami zawartymi w tym dokumencie. Jednocześnie,,Strategia dla Środowiska Miejskiego, stanowi bardzo ciekawy kontekst dla rozważań nad kryteriami i adaptacją pojęcia pojemności przestrzennej dla potrzeb planowania przestrzennego. Jej analiza wzbogaca i pozwala nadać pracy kierunek zgodny z europejskimi trendami zarządzania opartego na zasadach sustainable 6

8 developement. Przeprowadzona dyskusja wstępnie nasuwa sugestie, że pojemność przestrzenną najlepiej będzie rozumieć w kontekście popytu, podaży i efektywności wykorzystania terenów jednostki terytorialnej. 3. Kluczowe elementy - Thematic Strategy on the Urban Environment (Strategii dla Środowiska Miejskiego) w odniesieniu do polskich realiów. Na wstępie można pozwolić sobie na stwierdzenie, że obecna robocza wersja Strategii jest dokumentem, który posiada spore walory dydaktyczne. Dokument ten, może inspirować, a jednocześnie zawiera przymiarki do sposobów realizacji jej celów ogólnych. Jest kolejną wersją roboczą opracowywanego dokumentu, niemniej na tyle spójną i przemyślaną, że zawarte w niej główne idee nie powinny już ulec zasadniczym zmianom. U postaw jego stworzenia leży przekonanie o tym, że procesy ewolucji dużych miast Europy wymagają interwencji, która umożliwi ich dalszy trwały rozwój z korzyścią dla całej Wspólnoty. Zaprezentowane rozwiązania uwzględniają wyniki prac nad kilkudziesięcioma projektami Komisji Europejskiej, w których wnikliwie przeprowadzono analizy przyczynowe opisywanych zjawisk. Zdaniem twórców Strategii obserwujemy obecnie rozwój szeregu niekorzystnych zjawisk zachodzącym w dużych miastach europejskich, takich jak: wyludnianie się centrów miast, degradacja starych osiedli mieszkaniowych oraz dawnych terenów przemysłowych, spadek jakości środowiska miejskiego, intensywne rozrastanie się przedmieść i osiedli peryferyjnych. Za ich główną przyczynę uznają oni niską jakość środowiska miejskiego, szczególnie w dużych miastach europejskich. Sprawia to, że z roku na rok coraz większa liczba ludzi decyduje się na zmianę miejsca zamieszkania, preferując życie na peryferiach miast. Odpływ inwestycji i mieszkańców na tereny przylegające, które z każdym rokiem stają się coraz rozleglejsze, rodzi dalsze konsekwencje w postaci powolnej degradacji wielu terenów przemysłowych i mieszkaniowych, szczególnie w starych częściach miast, które wyraźnie odróżniają się, na niekorzyść, od pozostałych fragmentów. 7

9 Celem Strategii jest: " Wspieranie zintegrowanego podejścia horyzontalnego w politykach Wspólnoty i poprawa jakości środowiska miejskiego z uwzględnieniem postępu osiągniętego w stosowaniu istniejących ram współpracy, dokonanie ich przeglądu w miarę potrzeb i ukierunkowanie na: wspieranie Agendy Lokalnej 21; zmniejszenie powiązania między wzrostem gospodarczym i zapotrzebowaniem na transport osobowy; potrzebę zwiększenia udziału w transporcie publicznym, kolejowym, śródlądowych drogach wodnych, poruszania się pieszo i jeździe na rowerze; potrzebę przeciwdziałania wzrostowi wielkości ruchu pojazdów i spowodowanie znacznego oddzielenia wzrostu transportu od wzrostu PKB; potrzebę promowania używania pojazdów o niskiej emisji w transporcie publicznym; rozważenie wskaźników dla środowiska miejskiego." Ogólny cel Tematycznej Strategii dla środowiska miejskiego to: Poprawa jakości ochrony środowiska i jakości terenów miejskich oraz zapewnienie obywatelom miast Europy zdrowego środowiska życia, wzmocnienie wkładu środowiska do zrównoważonego rozwoju terenów miejskich z uwzględnieniem pokrewnych zagadnień ekonomiczno-społecznych. Zdaniem autorów Strategii tak sformułowane problemy i cele są wspólne dla praktycznie wszystkich krajów Unii Europejskiej i mogą stanowić ramę dla wspólnych działań, a ostateczna wersja Strategii zaproponuje zachęty dla krajów członkowskich do stworzenia odpowiednich ram prawnych i organizacyjnych dla jej realizacji. We wszystkich aglomeracjach miejskich w Polsce obserwować można rozlewanie się zabudowy poza obszar głównych miast i przeznaczanie coraz większych przestrzeni terenów rolniczych, a nawet leśnych pod zabudowę mieszkaniową, usługową, produkcyjną. Tego rodzaju rozwój pochłania znaczne tereny i generuje wysokie koszty przy rozbudowie infrastruktury i sieci usługowych. Przy wskazywaniu coraz to nowych terenów pod inwestycje nie są mierzone (szacowane) koszty tych działań ponoszone przez region, miasto, ogół mieszkańców. Miasta rozrastają się coraz bardziej chaotyczne, niszcząc przy tym otaczające je środowisko przyrodnicze. 8

10 Idea tworzenia zwartych miast jest w Polsce znana, rozwijana i promowana, niestety głownie w świecie nauki 1. Władze miast i gmin tworzących aglomeracje nie widzą lub nie podejmują tego problemu. Przestrzenny rozrost np. warszawskiej metropolii od wielu lat nie jest planowany, monitorowany ani kontrolowany. Decyzje dotyczące jej rozbudowy są podejmowane bez jakiejkolwiek próby koordynacji przez kilkadziesiąt niezależnych, samorządnych gmin. O jej kształcie decydują lokalne rynki, w tym głównie właściciele terenów i deweloperzy. Gminy starają się nawzajem prześcignąć w oferowaniu jak największych terenów do zabudowy, w większości nie wyposażonych w infrastrukturę techniczną, wielokrotnie większych od istniejącego i przewidywanego popytu w tej dziedzinie w czasie najbliższych kilku dekad (M. Nowakowski 2002). Dla wszystkich małych miast i dla terenów wiejskich otaczających duże ośrodki miejskie jest to oczywiście próba wykorzystania szansy rozwoju. Obszary peryferyjne czerpią z tego zjawiska spore korzyści, przybywa im mieszkańców, inwestycji i pieniędzy w budżecie. Można podsumować, że nie są obecnie w Polsce przez administrację państwową ani samorządową prowadzone działania, które ograniczają rozlewanie się miast. Także zdaniem szerokiej opinii społecznej problem rozlewania się polskich miast nie istnieje (L. Groeger 2002). Pozytywnie postrzegane jest mieszkanie z dala od hałasu, w pobliżu lasu, natomiast problem dojazdów do miasta nie stanowi dla respondentów badań większego kłopotu. Jest to raczej postrzegane jako naturalny proces rozwoju ośrodka miejskiego. Na znaczne ograniczenie zjawiska rozlewania się miast mogą natomiast ewentualnie wpływać dwa podstawowe czynniki ekonomiczne: wzrost kosztów transportu, wzrost średniego poziomu cen terenów (liczony wraz z kosztami uzbrojenia), w relacji do kosztów budowy. Obecnie w Polsce to właśnie szczególnie niski średni poziom cen terenów i wyjątkowo tani transport stymulują procesy uznawane w Strategii za niekorzystne z punktu widzenia trwałego rozwoju. Trzeba również zauważyć, że rozrastanie się miast nie musi być problemem dopóki jednocześnie polepsza się ich strukturę wewnętrzną, restauruje tereny i różnicuje je funkcjonalnie. Należy, zatem stworzyć mechanizmy, dzięki którym miasta będą rozrastały się nie tylko dlatego, że jest to o wiele tańsze i łatwiejsze niż przekształcanie 1 Badania problemu rozprzestrzeniania się dużych miast były prowadzone m.in. w Instytucie Gospodarki 9

11 terenów już zainwestowanych. Niezbędne wydaje się więc wyznaczenie w ramach strefy miejskiej i w jej otoczeniu terenów, których zabudowywać nie wolno. Oczywiście, te tereny powinny tworzyć układ ciągły. Dobrym narzędziem do odtwarzania terenów zdegradowanych mogą być zachęty podatkowe dla inwestorów. Trzeba jednak pokonać po drodze szereg barier, które uniemożliwiają sprawne przekształcanie tych terenów. W Polsce są to np. bariera czasu w procesie planowania przestrzennego, sztywne, kompletnie nieprzystosowane do rozwiązywania takich problemów przepisy w zakresie ochrony (przebudowy) zabytków. Wskutek tego substancja budowlana szybciej starzeje się niż jest odtwarzana. Jednocześnie ogromną rolę w odtwarzaniu zdegradowanych terenów miejskich odgrywają władze lokalne, ich determinacja i skuteczność w walce o inwestora i wizerunek miasta. Niestety często prace nad odtwarzaniem zdegradowanej substancji miejskiej ograniczają się do ścisłego centrum miasta. Nie zależnie od polskiego kontekstu, zadaniem Strategii będzie przygotowanie narzędzi, które mają zahamować niekorzystne procesy. Strategia zaproponuje listę działań, w których będzie zostawione miejsce na programy uwzględniające specyfikę i niepowtarzalny charakter terenów miejskich, wynikający z położenia geograficznego, uwarunkowań historycznych i ekonomicznych. Dotyczy to szczególnie, choć nie tylko krajów akcesyjnych i kandydujących. Działania te będą wspierane finansowo przez Komisję. Będą one realizowane w czterech najważniejszych obszarach tematycznych, które zostały omówione w następnych rozdziałach: zrównoważone zarządzanie miastem zrównoważony transport miejski, zrównoważone budownictwo, zrównoważone projektowanie urbanistyczne 4. Kluczowe pola tematyczne Strategii dla Środowiska Miejskiego W analizie tej, ze względu na temat pracy, jakiej ma służyć, skupiamy się głównie na dwóch, spośród czterech pól tematycznych opisanych w Strategii: zrównoważonym zarządzaniu miastem i zrównoważonym projektowaniu urbanistycznym. Pozostałe dwa w raporcie tym zostały potraktowane sygnalnie. Przestrzennej i Mieszkalnictwa. 10

12 5. Zrównoważone zarządzanie miastem Tereny miejskie spełniają wiele funkcji ważnych dla mieszkańców i wszystkich, którzy z tych terenów korzystają. Funkcje te obejmują zapewnienie mieszkania, zatrudnienie, dostęp do towarów i usług, aktywność kulturalną i interakcje społeczne. Aby zagwarantować i wspierać te funkcje tereny miejskie musza zawierać wiele elementów statycznych takich jak budynki, infrastruktura, tereny zielone, tereny opuszczone i zaniedbane, a także elementy dynamiczne, takie jak transport, woda, powietrze, energia i odpady. Zrównoważone zarządzanie miastem jest niezbędne do kreowania wysokiej jakości, zdrowego środowiska miejskiego. Odbywać się to może jedynie dzięki współpracy osób i instytucji tworzących przestrzeń miejską, działających przy tym w różnych sektorach. Strategia podkreśla iż zarządzanie środowiskiem stanowi ciągły cykl analizy, planowania i programowania, wdrażania, monitoringu, oceny postępu oraz oszacowania problemów, który opiera się na zgromadzonej wiedzy i doświadczeniu, zapewniając, aby nowe podejścia polityczne korzystały z osiągnięć przeszłości, a także uznaje potrzebę długookresowej wizji w tworzeniu polityki. Strategia kładzie ogromny nacisk przy kreowaniu modelu zarządzania miastami na szeroki udział społeczeństwa w podejmowaniu kluczowych decyzji przestrzennych, w tym ingerujących w miejskie środowisko przyrodnicze. Kluczowym narzędziem zarządzania (instrumentem) zaproponowanym w Strategii jest plan zarządzania środowiskiem. Byłby on opracowywany dla miast stołecznych oraz miast powyżej 100 tys. mieszkańców. Plan taki uwzględniałby wszystkie zagadnienia składające się na jakość przestrzeni miejskiej: wykorzystanie energii, emisje gazów cieplarnianych, zużycie z wody i jej uzdatnianie, odpady, hałas, jakość powietrza, przyrodę i różnorodność biologiczną, transport i mobilność, projektowanie urbanistyczne, zagrożenia naturalne i antropogeniczne, zrównoważone budownictwo oraz pokrewne zagadnienia zdrowia i jakość życia ludzi rozumiane jako całość. Zakładając, iż w toku międzynarodowych konsultacji zostanie wypracowany zakres ustaleń tego dokumentu, należy równolegle sprecyzować dla jakich jednostek miejskich sporządzanie planu jest obowiązkowe a dla jakich dobrowolne. Miasta, które dobrowolnie opracują plan powinny otrzymywać pomoc finansową z budżetu Unii na jego wdrożenie. 11

13 Dokumentem o podobnym charakterze do planu zarządzania środowiskiem proponowanym w strategii jest opracowywany przez wszystkie jednostki samorządowe program ochrony środowiska. Jednak w niewielkim stopniu jego zapisy odnoszą się do przestrzeni. Sam program nie jest dokumentem stanowiącym, ingerującym w uprawnienia poszczególnych jednostek administracji samorządowej. Pogram ten w polskich warunkach służy koordynacji działań związanych z ochroną środowiska, głównie poprzez: działania edukacyjno-informacyjne, wskazywaniu najważniejszych zagrożeń środowiska i sposobów ich rozwiązywania, promowanie zasad zrównoważonego rozwoju, koordynacje działań związanych z ochroną środowiska pomiędzy różnymi podmiotami i administracją. Głównym podmiotem, dla realizacji zadań wskazanym przez autorów Strategii dla Środowiska Miejskiego są miasta o liczbie ludności większej niż 100 tys. Powinny być one jednak, zgodnie z duchem tego dokumentu, częściowo zarządzane wraz z otaczającymi terenami, na które rozlewają się. W polskich warunkach problemem jest brak wypracowanych narzędzi i tradycji zarządzania aglomeracją. Dyskusyjne pozostaje również zagadnienie terenów otaczających. Czy należałoby je rozpatrywać w granicach aglomeracji, czy może wykroczyć nieznacznie poza nią, na tereny, których proces rozrastania się miast już nie dotyczy? Pamiętać przy tym należy, że gmina jest suwerenną jednostką samorządową, posiadającą odrębny budżet, samorząd, a zintegrowane zarządzanie wymagałoby przebudowy całego systemu administrowania gminą, z przekazaniem części kompetencji, co obecnie jest niemożliwe. Promowane w tym dokumencie zintegrowane podejście do środowiska miejskiego skłania do zastanowienia się, czy plany zarządzania środowiskiem miejskim powinny być realizowane tylko dla miast o liczbie ludności powyżej 100 tys., czy może także w nieco uproszczonej wersji dla miast mniejszych, np tys., które również potrzebują odpowiedniego narzędzia zarządzania. Jak dowodzi praktyka najpełniejsze doświadczenia w zakresie zrównoważonego zarządzania przestrzenią miejską są w Polsce w grupie miast średnich, np. Ełk, Kwidzyn. W warunkach polskich, szczególnie trudne będzie uruchomienie mechanizmów, eliminujących negatywne wpływy gry politycznej w zarządzaniu przestrzenią. Zbyt często 12

14 obserwowana jest niechęć władz lokalnych do zajmowania się problemami, których rozwiązanie przekracza ramy czasowe jednej kadencji. W polskich warunkach istnieje wiele różnych dokumentów, które wspomagają władze lokalne w zarządzaniu miastem/gminą. Część z nich ma charakter obligatoryjny np.: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe plan gospodarki odpadami, program ochrony środowiska, plan rozwoju lokalnego. Inne zaś mają charakter fakultatywny: strategia rozwoju miasta/gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (czasem dla małych obszarów obowiązkowy), program uporządkowania gospodarki ściekowej, opracowania ekofizjograficzne (czasem dla małych obszarów obowiązkowy) Dużym mankamentem w zarządzaniu przestrzenią jest występująca dość często rozbieżność pomiędzy sposobem podejścia do tego samego problemu oraz propozycjami działań zapisanymi w różnych obowiązujących dokumentach, znajdujących się w mieście/gminie. Strategia rozwoju miasta/gminy jest w polskich warunkach dokumentem o podobnym, operacyjnym i politycznym charakterze do proponowanego przez Strategię dla Środowiska Miejskiego planu zarządzania środowiskiem. Nie jest to jednak dokument obligatoryjny, wymagany prawem dla wszystkich jednostek terytorialnych. Zapisy polskich strategii rozwoju są bardzo silnie ukierunkowane na definiowanie problemów (często bardzo wąskich) i proponowanie działań. Odniesienie zapisów strategii rozwoju miast/gmin do rzeczywistej przestrzeni jest dość luźne. Najczęściej w drodze opracowywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zapisy strategii przekłada się na przestrzeń. Wdrażanie planu zarządzania środowiskiem, zgodnie z sugestiami Strategii, powinno być monitorowane, w celu uzyskania informacji na temat pozytywnych skutków 13

15 zrównoważonego zarządzania środowiskiem miejskim. Pozwoli to na prowadzenie rankingów miast ze względu na jakość tego środowiska. Przewodzenie w rankingu regionalnym, krajowym czy międzynarodowym jest cennym instrumentem promocji gmin, do którego władze lokalne będą dobrowolnie dążyć. Kontrolę wdrażania planów oraz hierarchizowanie miast ma ułatwić stosowanie mierników. Komisja Europejska proponuje grupę 11 wskaźników poruszających się w czterech głównych obszarach problemowych: zarządzanie, transport, planowanie urbanistyczne oraz budownictwo. Do wskaźników tych dodano, krótki komentarz na temat możliwości ich aplikowania do polskich warunków: 1. Zadowolenie mieszkańców z lokalnej społeczności możliwe przy użyciu ankietowania; 2. Lokalny wkład do globalnych zmian klimatu trudne ze względu na zły obecnie stan baz danych o emisjach do powietrza; 3. Lokalna mobilność i transport pasażerski możliwe poprzez ankietowanie, obliczenia w środkach transportu, badanie potoków ruchu; 4. Istnienie lokalnych publicznie dostępnych otwartych terenów i usług możliwe na podstawie istniejących materiałów ewidencyjnych i kartograficznych oraz kartowania w terenie; 5. Jakość powietrza lokalnego otoczenia możliwe, ale w bardzo ograniczonym stopniu (niska dokładność), ze względu na małą liczbę punktów pomiarów emisji zanieczyszczeń powietrza; 6. Podróże dzieci ze szkoły i do szkoły - możliwe przy użyciu ankietowania; 7. Zrównoważone zarządzanie lokalnym organem i lokalnym biznesem bardzo trudne do realizacji ze względu na nieufność administracji i biznesu do wnikania w struktury i procesy; 8. Zanieczyszczenie hałasem - możliwe, ale w ograniczonym stopniu (mała dokładność), ze względu na niewielką liczbę i częstotliwość sporządzania planów akustycznych miast; 9. Zrównoważona gospodarka przestrzenna możliwe, w oparciu o wypracowane mierniki, 10. Produkty promujące zrównoważenie trudne, ale realne do zbadania; 11. "Ślad ekologiczny" w przypadku polskich miast bardzo trudne (obecnie w zasadzie niemożliwe do przebadania), gdyż wymaga czaso- i kosztochłonnych badań przepływów materialno-energetycznych przez miasta, prowadzonych różnymi metodami: 14

16 ankietowymi, kwerendowymi, terenowymi, szacunkowymi, porównawczymi, itd. Ważne jest to, by statystyka zaczęła w większym stopniu uwzględniać potrzeby takich badań. Szereg z tych wskaźników w polskich warunkach, już na pierwszy rzut oka wydaje się być trudna do określenia i sprecyzowania, może mieć charakter opisowy, co utrudni ich porównanie, ze względu na sposób podejścia w krajach członkowskich do opisanych zagadnień. Problemem jest również dostęp do danych statystycznych, często bardzo specjalistycznych, branżowych, niekompletnych. Dane zbierane na różnych poziomach nie dają się często ze sobą w prosty sposób zagregować. Należy także, na użytek tych mierników wzbogacać dane statystyczne o podstawowe informacje z zakresu wykorzystania przestrzeni, mając jednocześnie na uwadze koszty ich pozyskiwania oraz świadomość niemożliwości porównywania danych w skali całego kraju. Wyliczanie wskaźników zrównoważenia miast powinno odbywać się na poziomie o wiele dokładniejszym, niż poziom jednostki administracyjnej. Przy analizowaniu zagadnień równoważenia środowiska miejskiego nierzadko potrzebne są dane zebrane dla kwartałów miasta, osiedli, dzielnic. Ważną rolę w monitorowaniu zjawisk zachodzących w przestrzeni miasta odgrywać będą miejskie systemy informacji przestrzennej, gromadzące, udostępniające i przechowujące różnorodne informacje o terenie. Podobnych przykładów jak opisany w Strategii Praski System Informacji o Środowisku jest w polskich miastach bardzo wiele 1. W wielu ośrodkach miejskich tworzeniem i administrowaniem Systemem Informacji Przestrzennej zajmują się specjalnie wydzielone komórki organizacyjne administracji lokalnej. 6. Zrównoważone projektowanie urbanistyczne Komisja Europejska planuje podjęcie działań w celu wprowadzenia nowych wzorców osadnictwa miejskiego w systemie planowania przestrzennego krajów członkowskich, promowania wtórnego użytkowania terenów zdegradowanych oraz określenia minimalnych gęstości użytkowania terenów mieszkalnych. Zrównoważone projektowanie urbanistyczne obejmuje wszystkie zagadnienia odnoszące się do formy i rodzaju gospodarki przestrzennej na obszarach miast. Wydaje się, że 1 Wiele przykładów wykorzystania GIS w zarządzaniu miastami zostało opisanych w kwartalniku Człowiek i Środowisko 28(1-2)

17 zagadnienia projektowania urbanistycznego są bez wątpienia najistotniejsze w procesie kształtowania zrównoważonego środowiska miejskiego, gdyż płaszczyzna ta łączy wszystkie pozostałe tematy: zrównoważone budownictwo, zrównoważony transport miejski i zrównoważone zarządzanie. Sposób prowadzenia gospodarki przestrzennej na terenie miejskim jest zasadniczym wyznacznikiem charakteru miasta, jakości ochrony jego środowiska i jakości życia, jaką zapewnia ono swoim mieszkańcom. Decyzje gospodarki przestrzennej powinny chronić tożsamość miasta, jego dziedzictwo kulturowe, zabytkową formę ulic, zieleń miejską i różnorodność biologiczną. Złe decyzje gospodarki przestrzennej doprowadziły do takich terenów miejskich, które traktuje się jako nieatrakcyjne do życia oraz spowodowały formy osadnictwa, które nie są zrównoważone. Strategia ogniskuje się na powstrzymaniu tendencji nadmiernego rozwoju przestrzennego terenów zurbanizowanych, nie uzasadnionego przyrostem ilości mieszkańców. Lansuje transformację jakościową przestrzeni miejskiej, optymalizację jej wykorzystania, likwidację różnego rodzaju nieużytków urbanistycznych w strefie miejskiej, zwiększanie udziału terenów biologicznie aktywnych. Cele zrównoważonego planowania przestrzennego są zintegrowane z ochroną środowiska przyrodniczego. Efektem zrównoważonego podejścia z jednej strony ma być poprawa jakości podstawowych komponentów środowiska przyrodniczego w strefie miejskiej, a z drugiej strony ochrona przed antropopresją strefy terenów otwartych w sąsiedztwie miast. Strategia lansuje typ zabudowy obszarów miejskich o wysokim zagęszczeniu, zwartych i o mieszanych funkcjach terenu. A także położenia silnego nacisku na rozwój wysokiej jakości terenów zielonych w mieście, w tym na przekształconych obszarach poprzemysłowych. Za problem przestrzenny postrzegane są również silne podziały funkcjonalne w gospodarce przestrzennej miasta, które są przyczyną nasilenia ruchu samochodowego. Strategia przytacza kazus osiedla Natolin Wyżyny, jako dobry przykład na wprowadzenie zróżnicowania funkcjonalnego dużego osiedla mieszkaniowego, które przez dziesiątki lat pełniło jedynie funkcję sypialni. Stwierdzić należy, że po 1990 r. większość terenów mieszkaniowych w Polsce rozwinęła się w ten sposób, co zostało wywołane zmianą ustroju i wzrostem zatrudnienia w sektorze usług, nie zaś działaniami administracyjnymi. 16

18 Polska jest krajem, w którym wdrożona z powodzeniem Strategia w jednym z miast pociągnie za sobą działanie innych, o ile wykaże się wyraźne korzyści, w tym finansowe dla poszczególnych jednostek samorządowych. Jednak rozpoczęcie myślenia o realizacji zapisów Strategii będzie możliwe o ile: odbuduje się zaufanie do potrzeb i rzetelności planowania przestrzennego opartego o nowe zasady proponowane w Strategii, wzrośnie świadomość, że czym innym jest prawo własności terenu, a czym innym prawo do jego dowolnego zagospodarowania, stworzy się ramy prawne do opracowania planu zarządzania środowiskiem dla całego obszaru metropolitalnego, uruchomi się mechanizmy finansowe i organizacyjne z zakresu preferencji dla budownictwa mieszkaniowego realizowanego na obszarze istniejącego zainwestowania miejskiego, wprowadzi się ekonomiczne bariery dla inwestycji mieszkaniowych wznoszonych poza obszarem zwartej zabudowy miejskiej, wprowadzi się obowiązek sporządzania prognozy pełnych ekonomicznych skutków ustaleń planistycznych wraz z ich szerokim upublicznieniem. W polskich warunkach ekonomicznych i prawnych przeciwdziałanie nadmiernemu rozlewaniu się miast wydaje się być dziś bezskuteczne. Gminy leżące na obrzeżach dużych miast nie są zainteresowane prowadzeniem takiej polityki, która będzie godziła w ich interes. Prowadzone przez Komisję Europejską działania zmierzające do określenia poziomów docelowych zagospodarowania oraz minimalnych gęstości użytkowania terenów mieszkalnych powinny być szczególnie ostrożnie wprowadzane są bowiem duże rozbieżności pomiędzy poszczególnymi państwami. Niebagatelnym składnikiem tego wskaźnika jest trudny do zmierzenia i określenia czynnik historyczny i kulturowy. Jednocześnie egzekwowanie w dokumentach planistycznych minimalnych gęstości dla zabudowy musi być poprzedzone próbą odpowiedzi na pytania: Czy w oczach mieszkańców dużych miast, wielofunkcyjne obszary o wysokiej gęstości zaludnienia, wyposażone w wszechstronną sieć usług, terenów zielonych postrzegane są jako zrównoważone i atrakcyjne? 17

19 Czy dogęszczając przestrzeń miejską nie doprowadzimy do jej upadku, wskutek przeładowania funkcjami i ludnością, która z czasem zacznie uciekać na peryferia? Ważnym zagadnieniem, na który nacisk kładzie Komisja Europejska jest monitoring rozwoju przestrzennego miast, dla którego w ramach europejskiego programu ESPON określono ramy gromadzenia i analizy danych przestrzennych, a w ramach projektu INSPIRE wskazano na zakres i możliwości udostępnienie i wykorzystania wysokiej jakości informacji przestrzennej GIS. 7. Zrównoważony transport miejski Doświadczenia krajów wysokorozwiniętych wskazują na narastające problemy związane z rozprzestrzenianiem się miast i wzrostem ich transportochłonności. Pomimo podejmowanych działań, wysoki jest udział komunikacji indywidualnej w obsłudze komunikacyjnej. Dotyczy to także Polski, gdzie wyraźna jest ekspansja urbanizacji oraz wzrost motoryzacji. Wzrastają długość i czas przeznaczany na podróże, zatłoczenie komunikacyjne, zużycie energii, emisje oraz społeczne i indywidualne koszty transportu. Zrównoważony transport miejski, postrzegany jest jako kluczowe zagadnienie równoważenia rozwoju miast. Nadmierny rozrost transportu miejskiego pociąga za sobą cały szereg negatywnych dla środowiska miejskiego i gospodarki konsekwencji jak: nadmierne przeznaczanie terenów na cele komunikacyjne, wzrost emisji spalin i hałasu, przeładowanie ulic hamuje ich przepustowość (mobilność), wzrastają koszty użytkowania samochodów, popularyzacja siedzącego trybu życia, duża liczba wypadków drogowych, których następstwem są ofiary śmiertelne i ranni. Strategia popiera szereg inicjatyw i proponuje działania mające na celu znaczne ograniczenie transportu samochodami osobowymi, wspieranie transportu publicznego, rowerowego oraz pieszego. Priorytetowymi mogą stać się rozbudowa sieci ścieżek rowerowych, tworzenie przestrzeni wielofunkcyjnych by zminimalizować dojazdy do pracy i miejsc usługowych, wprowadzanie opłat za wjazd do centrów miast, popularyzacja transportu publicznego. 18

20 W Strategii położono nacisk na działanie mechanizmów rynkowych. Jest więc tylko kwestią czasu kiedy zauważalne będą pierwsze efekty. W Polsce dodatkowym warunkiem jest przyspieszenie rozwoju bezpiecznego, komfortowego, sprawnego i taniego transportu publicznego. Dopiero po spełnieniu tych czterech czynników, transport publiczny stanie się konkurencyjny dla transportu indywidualnego. W wielu krajach podjęto prace zmierzające do odwrócenia tych negatywnych tendencji oraz promowania transportu zbiorowego i podróży niezmotoryzowanych. Wyrażono to w przyjętych m.in. przez szereg krajów i miast, także w Polsce (w tym Warszawa, Kraków, Poznań, Gdynia) politykach transportowych. Podstawowe kierunki przyjęte w tych dokumentach są zgodne z celami zrównoważonego rozwoju, t.j. zapewnienia równowagi między rozwojem gospodarczym, osiągnięciem celów społecznych i ochrony środowiska (Rozkwitalska 2002). Generalnym celem polityki transportowej jest stworzenie warunków do sprawnego, bezpiecznego, efektywnego ekonomicznie i ograniczającego uciążliwość dla środowiska przemieszczania się osób i towarów poprzez zapewnienie równowagi w użytkowaniu samochodów osobowych i środków transportu zbiorowego przy równoczesnym wprowadzaniu ułatwień dla ruchu rowerowego oraz pieszego i przy spełnieniu wymogów ograniczania uciążliwości transportu dla środowiska. Celami szczegółowymi o charakterze transportowym są: 1. zapewnienie dostępności do systemu transportowego wszystkim mieszkańcom, 2. poprawa jakości obsługi przez skrócenie czasu i poprawę warunków podróży, 3. łagodzenie nierównomierności obsługi transportowej poszczególnych obszarów, 4. kształtowanie zachowań transportowych mieszkańców w celu zmniejszenia ruchliwości, oddziaływanie na wybór środka przewozowego, w tym zmniejszenie udziału samochodów osobowych w podróżach, promowanie transportu zbiorowego oraz ruchu niezmotoryzowanego - pieszego i rowerowego. Do celów szczegółowych o charakterze pozatransportowym należy zaliczyć: 1. stymulowanie rozwoju gospodarczego i przestrzennego miasta, 2. współtworzenie ładu przestrzennego, oszczędność terenów miejskich, 3. ochronę wartości materialnych i kulturowych, 4. ułatwienie integracji z miastem sąsiednich obszarów, 5. redukcję emisji spalin i oddziaływań hałasu, redukcję niedogodności z tytułu zatłoczenia ulic, 19

21 6. poprawę bezpieczeństwa ruchu, ochronę życia i zdrowia mieszkańców. Założenia Strategii w zakresie planów zrównoważonego transportu miejskiego są zgodne z realizowanymi obecnie politykami transportowymi. Strategia nakłada w tym zakresie na każde miasto stołeczne i każde miasto powyżej 100,000 ludności obowiązek opracowania, przyjęcia, wdrożenia oraz poddawania systematycznym przeglądom plan zrównoważonego transportu miejskiego wraz z jego krotko-, średnio- i długoterminowymi poziomami docelowymi. Plan ten należy integrować z planowaniem przestrzennym. W Polsce działania takie nie są prowadzone w wystarczającym zakresie. Tylko niektóre miasta prowadzą systematyczne badania ruchu i podejmują w różnym zakresie studia rozwoju swoich systemów transportowych. Działania te nie są wystarczająco kompleksowe, nie są również prowadzone w sposób ciągły, często podejmowane są tylko dla doraźnych celów, np. rozstrzygnięcie wybranych problemów wynikłych przy określaniu kierunków rozwoju i kształtu systemu transportowego w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub spełnienia wymagań przy staraniach o środki z Unii Europejskiej. Główną przeszkodą w realizacji tych prac w pożądany sposób jest ich wysoki koszt. Jedną z ważnych inicjatyw popieranych przez Komisję Europejską będzie opracowywanie wskaźników zrównoważonego transportu miejskiego, które pomogą w monitorowaniu prac nad wdrażaniem planu zrównoważonego transportu miejskiego oraz dadzą wytyczne do planu zarządzania środowiskiem. Według propozycji Komisji Europejskiej, wskaźnikami bezpośrednio związanymi z funkcjonowaniem transportu są: Wskaźnik Nr 3. Lokalna mobilność i transport pasażerski. Wskaźnik Nr 6. Podróże dzieci ze szkoły i do szkoły. O ile pierwszy z tych wskaźników może być powiązany z wskaźnikami i miernikami charakteryzującymi obciążenia dla środowiska, to drugi ma z nimi bardzo luźny związek. 8. Zrównoważone budownictwo Zrównoważone budownictwo, postrzegane jest jako ważne zagadnienie równoważenia rozwoju miast. Zrównoważone budownictwo rozumiane jest w strategii przez pryzmat jego funkcjonalności ekologicznej, wyrażonej w zużyciu energii, produkcji odpadów oraz zużycia 20

22 materiałów czerpanych ze skorupy ziemskiej. Niebagatelne jest także dla jakości środowiska miejskiego projektowanie i stosowane metody konstrukcyjne. Bez wątpienia jakość budynków, w tym materiał z którego są wykonane przekłada się na atrakcyjność środowiska miejskiego, jednak wydaje się, że stworzenie wskaźników zrównoważonego budownictwa miejskiego może być kłopotliwe, a uzyskanie danych dla całych miast wręcz niewykonalne, ze względu na brak danych wejściowych. Niewątpliwie zrównoważone budownictwo jest najtrudniejszym do uchwycenia elementem równoważenia środowiska miast ze względu na swój rozproszony charakter. O ile czynniki ekonomiczne, głównie wzrost cen energii mogą powodować samoistnie działania zmierzające do zmniejszenia ilości energii potrzebnej do ogrzewania i oświetlania budynków, to wprowadzenie norm, ram i ograniczeń w zakresie konstrukcji i projektowania jest wyjątkowo trudne do osiągnięcia i wyegzekwowania, gdyż związane jest to głównie z mentalnością i przyzwyczajeniami projektantów. 9. Wnioski i rekomendacje: Proponowana Strategia dla środowiska miejskiego z pewnością może stać się jedną z najważniejszych wytycznych dla szeroko ujmowanego planowania przestrzennego, sformułowanych przez UE. Wszystkie określone w niej pola tematyczne są ważne, chociaż stopień zawansowania ich rozpoznania i możliwości wdrożenia w Polsce jest zróżnicowany: Zrównoważone zarządzanie rozwojem miast (gospodarką miejską) wydaje się polem o najmniejszym bagażu doświadczeń w Polsce i zarazem najtrudniejsze do wdrożenia, ze względu na ilość i różnorodność podmiotów, które powinny w nim uczestniczyć; Zrównoważony transport miejski doświadczeń na tym polu jest dużo, ale poza nielicznymi przypadkami nie wyszły one poza fazę projektową. Ich wdrożenie zależy w znacznym stopniu od samorządów lokalnych i regionalnych, a te nie zawsze są nimi zainteresowane, z powodu nieświadomości skutków zaniechania działań; trudna jest dywersyfikacja środków przemieszczenia się wewnątrz miast i w ich otoczeniu; Zrównoważone budownictwo na razie nie sprzyja mu w jakiś szczególny sposób legislacja, ale wydaje się, że jego metody można by wdrożyć stosunkowo łatwo pokazując rachunki kosztów ekonomicznych użytkowania budynków w całym okresie ich fizycznego wykorzystania. Wydaje się, że trudne będzie przełamie pewnych przyzwyczajeń i doświadczeń podmiotów uczestniczących w procesach projektowania, konstruowania i 21

23 użytkowania budynków. Skala wdrażania tego pola jest bardzo szczegółowa i niekoniecznie powinno ono zostać uwzględnione w realizowanym projekcie. Zrównoważone projektowanie urbanistyczne jest polem, w obrębie którego istnieją w Polsce najszersze doświadczenia teoretyczne i praktyczne. Zagadnienie to dotyczy styku działalności planistów, samorządów, właścicieli i inwestorów. W jego obrębie powinny zostać wypracowane przede wszystkim wskaźniki pojemności przestrzennej. Wydaje się, że proponowany w Strategii dla Środowiska Miejskiego plan zarządzania środowiskiem powinien być w naszym kraju dokumentem tworzonym w oparciu o konkretną listę opracowań, odnosić się do najważniejszych szeroko rozumianych problemów i mieć charakter prawa miejscowego. Konieczność uwzględnienia w prawie polskim zapisów Strategii dla Środowiska Miejskiego zmieni całkowicie filozofię podejścia do planowania przestrzennego, w zakresie rozwoju miast i obszarów miejskich. Zmianie musi ulec wiele elementów. Zasadniczym jest podejście do planowania przestrzennego, które musi być ukierunkowane na ciągłość procesu, nie zaś jak obecnie na skończony produkt planistyczny. Wcielenie w życie strategii, zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej będzie wymagało od władz polskich przeprowadzenia szerokiej dyskusji nad wizją, kształtem przestrzeni i jej planowaniem w XXI w. Wcielenie w życie zapisów i rozwiązań proponowanych przez Strategię dla Środowiska Miejskiego będzie wymagało pracy multidyscyplinarnego zespołu specjalistów nad nowym prawem regulującym Środowisko Miejskie, bądź wprowadzenia szeregu poprawek do co najmniej kilkudziesięciu ustaw. Pociągnie to za sobą burzliwe dyskusje specjalistów i trwać może nawet kilka lat. Jednocześnie ważnym wydaje się, że większość rozwiązań zaproponowanych przez Komisję Europejską będzie trudna do zrealizowania w Polsce, gdyż: nie są one postrzegane jako problemy, wymagają uporządkowania wielu kwestii prawnych, które w sposób pośredni lub bezpośredni odnoszą się do szeroko rozumianego środowiska życia człowieka Obligatoryjność opracowania planów zarządzania środowiskiem, oraz planów zarządzania transportem powinna być uzależniona od charakteru gminy i jeśli jest to celowe, wchodzić w obowiązujący zakres ustaleń np. Studium. Należy dopuścić możliwość (a może konieczność) uprzedniego opracowywania takich planów dla związków gmin jeżeli wchodzą w skład 22

24 aglomeracji, a wypracowane polityki muszą wówczas być uwzględniane w politykach gminnych. Przedmiotem szczególnej troski w warunkach polskich, powinny być tereny w strefie sąsiadującej ze strefą miejską. Raz wyznaczone tereny do ochrony przed zabudową, w miarę rozwoju przestrzennego strefy miejskiej powinny być przejmowane przez miasto i zagospodarowywane jako tereny zieleni. Należy rozważyć słuszność wdrażania zapisów Strategii jedynie dla dużych miast. Być może problemy zaprezentowane w Strategii są nieco szersze i można je zastosować, po niewielkich modyfikacjach, również dla małych miast i gmin wiejskich. Trudne, a wręcz niemożliwe jest oddzielenie dużych miast w Polsce od ich zaplecza, którymi są miasta i gminy ościenne. Rozpatrywanie problemów przestrzennych dużych miast, bez szerokiego ich otoczenia, jest niepełne i może doprowadzić do błędnych wniosków. Wprowadzenie ustawowych zapisów dotyczących ograniczenia zjawiska rozlewania się dużych miast doprowadzi do szeregu konfliktów między metropoliami, a terenami które żyją z ich rozlewania się. Najlepszym narzędziem do realizacji zapisów Strategii dla Środowiska Miejskiego powinien być dokument opracowany przez władze samorządowe na poziomie miasta / gminy, gdyż w praktyce jedynie samorządy mają możliwość ustanawiać prawo miejscowe z zakresu planowania i zarządzania przestrzenią. Opracowanie kryteriów pojemności przestrzennej dla potrzeb planowania przestrzennego jest zagadnieniem pozornie niezwiązanym ze Strategią, którą przedstawiła Komisja Europejska. Jednak przez dokument ten przewija się wiele wątków, które należy wziąć pod uwagą pracując nad tym tematem. Są to: nowy sposób podejścia i myślenia o procesie planowania przestrzennego: zintegrowany, wielowątkowy, ciągły, monitorowanie rozwoju miast, określenie poziomów docelowych rozwoju przestrzennego w różnych aspektach, stworzenie wskaźników ocen mieszczących się w pojęciu mierniki zrównoważonej gospodarki przestrzennej 23

25 Odniesieniem dla opracowania kryteriów pojemności przestrzennej powinny być zapisy zaprezentowane w części dotyczącej wskaźników i sposobów monitorowania zrównoważonego środowiska miejskiego. 24

26 10. Wybrane przykłady stosowania wskaźników w planowaniu przestrzennym i zarządzaniu miastami w Unii Europejskiej Upowszechniająca się po Konferencji Środowisko i Rozwój w Rio de Janeiro zorganizowanej w 1992 roku koncepcja zrównoważonego rozwoju oraz działania prowadzące do operacjonalizacji równoważenia rozwoju, znalazły swój wyraz także w odniesieniu do planowania prowadzonego na obszarach miejskich, zarówno w ujęciu przestrzennym jaki i strategicznym. W latach 90. XX wieku liczne miasta, głównie zachodnioeuropejskie, skandynawskie oraz północnoamerykańskie, wprowadziły do procesów zarządzania swoim rozwojem (przestrzennym i społeczno-ekonomicznym) instrumenty, które miały się przyczynić do ich bardziej zrównoważonego rozwoju. Wśród nich jednym z najważniejszych instrumentów były analizy wskaźnikowe. Najbardziej znany, prekursorski system tych wskaźników został opracowany w Seattle w USA (AtKisson, 1996). W kolejnej dekadzie, do 2005 roku, zostały one zaimplementowane w zarządzaniu licznymi miastami europejskimi, np. w Bristolu (Bristol City Council, 2002), Maastricht (Rotmans i in., 2000) czy Münster ( stadt/exwost). W większości przypadków zastosowanie wskaźników z reguły określanych jako wskaźniki środowiskowe, ekorozwoju (rozwoju zrównoważonego) lub jakości życia miało służyć jako instrument wprowadzania i monitorowania Agendy 21 programu ekorozwoju zdefiniowanego na Szczycie Ziemi w Rio. Stosunkowo szybko okazało się, że równoważenie rozwoju jest możliwe w bardzo ograniczonym i niepełnym zakresie, wówczas gdy dotyczy bezpośrednio tylko sfery społeczno-gospodarczej, nawet łącznie z przyrodniczą. Konieczne okazało się szersze uwzględnienie problematyki zagospodarowania przestrzennego, rozmieszczenia w obrębie miast i obszarów metropolitarnych różnych funkcji i generowanych przez nie procesów, a co za tym idzie niezbędne stało się włączenie problematyki planowania przestrzennego do procesów zarządzania zrównoważonym rozwojem miast oraz opracowanie wskaźników, które służyłyby temu planowaniu prowadzonemu zgodnie z regułami ekorozwoju. W części miast wskaźniki te w ostatniej dekadzie na tyle się upowszechniły, że ich stosowanie wydaje się czymś naturalnym, jednak w większości przypadków źródłem ich wprowadzenia była chęć stymulowania bardziej zrównoważonego rozwoju miast. Pomimo iż większość średnio i wysoko rozwiniętych państw świata zobowiązała się na szczeblu rządowym do respektowania zasad rozwoju zrównoważonego i implementowania Agendy 21, to prowadzanie działań sprzyjających ekorozwojowi na szczeblu lokalnym 25

27 (miejskim) zależy z reguły od indywidualnej decyzji miast i nie jest obligatoryjne, poza obowiązkami wynikającymi z przepisów prawnych danego państwa. Zdarza się jednak bardzo rzadko, aby przepisy prawne wprowadzały konieczność stosowania określonych zestawów wskaźników do wspomagania polityki planowania i zarządzania w miastach. Tak więc podane w dalszej części rozdziału przykłady wskaźników stanowią element dobrowolnej polityki miejskiej, wynikającej ze świadomości władz i społeczności lokalnych co do znaczenia wdrażania i monitorowania procesów zrównoważonego rozwoju, także w aspekcie przestrzennym. Przegląd wykorzystania wskaźników w politykach miejskich, ze szczególnym uwzględnieniem wskaźników wskazanych do zastosowania w procedurach planowania przestrzennego wykazał, że najbardziej zaawansowanymi w stosowaniu tych wskaźników są państwa Europy Zachodniej (Holandia, Niemcy, Wielka Brytania) oraz państwa skandynawskie: Dania, Finlandia, Szwecja). Ze względu na większe podobieństwa charakteru przestrzeni oraz dawnych i aktualnych problemów związanych z rozwojem miast do sytuacji polskiej, zdecydowano się na szersze omówienie przykładów pochodzących z pierwszej grupy wymienionych państw. Jednym z bardziej rozbudowanych systemów wskaźników są wskaźniki jakości życia stosowane w Bristolu w Wielkiej Brytanii. Wprowadzono je w 1996 roku, a więc są one gromadzone od blisko dekady. Aktualnie w mieście stosuje się aż 100 wskaźników, większość w układzie przestrzennym 35 dzielnic (wards), a więc rezultaty ich analizy mogą być z powodzeniem zastosowane w planowaniu przestrzennym dla poziomu całego miasta (odpowiadającym studiom uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w Polsce). Na podstawie 25 wskaźników, które są stosowane od początku ich wprowadzenia, oblicza się syntetyczny wskaźnik (index) jakości życia w mieście, który pokazuje jej zmiany z roku na rok. Poniżej zestawiono przykłady 42 wskaźników stosowanych w Bristolu, odniesionych do pięciu grup zagadnień. Podkreślono te, które można w największym stopniu zastosować w procesach planowania przestrzennego: WSKAŹNIKI JAKOŚCI ŻYCIA W MIEŚCIE (BRISTOL, 2002) A. Tworzenie zrównoważonego środowiska miejskiego (różnorodność biologiczna, energia, ochrona środowiska, użytkowanie ziemi, transport): średnia liczba gatunków ptaków przypadających na ogród (zima); zagęszczenie wróbli domowych; odsetek ogrodów / stawów z żabami; 26