Analiza porównawcza modeli współpracy administracji publicznej z organizacjami not for profit w wybranych państwach Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Collegium Civitas Analiza porównawcza modeli współpracy administracji publicznej z organizacjami not for profit w wybranych państwach Unii Europejskiej Ekspertyza Redakcja naukowa Prof. dr hab. Ewa Leś Warszawa, grudzień 2010

2 SPIS TREŚCI Wprowadzenie (Ewa Leś)... 3 Część I. Bartosz Pieliński, Państwo, rynek i organizacje trzeciego sektora w społeczeństwie postindustrialnym. Przegląd koncepcji i synteza dorobku... 6 Rozdział 1. Wyzwania klasycznego welfare state... 6 Rozdział 2. Trzeci sektor w społeczeństwie postindustrialnym Rozdział 3. Administracja publiczna a trzeci sektor nowe wyzwania CZĘŚĆ II. Ewa Leś, Polityka regulacji kontaktów między państwem a organizacjami trzeciego sektora w wybranych państwach Europy Zachodniej Rozdział 1. Francuski model polityki wobec trzeciego sektora Rozdział 2. Włoski model polityki wobec trzeciego sektora Rozdział 3. Brytyjski model polityki wobec trzeciego sektora. Pomiędzy kulturą kontraktu a trzecią drogą Rozdział 4. Ewolucja interakcji państwa i trzeciego sektora. Portret szwedzki Wnioski i rekomendacje (Ewa Leś) ANEKSY I. FRANCJA: Karta wzajemnych zobowiązań pomiędzy państwem a stowarzyszeniami 101 II. WIELKA BRYTANIA: Kodeks Finansowy i zamówień publicznych- ramy współpracy w zakresie finansowania III. SZWECJA: Porozumienie pomiędzy Rządem szwedzkim, Organizacjami Oddolnymi w Sferze Społecznej i Szwedzkim Stowarzyszeniem Władz Lokalnych i Regionów ŹRÓDŁA Organizacje, które wzięły udział w dialogu

3 Wprowadzenie (Ewa Leś) Potrzeba rozwijania nowej polityki wobec organizacji trzeciego sektora jest dzisiaj potrzebą dnia zarówno nowych państw członkowskich, jak Polska, jak i państw o ugruntowanej demokracji parlamentarnej i gospodarce rynkowej. W państwach Europy Środkowo- Wschodniej od ponad dwóch dekad, zaś w państwach wysoko rozwiniętych w ciągu ostatnich trzech dziesięcioleci radykalnie wzrosła zarówno liczba organizacji trzeciego sektora, jak i ich znaczenie w politykach społecznych. Sprawiło to, że w państwach wysoko rozwiniętych dotychczasowe polityki wobec organizacji trzeciego sektora poddawane są rewizji bądź ze względu na niekompletność istniejących rozwiązań bądź z powodu wyczerpania się obowiązujących modeli relacji. Z kolei w nowych krajach członkowskich UE konieczne stało się uregulowanie wzajemnych relacji państwa i organizacji trzeciego sektora w związku z przebudową ustrojową tych krajów po 1989 roku. W państwach Zachodu Europy wynikiem tych procesów przebudowy relacji państwa i instytucji obywatelskich w ostatnich kilku dziesięcioleciach są porozumienia określane najczęściej jako compact, accord, charter, concordat, cooperation programme, protocol, partnership i strategy 1. Najogólniej ujmując, istotą tych porozumień jest regulacja kontaktów między administracją publiczną a trzecim sektorem dotyczących kształtowania polityk i świadczenia usług. Ich znaczenie polega na uwypukleniu szczególnej roli trzeciego sektora oraz na poprawie procesu i rezultatów kontaktów wzajemnych między administracja publiczną a organizacjami społecznymi. W ostatnim dwudziestoleciu w zachodnich państwach europejskich o odmiennych modelach polityki społecznej (Wielka Brytania, Francja, Szwecja, Włochy) podjęto nowe inicjatywy polityczne i innowacje instytucjonalne w zakresie regulacji lub rekonstrukcji kontaktów między administracją publiczną a trzecim sektorem. Ich wpływ na poprawę relacji państwo-trzeci sektor różni się w poszczególnych krajach. W piśmiennictwie zachodnim podkreśla się, że proces dostosowania modeli relacji między państwem a trzecim sektorem do warunków początku XXI w. jest złożony i musi uwzględniać wiele wymiarów, w tym zróżnicowaną strukturę dziedzinową działalności, wieloszczeblową strukturę administracyjną oraz odmienność funkcji samych organizacji 1 John Casey, Bronwen Dalton, Rose Melville and Jenny Onyx, Strengthening government-nonprofit relations: international experiences with compacts, Voluntary Sector Review, Volume I, Issue 1, March

4 trzeciego sektora, tj. ich ukierunkowanie bądź na świadczenie usług, rzecznictwo praw i potrzeb bądź też na finansowanie i redystrybucję 2. Celem opracowania jest przedstawienie najnowszej polityki wobec trzeciego sektora w czterech zachodnich państwach europejskich, reprezentujących odmienne tradycje ustrojowe i modele ładu społecznego. Chodzi o przedstawienie ewolucji procesu regulowania kontaktów między obu sektorami i wniosków, jakie stąd wynikają dla kontekstu polskiego. Nowe inicjatywy polityczne rządów wobec trzeciego sektora obejmują zarówno działania takie, jak przegląd i ocena obowiązujących polityk i ich aktualizacja, jak i podejmowanie całościowych rozwiązań, m.in. nowe ustawodawstwo, nowe instytucje nadzoru nad organizacjami oraz nowe źródła finansowania. W piśmiennictwie wskazuje się, że w dotychczasowych studiach w centrum uwagi znalazły się zagadnienia ilościowego wzrostu organizacji trzeciego sektora i ich znaczenia. Natomiast w mniejszym stopniu przedmiot uwagi stanowiło udokumentowanie inicjatyw na rzecz rozwoju polityk ukierunkowanych na trzeci sektor, w tym studia porównawcze na ten temat. W niniejszym opracowaniu chodzi o przedstawienie zarówno polityk na rzecz tych organizacji w państwach objętych analizą, ich treści i konsekwencji, jak i przedstawienie procesu tworzenia polityk wobec trzeciego sektora w tych państwach, w tym odpowiedzi na pytania, o inicjatorów podejmujących inicjatywy polityczne w tym obszarze oraz siły polityczne i czynniki, które je ukształtowały i tworzą nadal. Ekspertyza wskazuje zarówno na podobieństwa, jak i zróżnicowania doświadczeń państw europejskich w zakresie normowania relacji państwo trzeci sektor. W Części I Bartosz Pieliński przedstawił przegląd koncepcji teoretycznych na temat państwa opiekuńczego i trzeciego sektora w społeczeństwach postindustrialnym ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień budowania relacji partnerskich państwo-trzeci sektor. W Części II Ewa Leś dokonała opisu i analizy modeli współdziałania państwa i zinstytucjonalizowanego społeczeństwa obywatelskiego w krajach o odmiennych systemach społecznych, ich funkcji i zakresu oraz inicjatyw politycznych na rzecz wdrażania standardów współpracy na poziomie stanowienia, implementacji, monitoringu i oceny polityk publicznych. W tej części przedstawiono także konkretne przykłady porozumień realizowanych w poszczególnych krajach. Monika Roćko przygotowała tłumaczenia dokumentów dotyczących relacji między 2 Gidron B., Bar M. eds., Policy Initiatives Towards The Third Sector in International Perspective, Springer,

5 administracją publicznej a trzecim sektorem w Wielkiej Brytanii, Francji i Szwecji (Aneks) oraz przeprowadziła i przetłumaczyła wywiad z ekspertem francuskim. Ekspertyza oparta jest na wielu źródłach danych. Podstawę stanowi przegląd zagranicznej literatury przedmiotu z ostatnich dwóch dekad poświęconej inicjatywom politycznym i instytucjonalnym na rzecz wzmocnienia trzeciego sektora jako partnera administracji publicznej. Drugie źródło danych stanowi analiza dokumentów oraz wywiady z informatorami kluczowymi specjalistami z zakresu trzeciego sektora w krajach stanowiących przedmiot niniejszej analizy 3. Szczegółowość ujęcia doświadczeń poszczególnych państw w regulowaniu wzajemnych kontaktów administracja publiczna - trzeci sektor różni się z uwagi na zróżnicowaną dostępność źródeł. Jednak w przypadku wszystkich krajów przedstawiono ewolucję procesów dotyczących inicjatyw i zmian polityki wobec trzeciego sektora. Przedmiotem szczególnej uwagi jest analiza nowych inicjatyw politycznych dotyczących standaryzacji współdziałania państwa i trzeciego sektora w Wielkiej Brytanii, Francji, Włoszech i Szwecji z uwzględnieniem procesów ich inicjowania, formułowania i realizacji. 3 We Francji wywiad pogłębiony przeprowadzono z Edith Archambault, profesorem Universite de Paris 1 Sorbonne; We Włoszech wywiad przeprowadzono z prof. Anną Merlo, profesorem Universita Bocconi w Mediolanie i Universita della V Aosta; W Wielkiej Brytanii prof. Marilyn Taylor z University of Brighton odpowiedziała drogą elektroniczną na pytania kwestionariusza ankiety; W Szwecji Karen Gavelin, autorka Raportu dla rządu szwedzkiego nt realizacji postanowień Szwedzkiego Porozumienia między rządem Szwecji, trzecim sektorem oraz szwedzkim Stowarzyszeniem Władz Lokalnych i Regionalnych, odpowiedziała na część pytań ankiety z racji krótkiego okresu, jaki minął od wprowadzenia w życie Porozumienia. Wywiady przeprowadzono w okresie od maja do września 2010 roku. 5

6 Część I. Bartosz Pieliński, Państwo, rynek i organizacje trzeciego sektora w społeczeństwie postindustrialnym. Przegląd koncepcji i synteza dorobku Rozdział 1. Wyzwania klasycznego welfare state Celem pierwszej części opracowania jest analiza relacji pomiędzy administracją publiczną a organizacjami trzeciego sektora na podstawie zagranicznej literatury przedmiotu. Chodzi przede wszystkim o wskazanie dylematów, które wiążą się ze świadomym kreowaniem powiązań pomiędzy instytucjami państwowymi a obywatelskimi. Szczególnie wyraźnie zostaną uwypuklone te dylematy, które wiążą się z tworzeniem relacji partnerskich między administracją publiczną a organizacjami społecznymi. Ich analiza zostanie dokonana w kontekście wyzwań, przed jakimi stanęło zachodnioeuropejskie welfare state wobec rozwoju postindustrialnego społeczeństwa. Ponad trzydzieści lat temu zauważono, że konsens wypracowany po II wojnie światowej, odnoszący się do formy, jaką przyjęła w krajach zachodnich polityka społeczna, wymaga rewizji. Wyzwania, którym miało sprostać klasyczne, powojenne welfare state zdezaktualizowały się lub uległy znacznym przeobrażeniom. Pojawiły się nowe problemy, do rozwiązywania których klasyczne instytucje polityki społecznej nie były przystosowane. Zetknięcie struktur welfare state z wyzwaniami społeczeństwa postindustrialnego wymusiło wiele działań adaptacyjnych. Jednym z nich była rewaloryzacja powiązań pomiędzy administracją publiczną a instytucjami społeczeństwa obywatelskiego. Początkowo zmiany dotyczyły jedynie zwiększenia znaczenia organizacji non-profit w świadczeniu części usług społecznych. Jednakże w miarę upływu czasu dyskusja zaczęła się również toczyć wokół form, jakie mają przybierać relacje między administracją publiczną a organizacjami pozarządowymi. Właśnie ta późniejsza faza dyskusji stanowi główny obszar analiz, zawartych w pierwszej części opracowania, składającej się z trzech rozdziałów. W pierwszym przedstawiono główne wyzwania, przed jakimi stanęła polityka społeczna w krajach Europy Zachodniej i Stanów Zjednoczonych w okresie postindustrialnym. Drugi rozdział opisuje sposoby sprostania tym wyzwaniom, z wykorzystaniem rozwijających się relacji pomiędzy administracją publiczną a organizacjami trzeciego sektora; tutaj przedstawiono główne formy tych związków. Ostatnia część jest podsumowaniem wcześniejszych analiz, przedstawiono w niej w formie pytań główne dylematy, związane z kształtowaniem relacji partnerskich między administracją publiczną a trzecim sektorem. 6

7 Trudno jednoznacznie wskazać, kiedy rozpoczęła się dyskusja wokół powstania i funkcjonowania społeczeństwa postindustrialnego, lecz na pewno jako pierwszy najdobitniej tezę o narodzinach nowej struktury społecznej wyraził w swojej książce Daniel Bell 4.Od tego czasu powstało wiele publikacji, których autorzy wskazują, czym jest w swojej istocie społeczeństwo postindustrialne i czym różni się ono od społeczeństwa przemysłowego 5. W wymiarze gospodarczym chodzi o dwie zasadnicze różnice. Pierwsza dotyczy samej struktury gospodarczej. W społeczeństwie przemysłowym gospodarka rozwijała się przede wszystkim w obrębie sektora przemysłowego, a w społeczeństwie postindustrialnym motorem gospodarki jest sektor usług. To właśnie tutaj generowany jest coraz większy odsetek produktu krajowego brutto i zatrudnia się coraz więcej siły roboczej. Z tym przekształceniem wiąże się inna ważna przemiana w obszarze gospodarki. W społeczeństwie postindustrialnym doszło do znacznych przemian w sferze pracy. Przede wszystkim gospodarka, nawet wspierana przez państwo, nie jest w stanie zapewnić pełnego zatrudnienia, a na pewno nie może go zapewnić w formie trwałej i stabilnej pracy. Bowiem w coraz większym stopniu generuje okresowe, niskopłatne miejsca pracy, które nie mogą stanowić trwałej podstawy dobrobytu gospodarstw domowych, jak też nie pozwalają na budowanie trwałej tożsamości zawodowej. Ta przemiana wiąże się bezpośrednio z kryzysem dotychczasowego dominującego modelu ekonomicznego rodziny opartego na jednym, męskim żywicielu rodziny, stanowiącym jeden z elementów kluczowych klasycznego welfare state. Mężczyzna, jako jedyny pracujący członek gospodarstwa domowego, nie mógł już dłużej samodzielnie utrzymywać całej rodziny. Konieczna stała się aktywniejsza rola kobiet w obrębie gospodarki. Upadek wspomnianego modelu wiązał się z przekształceniami, jakie zachodziły w sferze życia rodzinnego. Koniec XX wieku to okres uświadamiania sobie wagi kryzysu demograficznego, trwałego spadku liczby urodzeń oraz pogłębiającej się niestabilności instytucji rodziny - zwiększa się liczba rozwodów wobec liczby zawieranych związków małżeńskich. Także wtedy pojawiają się nowe formy życia rodzinnego, które stanowią 4 Daniel Bell, Nadejście społeczeństwa postindustrialnego: próba prognozowania społecznego, Instytut Badań Współczesnych Problemów Kapitalizmu, Chociaż nie wszyscy autorzy posługują się określeniem społeczeństwo postindustrialne, do nurtu literatury wskazującej na różnice pomiędzy strukturą społeczeństwa przemysłowego a strukturą współczesnych społeczeństw można zaliczyć między innymi następujące pozycje: Urlich Beck, Społeczeństwo ryzyka. W drodze do innej nowoczesności, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa, 2002; Manuel Castells, Wiek informacji: ekonomia, społeczeństwo i kultura, T. 1, T. 2, T. 3., Wydawnictwo Naukowe PWN; Jeremy Rifkin, Wiek dostępu. Nowa kultura hiperkapitalizmu, w której płaci się za każdą chwilę życia, Wydawnictwo Dolnośląskie, Wrocław,

8 wyzwanie dla instytucji polityki społecznej, przystosowanych do współdziałania z ich bardziej tradycyjnymi formami. Ewolucja struktur społeczeństw europejskich dotyczyła również sfery politycznej. Lata siedemdziesiąte i osiemdziesiąte to wzrost znaczenia różnorodnych ruchów społecznych, które w dwojaki sposób rzucały wyzwanie istniejącym do tej pory systemom partyjnym. Przede wszystkim w porównaniu do klasycznych partii politycznych działały w mniej sformalizowanych strukturach. Były silniej lub słabiej powiązanymi koalicjami osób o podobnych poglądach politycznych. Również poglądy te stanowiły inny rodzaj wyzwania dla obowiązującego do tej pory konsensusu politycznego. Podkreślanie znaczenia postulatów o równouprawnienie mężczyzn i kobiet lub zwracanie uwagi na zanieczyszczenie środowiska stanowiły te elementy programów politycznych, które odróżniały nowo powstające ruchy od funkcjonujących już partii politycznych. Pojawienie się nowych ruchów społecznych wiązało się także z przekształceniami, jakie zachodziły w obrębie społeczeństwa obywatelskiego. Tam, gdzie rozwój polityki społecznej w znacznym stopniu opierał się zawsze na instytucjach pozarządowych (przede wszystkim w Republice Federalnej Niemiec), zmiana dotyczyła sposobu funkcjonowania trzeciego sektora. Do tej pory organizacje pozarządowe za pomocą tworzonych sieci stowarzyszeniowych aktywnie wspierały działania prowadzone przez instytucje publiczne. Począwszy od lat siedemdziesiątych XX wieku zaczęło jednak powstawać coraz więcej instytucji obywatelskich, wyłamujących się z wypracowanego modelu relacji pomiędzy instytucjami publicznymi a trzecim sektorem. Nowe organizacje w znacznej mierze działały poza obrębem instytucji, zrzeszających wszystkie podmioty aktywne w sferze trzeciego sektora. Do zmian doszło także tam, gdzie system welfare state był całkowicie zdominowany przez instytucje administracji publicznej. Wzrastająca presja na zwiększenie udziału organizacji trzeciego sektora w funkcjonowaniu polityki społecznej wymusiła w krajach skandynawskich znaczne reformy nie tylko systemu welfare state, ale także porządku administracyjnego. Zwiększanie roli instytucji trzeciego sektora przebiegało w znacznym stopniu równolegle z decentralizacją administracji publicznej. Procesowi uspołeczniania polityki społecznej towarzyszył proces dewolucji struktur administracyjnych państwa. Wszystkie przemiany związane z rozwojem społeczeństwa postindustrialnego miały wpływ na kształt polityki społecznej w krajach Europy Zachodniej i Stanów Zjednoczonych. 8

9 System polityki społecznej, jaki rozwinął się po II wojnie światowej w państwach zachodnich, opisywany najczęściej za pomocą pojęcia welfare state, stanął zatem przed koniecznością dostosowania się do nowego otoczenia. Większość państw zachodnich borykała się z podobnymi problemami, ale każde z nich reagowało w nieco inny sposób. Opis przekształceń, jakie zachodziły w poszczególnych krajach, najlepiej uchwycił Gosta Esping- Andersen w swojej klasycznej już pracy Three Worlds of Welfare State z 1990 roku 6. Z perspektywy czasu można stwierdzić, że jeżeli nawet welfare state jako pewna forma realizacji polityki społecznej przechodziło kryzys, to nie doprowadził on do całkowitego jej rozbicia, mimo przewidywań wielu badaczy. Co więcej, wyzwania, jakie stanęły przed klasycznym welfare state, okazały się źródłem bardzo płodnych refleksji na temat funkcjonowania polityki społecznej. Pojawiły się koncepcje akcentujące znaczenie mechanizmów rynkowych, wskazywano także na wagę angażowania instytucji z poszczególnych sfer życia społecznego w rozwiązywanie różnorakich kwestii społecznych. Wyłaniającemu się, odnowionemu systemowi polityki społecznej zaczęto nadawać różne określenia: welfare mix, welfare pluralism, welfare society itp. Wszystkie nowe sposoby konceptualizacji polityki społecznej w większym lub mniejszym stopniu odwołują się do refleksji związanych z kryzysem klasycznego welfare state. To samo dotyczy literatury omawiającej relacje pomiędzy administracją publiczną i organizacjami pozarządowymi, dlatego przed przystąpieniem do właściwej analizy tego piśmiennictwa należy przyjrzeć się wyzwaniom, wobec których stanęło klasyczne welfare state. To one bowiem w znacznym stopniu ukształtowały dyskusję dotyczącą relacji między państwem a społeczeństwem obywatelskim. Klasyczne welfare state stanęło przed następującymi wyzwaniami: 1. funkcjonalności 2. skuteczności 3. efektywności 4. partycypacji 5. emancypacji 6. inkluzyjności 7. legitymizacji 6 Gøsta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton University Press,

10 Wyzwanie funkcjonalności Zdaniem wielu obserwatorów rozwój społeczeństwa postindustrialnego spowodował, że welfare state przestało być funkcjonalne. Społeczeństwo, dla którego potrzeb powstała ta struktura polityki społecznej, przestało istnieć. Nowe, postindustrialne społeczeństwo ma nowe potrzeby i klasyczne welfare state wydawało się nie móc im sprostać. Przedstawione przemiany w sferze politycznej, gospodarczej i społecznej spowodowały, że przekształciła się logika napięć społecznych, jakim miało przeciwdziałać welfare state. Odwołując się do prac Clausa Offe, wywodzącego się z lewicowego nurtu nauk społecznych, można powiedzieć, że przestało istnieć społeczeństwo klasowe, na potrzeby którego kształtowała się powojenna polityka społeczna 7. Welfare state, które miało być narzędziem zapewniania pokoju społecznego, przestało pełnić swoją funkcję 8. Przede wszystkim relacje pomiędzy światem kapitału i światem pracy uległy zmianie. Dla środowisk gospodarczych coraz bardziej kosztowny okazywał się kompromis, na jakim opierały się powojenne instytucje polityki społecznej. Przede wszystkim rosły jego koszty alternatywne. Dla licznych przedsiębiorców, wykorzystujących zjawisko globalizacji gospodarki światowej, coraz bardziej realne i opłacalne stało się inwestowanie w krajach rozwijających się lub zasadnicza zmiana sposobu prowadzenia firm. Utrzymywanie poprawnych relacji z rodzimą siłą roboczą przestało być rozsądną strategią biznesową. W wyniku zachodzących przemian gospodarczych również świat pracy ulegał przemianom. Rozwój sektora usług i coraz większa popularność alternatywnych form zatrudnienia powodowały zmniejszenie siły przetargowej związków zawodowych. Powojenny kontrakt społeczny wymagał zatem renegocjacji. Coraz większa swoboda przepływu nie tylko kapitału, ale także poszczególnych elementów infrastruktury gospodarczej oraz nowy kształt europejskiej siły roboczej wydawały się sugerować, że minął czas kompromisu między światem kapitału i pracy. Nie istniały lub uległy całkowitej 7 Na temat analiz dotyczących przekształceń klasycznego welfare state patrz Claus Offe, Contradictions of the Welfare State (edited by John Keane), The MIT Press, Cambridge, Claus Offe, Some Contradictions of the Modern Welfare State, Critical Social Policy, vol. 2, nr. 5, 1982, ss

11 przemianie te grupy społeczne, w których interesie było podtrzymywanie struktur klasycznego welfare state. Wyzwanie skuteczności Jednym z największych wyzwań, przed jakimi stanęło klasyczne welfare state było udowodnienie skuteczności swojego działania. Na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX wieku ze strony Nowej Prawicy pojawiły się zarzuty, że instytucje polityki społecznej nie tylko nie rozwiązują żadnych problemów społecznych, lecz tworzą nowe. Tę linię argumentacji wykorzystał do krytyki instytucji welfare state Charles Murray w książce Bez korzeni, która stała się sztandarowym tekstem krytyków tej formy realizacji polityki społecznej. W swoim tekście Murray neguje kierunek, w którym zaczęła się rozwijać polityka społeczna w Stanach Zjednoczonych od czasów prezydentury Johna Kennedyego. Jego zdaniem w tym okresie dokonała się rewolucja, która doprowadziła do zmiany tradycyjnego konsensu Amerykanów w sprawie co znaczy być biednym, kim są biedni i co jest im winna pozostała część społeczeństwa 9. Nowa ugoda polityczna przyzwalała na redystrybucję znacznych środków od najbogatszych do najbiedniejszych mieszkańców Stanów Zjednoczonych. Murray bardzo krytycznie patrzy na tę zmianę, ale nie tylko z perspektywy etycznej (jak to czyni w pośredni sposób Robert Nozick w swojej książce Anarchia, państwo, utopia 10 ), lecz opierając się na materiale empirycznym. Dlatego też w drugiej części książki prezentuje dowody przemawiające za tym, że wprowadzenie hojnych programów redystrybucyjnych doprowadziło do pogorszenia, a nie polepszenia sytuacji najbiedniejszych. 11 Na bazie tych analiz formułuje prawa, które jego zdaniem kierują działaniem wszystkich programów socjalnych. Jest to prawo niedoskonałego wyboru, prawo niezamierzonych nagród i prawo szkody netto 12. Wszystkie wskazują, że działania administracji publicznej nakierowane na rozwiązywanie problemów społecznych zawsze obarczone są znacznym ryzykiem niepowodzenia, a także mogą generować niepożądane zachowania. 9 Charles Murray, Bez korzeni, Zysk i S-ka Wydawnictwo, 2001, s Robert Nozick, Anarchia, państwo, utopia, Fundacja ALETHEIA, Warszawa, Charles Murray, op. cit., ss Ibidem, ss

12 Analiza Murraya prowadzi go ku postulatowi dokonania kolejnej reformy, czy też rewolucji w polityce społecznej. Jego zdaniem Amerykanie powinni dążyć do jak najszybszego ograniczenia funkcjonowania welfare state. Stany Zjednoczone powinny powrócić do tradycyjnego rozumienia roli państwa w obrębie polityki społecznej. Murray uważa, że należy działać wedle zasady: powinno się nakarmić biedne dzieci [ ] Nie mniej ważne jest to, by dzieci dorastały w systemie wolnym od sił popychających je w stronę biedy i zależności 13. Wizja Murraya jest zbieżna z poglądami wielu przedstawicieli Nowej Prawicy - polityków, publicystów i naukowców w krajach anglosaskich. Dostrzegali oni, że największy problem powstającego społeczeństwa postindustrialnego leży nie w procesach społecznych zapoczątkowanych przez gospodarkę kapitalistyczną czy też wywoływanych przez nowe konflikty społeczne, lecz w funkcjonowaniu samych instytucji welfare state. Ich zdaniem powojenna polityka społeczna nie tylko nie rozwiązywała żadnych problemów, ale przede wszystkim generowała nowe. Wyzwanie efektywności Instytucje welfare state stanęły nie tylko przed wyzwaniem skuteczności, a zatem przed wykazaniem zdolności do osiągania stawianych przed nimi zadań, ale także przed wyzwaniem efektywności. W tym przypadku instytucje polityki społecznej były krytykowane za to, że ich sposób działania jest niewydajny. Jeśli bowiem nawet osiągają zamierzone cele, trwa to bardzo długo i jest zbyt kosztowne. Zwiększeniu efektywności działania wszystkich instytucji publicznych, w tym odpowiedzialnych za politykę społeczną, miało służyć nowe podejście do zarządzania instytucjami państwowymi i samorządowymi, nazywane szkołą New Public Management (NPM) 14. Opierało się ono przede wszystkim na czerpaniu wzorców ze sfery prywatnej przedsiębiorczości. Osoby odpowiadające za funkcjonowanie instytucji publicznych miały postrzegać siebie nie jako urzędników funkcjonujących w obrębie hierarchicznych struktur biurokratycznych, ale jako elastycznych menadżerów, poszukujących na własną rękę optymalnych sposobów zarządzania kierowanymi przez siebie instytucjami. 13 Ibidem, ss Robię to za Gernodem Grueningiem, Origin and theoretical basis of New Public Management, International Public Management Journal, nr 4, 2001, ss

13 Tam, gdzie wzorce działań rynkowych były trudne do przeniesienia na grunt administracji publicznej (przede wszystkim w obszarze weryfikacji działań poszczególnych instytucji), zwolennicy NPM proponowali rozwiązania zastępcze. Chodziło tu przede wszystkim o system wszelkiego rodzaju audytów, ewaluacji i monitoringów, które pozwalałyby na zbieranie wymiernych danych na temat efektywności działania poszczególnych instytucji. Ocena pracy poszczególnych urzędników miała opierać się odtąd na łatwych do weryfikacji wskaźnikach, które wykazywały ich stopień wydajności i efektywności działania. Z tą kwestią wiązała się również konieczność strategicznego planowania. Zdaniem zwolenników NPM każda instytucja powinna jasno określać cele swojej działalności i mieć możliwość monitorowania w sposób ciągły stopnia realizacji tych zadań. Pojawienie się szkoły NPM wskazywało, że - zdaniem przynajmniej niektórych - dotychczasowe wzorce działania, obowiązujące w obrębie instytucji welfare state, są mało wydajne. Wyzwanie, jakie zarysowała szkoła NPM przed instytucjami powojennej polityki społecznej, było wyzwaniem bardziej efektywnego wykorzystywania środków znajdujących się w gestii administracji publicznej. Wyzwanie partycypacji Innym wyzwaniem, wobec którego stanęło welfare state, było wyzwanie partycypacji. Klasyczne welfare state, które dążyło do zaspokojenia znacznej części potrzeb obywateli, poszerzało ich uprawnienia oraz regulowało relacje pomiędzy światem kapitału i światem pracy, stanęło w obliczu niebezpieczeństwa obniżonej aktywności obywatelskiej. Na to niebezpieczeństwo, grożące zachodnim demokracjom, zwracali uwagę przede wszystkim komunitarianie 15. Ich zdaniem liberalne demokracje, opierające swoje funkcjonowanie na instytucjach demokracji pośredniej oraz na instytucjach welfare state, często ustawiają obywateli w roli biernych odbiorców polityki, realizowanej przez państwo. Obywatel, który zaspokaja wszystkie potrzeby na wolnym rynku lub w kontaktach z urzędnikami, nie ma możliwości bezpośredniej partycypacji w szerszym życiu politycznym. Ogranicza się ono jedynie do uczestniczenia w wyborach powszechnych. Główny ciężar 15 Po polsku jest dostępny bardzo dobry wybór tekstów autorów związanych z tym prądem myślowym: Komunitarianie. Wybór tektów. wyb. Paweł Śpiewak, Fundacja ALETHEIA, Warszawa, 2004, jak także omówienie całej doktryny komunitaryzmu w: Aneta Gawkowska, Biorąc wspólnotę poważnie? Komunitarystyczne krytyki liberalizmu, Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa W dalszej części raportu zostaną omówione również dwie prace Michaela Walzera, który jest jednym z czołowych reprezentantów komunitaryzmu. 13

14 kształtowania sfery publicznej przejmują politycy razem z urzędnikami. Pociąga to za sobą niebezpieczeństwo przekształcenia instytucji demokratycznych w instytucje fasadowe, za którymi kryją się rządy oligarchiczne czy też merytokratyczne. Brak szerszej partycypacji obywatelskiej wiązał się z tym, że mechanizmy kierujące funkcjonowaniem welfare state nosiły w znacznym stopniu cechy korporatyzmu rozwiązania polityczne i administracyjne były negocjowane między politykami, pracodawcami i związkami zawodowymi. W takim systemie trudno uwzględnić głos pojedynczych obywateli. Innym czynnikiem, prowadzącym do zmniejszania się partycypacji obywatelskiej w życiu publicznym, był zanik wspólnoty politycznej. Polityka opierająca się przede wszystkim na mechanizmach demokracji pośredniej i instytucjach welfare state była polityką prowadzoną pomiędzy pojedynczymi obywatelami a państwem. Nie było w niej miejsca na wspólne działanie obywateli wobec państwa, czy też wspólnotowe działania obywateli skierowane wobec nich samych. Wyzwanie partycypacji było więc de facto wskazywaniem na brak silnych instytucji społeczeństwa obywatelskiego w obrębie rozwiniętych demokracji liberalnych. Komunitarianie patrzyli ze szczególnie dużym niepokojem na zanik wspólnoty politycznej. Uważali, że jeżeli życie polityczne nie stanie się bardziej wspólnotowym doświadczeniem, same podwaliny społeczeństw liberalnej demokracji będą zagrożone. Pozostanie sama fasada reguł, za którą nie będą się kryć żadne normy podtrzymujące aksjologiczne podstawy takiego modelu realizacji polityki społecznej. Aby tego uniknąć, welfare state powinno odwoływać w swoim funkcjonowaniu do większej aktywności obywatelskiej. Wyzwanie emancypacji Osobnym i bardzo ważnym wyzwaniem, przed jakim stanęło welfare state, była kwestia emancypacji obywatelskiej. Klasyczne welfare state było bowiem uważane za zwieńczenie długiego procesu uniezależniania się jednostki w obrębie systemu politycznospołecznego państw zachodnich. Począwszy od przełomu XVIII i XIX w Europie i Stanach Zjednoczonych rozwijał się proces stopniowego upodmiotowienia pojedynczych obywateli. Najlepiej opisał go T.H. Marshall w swoim klasycznym już tekście pt. Class, Citizenship and 14

15 Social Development 16. Wskazuje w nim, że obywatelom państw europejskich przyznano na początku prawa cywilne, wiążące się z ich upodmiotowieniem w relacjach z instytucjami publicznymi i rynkowymi, następnie przyznano poszczególnym jednostkom prawa polityczne, umożliwiające im wpływ na działania instytucji publicznych przez udział w mechanizmach demokracji pośredniej, a w końcu, w erze rozwoju welfare state, obywatele uzyskali prawa socjalne, które stanowią nieodłączny element tego systemu. Nie ograniczają się one jedynie do zagwarantowania najuboższym pomocy ze strony państwa. Ich istotę stanowi gwarancja równej egzekucji uprawnień przypisanych każdemu obywatelowi. Każdy obywatel może liczyć na to, że jego prawa w równym stopniu, co prawa innych obywateli będą egzekwowane i będą przekładały się na poprawę jego dobrobytu. Ten element socjalny praw obywatelskich różnił filozofię działania welfare state od poprzednich wzorców funkcjonowania systemu politycznego, opierających się jedynie na uznaniu nominalnej równości wszystkich obywateli 17. Wraz z pojawieniem się praw socjalnych jako elementu składowego uprawnień obywatelskich wysiłek całego systemu politycznego nie był już wyłącznie nakierowany na wyrównywanie formalnego statusu członków wspólnoty politycznej, lecz zaczął również oddziaływać na zmianę systemu stratyfikacji społecznej. Marshall dochodzi do wniosku, że w wyniku rozwoju praw obywatelskich w coraz mniejszym stopniu możliwe jest utrzymanie równości wszystkich obywateli w obrębie systemu politycznego przy jednoczesnym tolerowaniu nierówności generowanych przez gospodarkę rynkową. Dążenie do równości wszystkich obywateli prowadzi bowiem w końcu do podejmowania coraz to nowych inicjatyw, mających korygować nierówności dochodowe 18. Na podstawie analiz Marshalla widać wyraźnie, że twórcy nowoczesnej polityki społecznej zdawali sobie sprawę ze znaczących konsekwencji promowania emancypacji politycznej jednostki dla systemu gospodarczego i społecznego. Jednakże na problemy związane z emancypacją jednostki w nieco inny sposób kilkanaście lat później spojrzeli autorzy związani z szerokim nurtem poststrukturalizmu. Ci autorzy, przede wszystkim francuscy, pośród których najwybitniejszą postacią był Michel Foucault, nie tyle dostrzegali 16 Marshall, T. H., Class Citizenship and Social Development, [w:] Frieske, K.W, Welfare state. Historia, kryzys i przyszłość nowoczesnego państwa opiekuńczego. Wybór i tłumaczenie tekstów na prawach rękopisu, Instytut Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1997, ss Ibidem, s Ibidem, s

16 napięcia między systemem politycznym a gospodarczym, wiążące się z poszerzaniem statusu obywatela, co raczej wskazywali na pozorność samego procesu emancypacji. Foucault udowadnia to w swoich pracach 19. Poszczególni ludzie wraz z postępem XIX wieku nie tyle stawali się coraz bardziej niezależni od władzy, co raczej byli świadkami przekształcania się samych mechanizmów ich sprawowania. Zdaniem Foucault w erze nowoczesności władza nie tyle opiera się na zewnętrznym sterowaniu jednostką, co na jej wewnętrznej samokontroli. Obywatel liberalnego państwa, formalnie coraz bardziej niezależny od instytucji władzy, de facto samodzielnie działa zgodnie z jej intencjami. Sama idea wolności obywatelskiej jest swoistym reżimem władzy. Te rozważania, odnoszące się do relacji pomiędzy współczesną jednostką a nowoczesnym państwem, sam Foucault i jego uczniowie 20 odnosili do funkcjonowania instytucji polityki społecznej. Ich zdaniem nie należy patrzeć na welfare state przez pryzmat wyzwalania jednostki, lecz jej ograniczania. Wszelkie instytucje polityki społecznej nie tyle dążą do wyrównywania statusu obywateli i wspomagania ich w trudnych sytuacjach życiowych, ale raczej do zyskania nad nimi jak największej kontroli. Co więcej, zamiast rozwiązywać określone problemy społeczne, instytucje państwa intencjonalnie je generują. W świetle prac omawianych autorów klasyczne welfare state stanęło przed podwójnym wyzwaniem, związanym z procesem emancypacji. Z jednej strony, zakwestionowano sam proces emancypacji jednostki. Postawiono pytanie: na ile instytucje polityki społecznej wyzwalają jednostkę z jej społecznych naturalnych ograniczeń? Z drugiej strony, zaczęto się zastanawiać, na ile sam proces emancypacji wpływa na funkcjonowanie innych, pozapolitycznych instytucji i na ile emancypacja polityczna w społeczeństwach zachodnich generuje wewnętrzne napięcia pomiędzy poszczególnymi ich elementami. Wyzwanie inkluzyjności Kolejnym wyzwaniem, przed jakim stanęło klasyczne welfare state, była ograniczona możliwość rozwiązywania przez system polityki społecznej nowych kwestii społecznych gospodarczych. Mimo rosnących możliwości technicznych oraz mimo rosnącej presji ze strony obywateli instytucje welfare state nie mogły w sposób zadowalający podołać nowym 19 Warto chociażby wspomnieć Michel Foucault, Nadzorować i karać, Fundacja Aletheia, Warszawa 1998 czy Michel Foucault, Historia seksualności, Czytelnik, Warszawa, Można odwołać się tutaj do takich prac jak Jacques Donzelot, The promotion of the social, Economy and Society, vol. 17, nr. 3, 1998, czy Loic Wacquant, The Body, the Getto and the Penal State, Qualitative Sociology, vol. 32, nr 1,

17 wyzwaniom. O tak rozumianym problemie inkluzji pisze w swojej książce Niklas Luhmann 21. Twierdzi, że współcześnie nie mamy już do czynienia z państwem opiekuńczym, czyli takim, które wyrównuje krzywdy wywołane procesem uprzemysłowienia. Państwo opiekuńcze funkcjonowało w społeczeństwie, w którym wiele problemów społecznych problemów pojedynczych jednostek wynikało z czynników zewnętrznych wobec samej struktury społecznej. Problemy, jakie kompensowało państwo opiekuńcze, były w znacznym stopniu problemami naturalnymi, nie poddającymi się ludzkiej kontroli. Państwo funkcjonujące w okresie rozwoju społeczeństwa postindustrialnego przybrało z kolei formę państwa bezpieczeństwa socjalnego 22. Wraz z rozwojem nauki okazało się, że coraz więcej problemów społecznych ma swoje źródła nie w otaczającej społeczeństwo naturze, lecz w samym społeczeństwie. Za źródła problemów społecznych zaczęto uważać źle funkcjonujące instytucje czy struktury społeczne. Luhmann pisze w związku z tym, że wraz z nastaniem społeczeństwa postindustrialnego wszystko co przytrafia się jednostce, wydaje się w jakiś sposób uwarunkowane społecznie i w tym sensie przybiera postać niezasłużonego, wymagającego zadośćuczynienia losu, blokującego własne działania jednostki 23. Luhmann wiąże pojawienie się państwa bezpieczeństwa socjalnego ze zmianą funkcji systemu politycznego. Zdaniem niemieckiego socjologa, polityka nie pełni we współczesnych społeczeństwach roli ośrodka nadającego kierunek społeczeństwu i odpowiedzialnego w sensie etycznym za wszystko, co w nim i z nim się dzieje 24. Polityka sprowadza się obecnie do pełnienia funkcji inkluzyjnej 25. Państwo bezpieczeństwa socjalnego ma dbać o to, aby każda jednostka miała równe szanse partycypowania, w zależności od potrzeb, w zróżnicowanych funkcjonalnie segmentach struktury społecznej. Wszelkie ograniczenia w dostępie ludzi do którychkolwiek obszarów życia społecznego hamują rozwój społeczeństwa postindustrialnego. Każdemu gwarantuje się zdolność prawną i ochronę prawną, każdy kształci się w szkole, każdy może zarabiać i wydawać pieniądze itd. Państwo ma zatem realizować utopię inkluzji utopię równych szans dostępu. Jaki zaś wymiar życia społecznego będzie objęty w danej chwili działaniami kompensacyjnymi, to zależy od presji 21 Niklas Luhmann, Teoria polityczna państwa bezpieczeństwa socjalnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Ibidem, ss Ibidem, s Ibidem, s Ibidem, ss

18 wywieranej przez elektorat na polityków 26. Działające w ten sposób państwo bezpieczeństwa socjalnego napotyka szereg problemów. Jego utrzymanie wymaga angażowania coraz większych środków, zmienia ono motywację ludzi do działania oraz samo generuje problemy, które musi później rozwiązywać 27. Zdaniem Luhmanna wraz z rozwojem techniki oraz rozwojem nauk społecznych okazało się, że zakres działania instrumentów polityki społecznej jest o wiele większy, niż wydawało się na etapie tworzenia pierwszych fundamentów zachodniego państwa opiekuńczego. Coraz więcej problemów społecznych ekonomicznych okazało się możliwych do rozwiązania, jak również w coraz większym stopniu obywatele państw demokratycznych uświadamiali sobie, że skala działań naprawczych może mieć szerszy zakres, niż obecnie. A zatem z jednej strony poszerzyły się techniczne możliwości działania instytucji welfare state, z drugiej zaś strony zaistniała polityczna presja, aby te możliwości wykorzystywać. Jednakże zdaniem Luhmanna współczesna forma welfare state, którą nazywa państwem bezpieczeństwa socjalnego, nie może wykorzystać tego potencjału technicznego i politycznego ze względu na ograniczony dostęp do środków organizacyjnych i kapitałowych. Dlatego też opisane przez Luhmanna welfare state stoi przed wyzwaniem inkluzji politycznej. Nie mogąc w dotychczasowej formie instytucjonalnej rozwiązywać nowych problemów społecznych, poszukuje takich struktur, które mogłyby wykorzystywać rodzące się sposobności polepszenia dobrobytu obywateli. Osobnym wyzwaniem, wspomnianym w innych częściach raportu, jest kwestia inkluzji społecznej. Klasyczne welfare state stanęło pod koniec lat sześćdziesiątych XX wieku przed problemem marginalizacji społecznej; po raz kolejny po ponownym odkryciu problemu ubóstwa. Liczne publikacje naukowe i prasowe zaczęły wskazywać na to, że mimo rozbudowanych struktur polityki społecznej znaczna część społeczeństw zachodnioeuropejskich oraz społeczeństwa amerykańskiego żyje poniżej progu ubóstwa i doświadcza marginalizacji w licznych wymiarach życia społecznego, gospodarczego i politycznego. Istnienie tego typu grup wynikało zarówno z trudności związanych z rozwiązywaniem problemów społecznych charakterystycznych dla społeczeństw przemysłowych, jak i pojawieniem się nowych problemów, charakterystycznych dla rodzącego się społeczeństwa postindustrialnego. 26 Ibidem, s Ibidem, ss

19 Wyzwanie legitymizacji Kolejnym wyzwaniem, przed jakim stanęło klasyczne welfare state, powiązanym z kwestią inkluzji, było wyzwanie legitymizacji. Powstały po II wojnie światowej konsens dotyczący polityki społecznej przestawał w latach siedemdziesiątych XX wieku spełniać pokładane w nim nadzieje. Niemożność rozwiązywania nowych problemów społecznych oraz tych istniejących już od wielu dziesięcioleci wpłynęła na to, że prowadzona do tej pory polityka społeczna traciła w coraz większym stopniu legitymizację polityczną. Problem legitymizacji zachodnioeuropejskich systemów politycznych w kontekście funkcjonowania polityki społecznej podjął intelektualny oponent Luhmanna Jürgen Habermas. W swojej książce Kryzys legitymizacji dowodzi bezskuteczność wszelkich prób, w tym także budowania welfare state, w zażegnywaniu endogennych dla kapitalizmu zjawisk kryzysowych 28. Jego zdaniem, każda forma przeciwdziałania destabilizacji społeczeństw kapitalistycznych przenosi jedynie kryzysowe zjawiska do innego segmentu społeczeństwa, ale w żaden sposób ich nie rozwiązuje. Legitymizacja systemu politycznego w rozwiniętym kapitalizmie nie może nastąpić przez odwołanie do tradycyjnych norm i wartości, bo te zostały podważone w trakcie rozwoju liberalnego kapitalizmu. Z drugiej strony, system polityczny jest obarczony o wiele większą odpowiedzialnością, niż to miało miejsce w pierwszej, dziewiętnastowiecznej fazie rozwoju kapitalizmu. Państwo jest nie tylko obciążone zadaniem zagwarantowania poprawnego funkcjonowania gospodarki rynkowej, lecz także pełni w jej obrębie aktywną rolę 29. Przejęcie kontroli państwa nad gospodarką spowodowało, że funkcje pełnione przez administrację publiczną są nieustanne poszerzane 30. Habermas zauważa, podobnie jak Luhmann, że ten rozrost działań realizowanych przez system polityczny wywołuje dodatkowe napięcia. Przede wszystkim państwo nie posiada wystarczających zasobów, aby sprawnie wywiązywać się z zobowiązań, jakich się podjęło zapobiegać kryzysom powstającym w obrębie gospodarki. Jednocześnie państwo, poszerzając pole swojego działania, ma coraz większą potrzebę legitymizacji pełnionych przez siebie funkcji 31. System polityczny nie może jednak, zdaniem Habermasa, samodzielnie wytwarzać norm i wartości, które mogłyby uzasadniać jego działanie 32. Z tych też powodów społeczeństwa rozwiniętego kapitalizmu cierpią na 28 Jürgen Habermas, Legitimation Crisis, Bacon Press, Boston, Ibidem, s Ibidem, s Ibidem, s Ibidem, s

20 chroniczny deficyt legitymizacji systemu politycznego. Nie przekształca się on w otwarty konflikt tylko dlatego, że system polityczny oferuje nagrody za utrzymywanie swojego funkcjonowania. Jedną z tego typu zachęt jest welfare state 33. Zdaniem Habermasa rozwinięty kapitalizm charakteryzuje się zatem trwaniem latentnego kryzysu legitymizacji. Nowe welfare state Mimo tylu wyzwań, przed jakim stanęło klasyczne welfare state i mimo bardzo częstego powtarzania w ich kontekście słowa kryzys, można stwierdzić, że welfare state przetrwało próbę czasu. Zarysowane problemy, jakie napotkała polityka społeczna w Europie Zachodniej i Stanach Zjednoczonych były inspiracjami do dalszego działania, a nie czynnikami, które doprowadziłyby do całkowitego rozpadu welfare state. Okazało się, że niezbędna jest aktywna rola państwa w sferze socjalnej, zarówno z perspektywy zaspokajania podstawowych potrzeb obywateli, ich emancypacji politycznej, jak też zapewnienia poszczególnym państwom stabilnego rozwoju gospodarczego, czy wreszcie zapewnienia pokoju społecznego. W drugiej połowie lat osiemdziesiątych oraz w latach dziewięćdziesiątych coraz rzadziej stawiano pytania o sens istnienia welfare state, a skupiono się na tym, w jaki sposób ma ono funkcjonować w obrębie społeczeństwa postindustrialnego. O trwałości nowej formy welfare state byli przekonani zarówno Esping-Andersen 34, Offe 35, czy Paul Pierson, który dokonał historycznej analizy stabilności instytucji polityki społecznej na przykładzie Wielkiej Brytanii 36. Nowa forma, którą przybrało welfare state, nie była jednak formą oczywistą. Do dzisiaj trwa nieustająca dyskusja dotycząca optymalnego sposobu funkcjonowania współczesnej polityki społecznej W ostatnich dziesięcioleciach rozwijano m.in. koncepcje welfare mix, welfare society czy welfare pluralism. Najbardziej chyba jednak kompletną wizją, która też znalazła największe przełożenie na działania w świecie polityki, była koncepcja trzeciej drogi, stworzona przez brytyjskiego socjologa Anthony ego Giddensa Właśnie w kontekście wielości koncepcji reform welfare state należy rozpatrywać analizy dotyczące relacji pomiędzy administracją publiczną a organizacjami trzeciego sektora. 33 Ibidem, ss Gosta Esping-Andersen, After Golden Age? Welfare State Dilemmas in a Global Economy, [w:] G. Esping-Andersen (red.), Welfare State in Transition. National Adaptations in Global Economies, SAGE Publications, 1996, ss oraz Esping-Andersen, Positive-Sum Solutions in a World of Trade-Offs, [w:] Ibidem, ss Claus Offe, Alternative strategies in consumer policy, [w:] Offe, op. cit., ss oraz Offe, European socialism and the role of the state, [w:] Ibidem, ss Paul Pierson, Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment, Cambridge University Press,

21 Koncepcja partnerstwa tych dwóch obszarów instytucjonalnych jest jedną z wielu koncepcji wskazujących kierunek, w którym powinno się rozwijać współczesne welfare state. Zwolennicy tej koncepcji usiłują pokazać, w jaki sposób odpowiednie kształtowanie stosunków pomiędzy instytucjami publicznymi a instytucjami społeczeństwa obywatelskiego może pozwolić na efektywne stawianie czoła wyzwaniom generowanym przez społeczeństwo postindustrialne. 21

22 Rozdział 2. Trzeci sektor w społeczeństwie postindustrialnym W 1988 roku Michael Walzer opublikował tekst pod tytułem Socializing the Welfare State, który można uznać za jedną z kluczowych pozycji sugerujących, że nowy kształt relacji pomiędzy administracją publiczną a organizacjami trzeciego sektora będzie czynnikiem przekształcającym dotychczasowy sposób funkcjonowania welfare state w państwach Europy Zachodniej i Stanów Zjednoczonych 37. Nowe formy demokracji Walzer w swoich rozważaniach wychodzi od intencjonalnie uproszczonej definicji welfare state. Uznaje, że polityka społeczna w państwach liberalnej demokracji opierała się na upaństwowionej dystrybucji (nationalized distribution). To instytucje państwowe odpowiadały w przeważającej części za dystrybuowanie zasobów pierwotnie generowanych przez rynek 38. Tego typu system był przeciwieństwem tego, w jaki sposób funkcjonowała polityka społeczna przed II wojną światową. Wtedy instytucjami odpowiedzialnymi za pozarynkową dystrybucję środków były instytucje charytatywne, dobrowolne stowarzyszenia, czy też na wpół komercyjne inicjatywy. Ten tradycyjny model funkcjonowania systemu polityki społecznej został zakwestionowany w połowie minionego stulecia przez przedstawicieli tych wszystkich ruchów społecznych politycznych, którzy chcieli doprowadzić do uniwersalizacji różnorakiego rodzaju świadczeń społecznych, jak też do zwiększenia efektywności ich wytwarzania 39. Ich działania doprowadziły w sferze polityki społecznej do rozbudowy instytucji powiązanych z państwem, czyli doprowadziły do narodzin klasycznego welfare state. Chociaż zdaniem Walzera taka intencja nie przyświecała twórcom welfare state, to rozbudowa struktur państwowych w sferze polityki społecznej doprowadziła do zmniejszenia w tym obszarze roli organizacji społecznych komercyjnych. Dominującym kanałem dystrybucji zasobów stały się instytucje państwowe. Za sprawą tego procesu funkcjonowanie polityki społecznej w drugiej połowie XX wieku zaczęło się charakteryzować w sferze organizacyjnej scentralizowaną kontrolą, dominacją struktur biurokratycznych oraz 37 Michael Walzer, Socializing the Welfare State, [w:] Emy Gutman (red.), Democracy and the Welfare State, Princeton University Press, Princeton, 1988, ss Ibidem, s Ibidem, ss

23 jednorodnymi regulacjami 40. A zatem ceną, jaką należało zapłacić za uniwersalizację świadczeń społecznych zwiększenie efektywności ich udzielania, była rozbudowa sztywnych, biurokratycznych struktur administracji państwowej. Taki sposób funkcjonowania systemu polityki społecznej stykał się z coraz większą krytyką. Walzer zwraca szczególną uwagę na konflikt pomiędzy urzędnikami związanymi ze strukturami welfare state, a politycznymi reprezentantami lokalnych wspólnot. W omawianym tekście sugeruje, że podstawową bolączką klasycznego welfare state jest immanentny konflikt pomiędzy zasadami uniwersalizmu i efektywności, reprezentowanymi przez państwowych urzędników, a zasadą partykularności, reprezentowaną przez lokalnych działaczy społecznych czy politycznych 41. Walzer nie tylko uważa, że tego rodzaju konflikt jest czymś naturalnym dla funkcjonowania systemu polityki społecznej, ale stwierdza wręcz, że w obrębie klasycznego welfare state w zbyt nikłym stopniu obecny jest czynnik lokalny, partykularny. Dominacja instytucji państwowych w sferze społecznej i socjalnej spowodowała, że zwykli obywatele czują się rozczarowani działaniem znacjonalizowanego systemu polityki społecznej, jak też nie widzą możliwości aktywnego uczestnictwa w jego współtworzeniu 42. Z tego powodu Walzer jest gorącym zwolennikiem uspołecznienia (socialization) klasycznego welfare state ponownego włączenia w funkcjonowanie sytemu polityki społecznej zwykłych obywateli oraz zrzeszających ich organizacji pozarządowych. Proces uspołecznienia ma doprowadzić do zwiększenia liczby kanałów dystrybucji zasobów w obrębie społeczeństwa. Proces ten ma zachodzić na dwóch poziomach i jest uwarunkowany jednym istotnym czynnikiem. Z jednej strony ma on nastąpić, zdaniem Walzera, poprzez rozszerzenie partycypacji obywateli w podejmowaniu decyzji odnoszących się do sposobu funkcjonowania poszczególnych instytucji, jak też ich celów. Z drugiej strony, co jest o wiele istotniejsze dla autora, uspołecznienie ma polegać na zwiększeniu udziału obywateli w wytwarzaniu samych usług, świadczonych w ramach systemu polityki społecznej. Ma ona nabrać więcej cech welfare society kosztem pewnych elementów welfare state poprzez zwiększenie udziału zwykłych obywateli, którzy będą przejmowali część kompetencji od ekspertów i urzędników. 40 Ibidem, s Ibidem, ss Ibidem, s