BADANIA EKSPERTYZY REKOMENDACJE ZUZANA DANČÍKOVÁ ĽUBOSLAVA RIAPOŠOVÁ

Transkrypt

1 BADANIA EKSPERTYZY REKOMENDACJE ZUZANA DANČÍKOVÁ ĽUBOSLAVA RIAPOŠOVÁ ANALIZA REALIZACJI ZAPISÓW USTAW O DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ W PRZEDSIĘBIORSTWACH BĘDĄCYCH WŁASNOŚCIĄ PAŃSTWA I SAMORZĄDU W CZECHACH, ESTONII I POLSCE ORAZ NA SŁOWACJI I WĘGRZECH

2 ZUZANA DANČÍKOVÁ, ĽUBOSLAVA RIAPOŠOVÁ (TRANSPARENCY INTERNATIONAL SLOVAKIA) ANALIZA REALIZACJI ZAPISÓW USTAW O DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ W PRZEDSIĘBIORSTWACH BĘDĄCYCH WŁASNOŚCIĄ PAŃSTWA I SAMORZĄDU W CZECHACH, ESTONII I POLSCE ORAZ NA SŁOWACJI I WĘGRZECH

3 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH Program Społeczeństwa i Demokracji Publikacja współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Przeciwdziałania i Zwalczania Przestępczości. Raport powstał w ramach projektu "Promowanie skutecznych rozwiazań antykorupcyjnych w panstwach Europy Srodkowo-Wschodniej (FINEC)". Projekt realizowany przy wsparciu Komisji Europejskiej. Niniejsza publikacja odzwierciedla jedynie poglądy autorów i Komisja Europejska nie ponosi odpowiedzialności za skutki wykorzystania informacji w niej zawartych. Koordynator projektu: Aleksandra Kobylińska Recenzja: Krzysztof Izdebski Opracowanie redakcyjne: Marcin Grabski ( Tłumaczenie z języka angielskiego: Anna Dzięgiel Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2015 Publikacja bezpłatna Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub w części jest możliwy wyłącznie za zgodą wydawcy. Cytowanie i wykorzystywanie danych jest dozwolone z podaniem źródła. Wydawca: Fundacja Instytut Spraw Publicznych Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22 tel. (22) , faks (22) isp@isp.org.pl, Realizacja: Ośrodek Wydawniczo-Poligraficzny SIM Warszawa, ul. Emilii Plater 9/11 tel. (22)

4 Wprowadzenie Przedsiębiorstwa będące własnością państwa i przedsiębiorstwa będące własnością samorządu zarządzają majątkiem publicznym, jednocześnie często działają w kluczowych branżach, takich jak transport, energetyka, infrastruktura czy sektor mieszkaniowy, nieudolne zarządzanie i brak kontroli społecznej nad ich funkcjonowaniem może więc prowadzić do ogromnych strat dla państwa i społeczeństwa. W przeciwieństwie do ministerstw i innych głównych organów władz państwowych, przedsiębiorstwa te są w mniejszym stopniu poddawane kontroli opinii publicznej, w konsekwencji zaś odczuwają mniejszą presję w związku ze sposobem zarządzania nimi. Media często nagłaśniają kolejne skandale związane ze złym zarządzaniem takimi przedsiębiorstwami, podejrzanymi przetargami czy nieprzyzwoicie wysokimi premiami dla kierujących nimi menedżerów. Podobnie jak w wypadku administracji publicznej, głównym narzędziem służącym społecznej kontroli nad zarządzaniem przedsiębiorstwami będącymi własnością państwa lub samorządu są ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mimo dużego znaczenia tego prawa, w kilku krajach Europy Środkowo-Wschodniej na Węgrzech i Słowacji oraz w Czechach 1 podjęto jednak próby osłabienia zawartych w nim uprawnień. Celem niniejszego opracowania jest uwypuklenie słabych punktów we wdrażaniu ustaw o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do przedsiębiorstw będących własnością państwa lub samorządu w Czechach, Estonii i Polsce oraz na Słowacji i Węgrzech, a także zaproponowanie rekomendacji służących ich wyeliminowaniu. Najważniejsze ustalenia Możliwości wykorzystania krajowej ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu sprawowania społecznej kontroli nad przedsiębiorstwami będącymi własnością państwa lub samorządu we wszystkich badanych państwach są niewystarczające. Blisko jedna czwarta z 85 badanych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji w tych pięciu krajach wykorzystuje luki w przepisach, aby uniknąć dostarczania 1 Por articles/view/46589/10/fair_play_alliance_concerned_about_opening_slovakias_freedom_of_information_law. html [dostęp: 29 maja 2015 roku]. Analiza realizacji zapisów ustaw o dostępie do informacji publicznej w przedsiębiorstwach... 3

5 jakichkolwiek informacji opinii publicznej albo zaprzeczać, że podlega obowiązkowi udostępniania informacji. Na Słowacji oraz w Czechach i Estonii zdołaliśmy zgromadzić ponad połowę żądanych danych: słowackie przedsiębiorstwa dostarczyły 65,1% informacji, czeskie 61,6%, estońskie zaś 61%. Polskie przedsiębiorstwa dostarczyły 46,1% wnioskowanych danych. Węgierskie przedsiębiorstwa wypadły znacznie gorzej w ujawnianiu informacji o swojej działalności, dostarczyły bowiem tylko 32,2% żądanych informacji. Słowacja i Estonia to jedyne kraje, w których odpowiedziano na wszystkie wnioski o udostępnienie informacji. Wcześniejsze działania organizacji pozarządowych na Słowacji, mające na celu wprowadzenie w życie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do przedsiębiorstw będących własnością państwa lub samorządu, mogą pomóc wyjaśnić wynik osiągnięty w tym kraju. W wypadku Estonii wyjaśnieniem tak wysokiego odsetka odpowiedzi na wnioski może być istnienie w tym kraju formalnego organu nadzorującego kwestie dostępu do informacji. Zmiany w ustawie o dostępie do informacji publicznej na Węgrzech mogą tłumaczyć wynik osiągnięty w tym państwie, gdyż pytane podmioty mogły nie mieć pewności co do nowo obowiązujących zasad. Najtrudniej było uzyskać życiorysy głównych przedstawicieli przedsiębiorstw (na Słowacji wniosek ten został odrzucony w 75% wypadków) i umowy (69% wniosków zostało odrzuconych przez estońskie przedsiębiorstwa). Tabela 1. Odsetek wniosków o udostępnienie informacji rozpatrzonych pozytywnie, odrzuconych i zignorowanych Źródło: Opracowanie własne. Status wniosku Węgry Polska Estonia Czechy Słowacja odrzucony 19,5% 21,6% 39,0% 18,5% 34,9% brak odpowiedzi 48,3% 32,3% 0,0% 19,9% 0,0% informacja udzielona 32,2% 46,1% 61,0% 61,6% 65,1% Na Słowacji i Węgrzech oraz w Czechach przedsiębiorstwa należące do samorządów dostarczyły mniej informacji o swoim kierownictwie niż przedsiębiorstwa państwowe, tak więc kontrolowanie zarządzania nimi jest trudniejsze. Najmniej informacji przekazały węgierskie przedsiębiorstwa będące własnością samorządu, które udostępniły jedynie 29% żądanych informacji, w stosunku do 36% informacji udzielonych przez węgierskie przedsiębiorstwa będące własnością państwa. Odwrotnie było w Polsce i Estonii tamtejsze przedsiębiorstwa będące własnością samorządu ujawniły więcej informacji niż przedsiębiorstwa należące do państwa w danym kraju (na przykład estońskie przedsiębiorstwa będące własnością samorządu ujawniły 69% informacji, o które je poproszono, z kolei przedsiębiorstwa będące własnością państwa przekazały jedynie 56% żądanych informacji). 4 Zuzana Dančíková, Ľuboslava Riapošová

6 Inną przeszkodą w sprawowaniu publicznej kontroli nad przedsiębiorstwami we wszystkich pięciu badanych krajach jest to, że wnioski o udzielenie informacji zgłaszane przez obywateli były mniej skuteczne niż wnioski składane w imieniu organizacji typu non profit. Węgierscy obywatele mają najsłabszy dostęp do informacji w porównaniu z organizacjami pozarządowymi w tym kraju otrzymali oni tylko 28% żądanych informacji, z kolei podmioty trzeciego sektora uzyskały 35% wnioskowanych danych. Najlepsze wyniki osiągają obywatele Słowacji, którzy mogą otrzymać 57% informacji, o jakie proszą. Szanse słowackich obywateli na nadzorowanie funkcjonowania przedsiębiorstw są jednak wciąż zdecydowanie niewielkie w porównaniu ze słowackimi organizacjami pozarządowymi, które uzyskują 71% żądanych informacji. We wszystkich pięciu badanych krajach przedsiębiorstwa będące własnością państwa i samorządu mogą odmówić udzielenia informacji związanych z zarządzaniem nimi, korzystając z niezbyt precyzyjnej definicji podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, jaka jest zawarta w krajowych przepisach. Aby dany podmiot był podmiotem zobowiązanym, musi na przykład pełnić funkcję publiczną albo zarządzać środkami publicznymi takie sformułowania pozostawiają pole do dyskusji i obchodzenia przepisów. Pewnym wyjątkiem jest Polska, w polskim prawie z tego zakresu wskazano bowiem, że obowiązek udostępniania informacji został nałożony na osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego [...] mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sądy w badanych krajach orzekają zwykle na korzyść prawa obywatela do informacji i przeciwko niewłaściwemu wykorzystywaniu przepisów i ich niedoskonałości. Na przykład czeskie sądy orzekły, że klub piłkarski założony przez miasto, czeska spółka energetyczna z państwem jako głównym udziałowcem czy szpital uniwersytecki utworzony przez państwo są również instytucjami publicznymi, jako takie mają zaś obowiązek udostępniania informacji. Mimo to jednak przedłużające się procedury sądowe czy niezdolność sądów do tego, aby wprost wymóc na przedsiębiorstwach dostarczenie żądanych informacji, nieraz zniechęcają do podejmowania prób uzyskania informacji na drodze sądowej. Rekomendacje Na podstawie rezultatów przeprowadzonego badania sformułowaliśmy rekomendacje służące wzmocnieniu prawa o swobodzie dostępu do informacji: Ustawodawstwo musi wyraźniej definiować przedsiębiorstwa będące własnością państwa i samorządu jako podmioty zobowiązane w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nowa definicja mogłaby na przykład uwzględnić, czy państwo, organ państwowy, jednostka tery- Analiza realizacji zapisów ustaw o dostępie do informacji publicznej w przedsiębiorstwach... 5

7 torialna wyższego rzędu lub gmina ma większościowy udział lub odgrywa przewodnią rolę w procesie decyzyjnym w przedsiębiorstwie. Obecne definicje są w większości niejednoznaczne i pozostawiają tym podmiotom zbyt dużo miejsca na interpretowanie przepisów w sposób ograniczający dostęp społeczeństwa do informacji na temat ich działalności. Przedsiębiorstwa będące własnością państwa i samorządu powinny być wyraźnie zobowiązane prawem do pełnego ujawniania informacji. Przepisy powinny określać i rozszerzać zakres informacji, które przedsiębiorstwo musi udostępnić na temat sposobu zarządzania nim, przede wszystkim w zakresie informacji o wydatkach spółek (na przykład na pensje i nagrody) i o ich kierownictwie (na przykład przygotowanie zawodowe menedżerów). Należy wprowadzić obowiązkowe publikowanie wszystkich umów zawartych przez przedsiębiorstwo (z wyjątkiem umów dotyczących głównej działalności przedsiębiorstwa, jeśli stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa). 6 Zuzana Dančíková, Ľuboslava Riapošová

8 Metodologia Najpierw przeanalizowaliśmy brzmienie krajowych ustaw o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do przedsiębiorstw należących do państwa i do jednostek samorządu terytorialnego, wyłączenia od stosowania tego prawa i luki w przepisach często wykorzystywane przez przedsiębiorstwa. Analizie poddaliśmy także orzeczenia sądów. Następnie w badaniu przeprowadzonym między sierpniem a listopadem 2013 roku przetestowaliśmy efektywność następujących aktów prawnych regulujących dostęp do informacji o przedsiębiorstwach będących własnością państwa lub gminy: słowackiej ustawy nr 211/2000 o swobodnym dostępie do informacji (Zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám v znení neskorších predpisov) 2, czeskiej ustawy nr 106/1999 o swobodnym dostępie do informacji (Zákon č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím) 3, estońskiej ustawy RT I 2000, 92, 597 o dostępie do informacji publicznej (Avaliku teabe seadus), obowiązującej od 1 stycznia 2001 roku 4, węgierskiej ustawy CXII z 2011 roku o informacyjnym samostanowieniu i swobodnym dostępie do informacji (Törvény az információs önrendelkezésről és az információszabadságról) 5, polskiej Ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) 6. Badanie jest inspirowane ewaluacją i rankingiem przedsiębiorstw będących własnością państwa i samorządu 7, przeprowadzonymi w 2012 roku przez słowacki oddział Transparency International. Organizacje uczestniczące w projekcie Promowanie skutecznych rozwiązań antykorupcyjnych w państwach Europy Środkowo-Wschodniej 8 wytypowały próbę od 14 do 18 krajowych podmiotów, które były albo w całości, albo w większości własnością państwa lub samorządu. Warunek kontrolowania większościowego udziału przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego stanowił ważne kryte- 2 Por. [dostęp: 19 kwietnia 2015 roku]. 3 W wersji czeskiej por. w wersji angielskiej por. -aj-pdf.aspx [dostęp: 19 kwietnia 2015 roku]. 4 W wersji estońskiej por. w wersji angielskiej por. uery=avaliku+teabe [dostęp: 19 kwietnia 2015 roku]. 5 Por. [dostęp: 19 kwietnia 2015 roku]. 6 Por. [dostęp: 29 maja 2015 roku]. 7 Por. [dostęp: 19 kwietnia 2015 roku]. 8 Eötvös Károly Közpolitikai Intézet (Węgry), Instytut Spraw Publicznych (Polska), Oživení (Czechy), Transparency International Slovakia (Słowacja), Transparency International Estonia (Estonia). Analiza realizacji zapisów ustaw o dostępie do informacji publicznej w przedsiębiorstwach... 7

9 rium, które miało pomóc w uniemożliwieniu przedsiębiorstwom podważania obowiązku odpowiedzi na wniosek zgodnie z krajową ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przedsiębiorstwa zostały wybrane spośród określonych wcześniej kategorii, według branż, aby zagwarantować ich porównywalność w pięciu analizowanych krajach (tabela 2). Łącznie zbadano 85 podmiotów w pięciu krajach. Wszystkie organizacje uczestniczące w projekcie starały się, w miarę możliwości, przestrzegać ustalonych kryteriów wyboru. Tabela 2. Kryteria doboru przedsiębiorstw do badania branże Źródło: Opracowanie własne. Przedsiębiorstwa (podmioty) będące własnością państwa poczta państwowa państwowe lotnisko loteria państwowa państwowa spółka energetyki jądrowej i likwidacji obiektów jądrowych państwowa telewizja lub państwowe radio szpital państwowy (dwa podmioty) 9 państwowa spółka kolejowa (przewozy pasażerskie) państwowa spółka kolejowa (przewozy towarowe) państwowa spółka kolejowa (zarządzanie koleją i jej aktywami) 9 Przedsiębiorstwa (podmioty) będące własnością samorządu komunalne przedsiębiorstwo ciepłownicze (trzy podmioty) komunalne przedsiębiorstwo transportowe komunalne przedsiębiorstwo mieszkaniowe (trzy podmioty) komunalne przedsiębiorstwo gospodarowania odpadami miejski klub sportowy Warto podkreślić, że wymienione podmioty różniły się formą prawną, wśród polskich przedsiębiorstw były bowiem zarówno spółki prawa handlowego, jak i szpitale niebędące spółkami i przedsiębiorstwo państwowe (Polskie Linie Lotnicze LOT ). Wybrane spółki w każdym kraju otrzymały dwa rodzaje wniosków o udostępnienie informacji (w dalszej części opracowania określane ogólnie jako wnioski ). Pierwszy wniosek był podpisany przez zwykłego obywatela, tak zwanego tajemniczego klienta, który współpracował z jedną z pięciu organizacji zaangażowanych w projekt. Celem tego wniosku było sprawdzenie reakcji przedsiębiorstw na żądania udostępnienia informacji przedstawiane przez obywateli i zbadanie ewentualnych różnic w zakresie udostępnianych informacji w porównaniu z sytuacją, gdy wniosek składała organizacja pozarządowa. Drugi wniosek był przekazywany dwa tygodnie później w imieniu jednej z organizacji realizujących projekt. 9 W puli podmiotów podlegających badaniu w Polsce znalazły się także szpitale, które nie mają statusu przedsiębiorstw. Nie zmienia to jednak faktu, że ciąży na nich obowiązek udostępniania informacji publicznej. 8 Zuzana Dančíková, Ľuboslava Riapošová

10 Wniosek organizacji realizującej projekt kontrakt na obsługę prawną kontrakt na dostawę energii raport roczny za 2011 rok (łącznie ze sprawozdaniem finansowym) dokument określający oczekiwane cele na 2011 rok kadencja (okres sprawowania funkcji) wszystkich dyrektorów i członków zarządu oraz rad nadzorczych od 2000 roku wynagrodzenia kierownictwa wyższego szczebla oraz członków zarządu i rad nadzorczych za 2011 rok Wniosek tajemniczego klienta życiorysy obecnych członków kierownictwa wyższego szczebla, członków zarządów i rad nadzorczych lista darowizn przekazanych przez przedsiębiorstwo w 2011 roku kodeks etyczny (kodeks postępowania) kontrakt na dostawę papieru Tabela 3. Zakres informacji ujętych we wnioskach do badanych przedsiębiorstw Źródło: Opracowanie własne. Zakres informacji ujętych w tabeli 3 wynikał z ich związku z zarządzaniem przedsiębiorstwami będącymi własnością państwa i samorządu. Jeśli wniosek lub jego część zostały negatywnie rozpatrzone, organizacje realizujące projekt próbowały uzyskać daną informację, składając odwołanie. Odpowiedzi przedsiębiorstw na poszczególne wnioski zostały zaklasyfikowane do pięciu grup: informacje dostarczone, brak odpowiedzi, wniosek załatwiony odmownie, nie dotyczy, podmiot niezobowiązany. Kategoria nie dotyczy była stosowana wtedy, gdy przedsiębiorstwo twierdziło, że nie dysponuje żądaną informacją (na przykład nie ma kodeksu etycznego lub życiorysów). Oznaczenie podmiot niezobowiązany stosowano w sytuacji, kiedy argumenty przedsiębiorstwa, że rzeczywiście nie jest ono podmiotem zobowiązanym, były przekonujące. Odpowiedzi nie dotyczy i podmiot niezobowiązany nie zostały uwzględnione w statystycznej ocenie wyników badania. Analiza realizacji zapisów ustaw o dostępie do informacji publicznej w przedsiębiorstwach... 9

11 10 Zuzana Dančíková, Ľuboslava Riapošová

12 Przedsiębiorstwa państwowe i samorządowe w krajowych ustawach o dostępie do informacji publicznej Definicja obowiązku informacyjnego przedsiębiorstw Każdy z pięciu badanych krajów nieco odmiennie definiuje obowiązek informacyjny. Czechy prawo dotyczy instytucji publicznych, które mają pełny obowiązek informacyjny. W czeskim prawie nie ma definicji instytucji publicznej. Według Trybunału Konstytucyjnego Republiki Czeskiej, przedsiębiorstwo publiczne, a także przedsiębiorstwa będące własnością państwa lub gminy, można uznać za takie na podstawie następujących atrybutów: zostało ono założone z mocy prawa lub aktem władzy publicznej, osiąga cele publiczne, jego uprawnienia są określone przez przepisy ustawowe, jest nadzorowane przez władzę publiczną, jego działalność podlega badaniu lub innej formie kontroli. Węgry pełny obowiązek informacyjny dotyczy wszystkich osób prawnych lub fizycznych działających w celu realizowania zadań państwowych lub samorządowych albo innych zadań publicznych określonych przez prawo. Do 2011 roku ustawa o finansach publicznych stwierdzała, że osoby prawne obejmują wszystkie podmioty, w których państwo, gmina, władza państwowa lub fundacja publiczna były głównymi udziałowcami i w związku z tym podmiot ten traktowano jako pełniący funkcje publiczne w rozumieniu krajowej ustawy o dostępie do informacji. Przepis ten został uchylony w 2011 roku i od tej pory klasyfikowanie węgierskich przedsiębiorstw jako instytucji pełniących funkcje publiczne jest mniej oczywiste. Estonia istnieje ograniczony obowiązek informacyjny dla osób prawnych podlegających prawu publicznemu. Osoby te muszą udostępniać jedynie informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych zgodnie z wymaganiami prawa, z decyzją administracyjną albo z umową, w dziedzinie świadczenia usług edukacyjnych, opieki zdrowotnej, świadczeń socjalnych i innych usług publicznych, jeśli przeznaczono na nie środki publiczne. Słowacja istnieje ograniczony obowiązek informacyjny dla osób prawnych utworzonych przez władze państwowe i jednostki samorządu terytorialnego, w tym przedsiębiorstwa będące własnością państwa lub samorządu. Mają one obowiązek udostępniania informacji na temat gospodarowania środkami publicznymi i majątkiem państwowym, majątkiem jednostek samorządu terytorialnego wyższego szczebla lub mająt- Analiza realizacji zapisów ustaw o dostępie do informacji publicznej w przedsiębiorstwach... 11

13 kiem gminy, na temat środowiska naturalnego, zadań i usług specjalistycznych związanych ze środowiskiem oraz na temat treści zawartych umów, wypełniania ich postanowień i realizacji działań zgodnie z tymi umowami. Polska osoby prawne, które wykonują zadania publiczne i w których pozycję dominującą ma Skarb Państwa lub samorząd (lokalny, gospodarczy albo zawodowy), a więc również przedsiębiorstwa będące własnością państwa i samorządu, podlegają w pełni obowiązkowi informacyjnemu. Niejednoznaczna definicja podmiotu zobowiązanego w obowiązującym prawie może stanowić ryzyko powstania przestrzeni do obchodzenia przepisów. Podejście zakładające, że przedsiębiorstwo nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu krajowej ustawy o dostępie do informacji, jest często stosowane na Węgrzech i Słowacji węgierskie przedsiębiorstwa twierdzą, że nie pełnią funkcji publicznych, słowackie podmioty utrzymują zaś, że nie zarządzają środkami publicznymi, nawet jeśli ich kapitał założycielski w pewnej części pochodzi ze środków publicznych. Ograniczenia wynikające z krajowych ustaw o dostępie do informacji Wszystkie oceniane ustawy zawierają podobne wyłączenia, które pozwalają przedsiębiorstwom ograniczać lub całkowicie wyeliminować egzekwowanie prawa dostępu do informacji. Główne przykłady takich wyłączeń to: dane osobowe i informacje dotyczące prywatności osoby fizycznej, informacje poufne niedostępne dla osoby wnioskującej, tajemnice przedsiębiorstwa lub inne tajemnice prawnie chronione, informacja związana z działaniami realizowanymi w ramach postępowania karnego (ścigania) i w procesie podejmowania decyzji w postępowaniu sądowym, informacja związana z własnością intelektualną i przemysłową, informacja związana z ochroną środowiska. Podmioty zobowiązane w badanych krajach często korzystają z tych wyłączeń, nawet jeśli jest to sprzeczne z ich pierwotnym celem. Interpretacja przedstawiana przez podmioty zobowiązane jest często błędna lub nawet nieuprawniona. Aby uniknąć ujawnienia żądanej informacji, podmioty zobowiązane wykorzystują argument, że dana informacja nie może być udostępniona, gdyż zawiera dane osobowe, tajemnicę handlową czy informacje poufne. 12 Zuzana Dančíková, Ľuboslava Riapošová

14 Orzeczenia sądów Sądy w badanych krajach orzekają zwykle na korzyść prawa obywatela do informacji i przeciwko niewłaściwemu wykorzystywaniu prawa i jego niedostatków. Podmioty zobowiązane Węgierskie, czeskie, polskie i słowackie przedsiębiorstwa często twierdzą, że nie są podmiotami zobowiązanymi w rozumieniu krajowych ustaw o dostępie do informacji. Czeskie sądy orzekły, że klub piłkarski założony przez miasto 10, czeska spółka energetyczna, w której państwo jest głównym udziałowcem 11, czy szpital uniwersytecki utworzony przez państwo są również instytucjami publicznymi 12, uznając za decydujące następujące czynniki: udział w ich założeniu, własność, zarządzanie lub nadzór, to, że przedsiębiorstwo realizuje zadania publiczne lub że zysk z jego prywatyzacji trafia do budżetu państwa. Podobnie polski sąd orzekł, że komunalne przedsiębiorstwo wodociągowe jest podmiotem zobowiązanym, gdyż jest spółką założoną przez jednostkę samorządu terytorialnego i realizuje gminne zadania publiczne ze środków publicznych 13. Obowiązek udostępniania informacji został potwierdzony nawet w wypadku przedsiębiorstwa, w którym państwo ma mniej niż 100% udziałów, mianowicie w wypadku spółki energetycznej, która jest jedynie spółką zależną innego przedsiębiorstwa, którego głównym udziałowcem jest państwo 14. Słowacki Trybunał Konstytucyjny również wyraził przekonanie, że osoby prawne (przedsiębiorstwa) założone przez władze państwowe lub jednostkę samorządu terytorialnego wyższego szczebla czy gminę funkcjonują w ramach środków publicznych i dlatego są zobowiązane do ujawnienia informacji 15. Węgierski sąd apelacyjny orzekł, że przedsiębiorstwo będące w całości własnością państwa lub gminy musiało informować o swoich inwestycjach 16. Orzeczenia sądów nie zawsze jednak są konsekwentne. W innym wypadku węgierski Sąd Najwyższy orzekł, że przedsiębiorstwo, które było w 98% spół- 10 Decyzja Najwyższego Sądu Administracyjnego w sprawie klubu piłkarskiego FK Hradec Králové por A_prevedeno.pdf [dostęp: 19 kwietnia 2015 roku]. 11 Decyzja Najwyższego Sądu Administracyjnego w sprawie ČEZ VYKON/2009/0057_8As A_prevedeno.pdf [dostęp: 19 kwietnia 2015 roku]. 12 Decyzja 10 Ca 402/ w sprawie polikliniki. 13 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SAB/Gd 115/12). 14 Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sygn. akt: II SAB/Lu 302/13; II SAB/Lu 294/13; II SAB/Lu 295/13; II SAB/Lu 306/13; II SAB/Lu 251/13). 15 Ref. I. ÚS 236/ Decyzja 2.Pf / Sądu Apelacyjnego w Budapeszcie w sprawie MVM Zrt. Analiza realizacji zapisów ustaw o dostępie do informacji publicznej w przedsiębiorstwach... 13

15 ką zależną innego przedsiębiorstwa, będącego w całości własnością państwa, nie realizuje zadań publicznych i dlatego nie jest zobowiązane do ujawnienia informacji 17. Stanowisko to nie spotkało się jednak z akceptacją Sądu Konstytucyjnego, który w wyroku z lipca 2014 roku uznał, że informacje powinny być udostępnione 18. Dane osobowe W związku z ograniczeniem dotyczącym ochrony danych osobowych węgierski sąd zdecydował, że wynagrodzenia przedstawicieli uniwersytetów (rektorów i dziekanów) stanowią informację publiczną i nie można odmówić ich ujawnienia, powołując się na ochronę prywatności. Rozumowanie sądu było takie, że szkoły wyższe pełnią funkcję publiczną związaną z edukacją i dlatego należą do kategorii podmiotów zobowiązanych 19. Zdaniem Sądu Najwyższego Republiki Słowacji, wyłączenie dotyczące danych osobowych nie stosuje się do informacji o sposobie głosowania przez członków komitetu kwalifikacyjnego w konkursie otwartym, który obejmuje gospodarowanie majątkiem komunalnym. Tajemnica przedsiębiorstwa Węgierski sąd apelacyjny wyraził opinię, że węgierska telewizja, jako przedsiębiorstwo państwowe, nie mogła odmówić ujawnienia swoich umów z zewnętrznymi prywatnymi biznesmenami, związanych z produkcją programów telewizyjnych, nawet po to, aby chronić tajemnicę handlową prywatnych biznesmenów 20. Jeśli chodzi o tajemnicę przedsiębiorstwa, to estoński Inspektorat do spraw Ochrony Danych nakłada na podmioty zobowiązane obowiązek starannego rozważenia, czy żądany dokument rzeczywiście zawiera tajemnicę handlową lub państwową, i nakazuje pominąć tylko fragmenty uznane za wymagające ochrony. Orzeczenie to dotyczyło jednej z umów estońskiego zarządu dróg. Podobne procedury były stosowane przez czeskie 21 i słowackie 22 sądy, które zażądały, aby podmioty zobowiązane dokonały krytycznej oceny danych uznanych za tajemnicę handlową przez strony umów reprezentujące biznes prywatny. 17 Decyzja Pf. IV /2012/4. Sądu Najwyższego w sprawie Vértesi Erőmű Zrt. (Vértes Power Plant Co.), które w 98% jest własnością MVM Zrt. 18 Por. [dostęp: 8 kwietnia 2015 roku]. 19 Decyzja 2.Pf /2010/4. 20 Decyzja 2.Pf /2012/6 Sądu Apelacyjnego w Budapeszcie w sprawie MVM Zrt. (węgierskiej korporacji telewizyjnej). 21 Decyzja w sprawie ČEZ por A_prevedeno.pdf [dostęp: 19 kwietnia 2015 roku]. 22 Decyzja Ref. 2S 424/06 Sądu Okręgowego w Bratysławie. 14 Zuzana Dančíková, Ľuboslava Riapošová

16 Polska odstaje w tym zakresie od innych krajów, gdyż polskie sądy orzekały, że podmiot zobowiązany nie może wykorzystywać tajemnicy przedsiębiorcy jako argumentu w sytuacji, gdy części umowy nie zostały wyraźnie oznaczone jako tajemnica przez samego przedsiębiorcę, co wynika z definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 Ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdarza się niekiedy, że polskie sądy nie wymagają, żeby podmioty zobowiązane krytycznie oceniały oznaczone w ten sposób części umowy i decydowały, czy te informacje rzeczywiście stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa 23, ale taka linia orzecznicza została zmodyfikowana i sądy przeważnie uznają, że podmioty zobowiązane muszą rozważyć, czy przedsiębiorca słusznie uznał niektóre informacje za swoją tajemnicę Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1939/12). 24 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1012/13). Analiza realizacji zapisów ustaw o dostępie do informacji publicznej w przedsiębiorstwach... 15

17 16 Zuzana Dančíková, Ľuboslava Riapošová

18 Badanie wdrażania krajowych ustaw o dostępie do informacji Ogólna ocena przestrzegania zapisów krajowych ustaw o dostępie do informacji w Czechach, Estonii i Polsce oraz na Słowacji i Węgrzech Bliższe przyjrzenie się rezultatom osiąganym w poszczególnych badanych krajach pokazuje, że największy zakres danych udało się uzyskać na Słowacji, w Czechach i Estonii, gdzie przedsiębiorstwa należące do państwa i do samorządów udostępniły ponad połowę żądanych informacji. Jednocześnie słowackie przedsiębiorstwa odmówiły ujawnienia 35% informacji głównie dotyczących wynagrodzeń i życiorysów członków ścisłego kierownictwa. Słowacja i Estonia były jedynymi krajami, w których wszystkie spółki odpowiedziały na wnioski. Wcześniejsze działania słowackiego oddziału Transparency International, skoncentrowane na żądaniu informacji od przedsiębiorstw będących własnością państwa i samorządu, mogą w pewnym stopniu wyjaśniać takie wyniki, gdyż niepodawanie informacji przez słowackie spółki lub całkowity brak reakcji na takie wnioski były szeroko nagłaśniane. W Estonii wysoki odsetek odpowiedzi na wnioski można tłumaczyć działalnością organu nadzorującego kwestie dostępu do informacji. Ilustracja 1. Dostęp do informacji w badanych krajach Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Transparency International Slovakia. Wyniki osiągnięte na Słowacji i w Estonii są również interesujące dlatego, że spośród wszystkich pięciu badanych krajów właśnie tam czas rozpatrzenia wniosków przez podmioty zobowiązane był najkrótszy (pierwsza i druga pozycja). Słowackie przedsiębiorstwa mają obowiązek odpowiedzieć w ciągu Analiza realizacji zapisów ustaw o dostępie do informacji publicznej w przedsiębiorstwach... 17

19 ośmiu dni roboczych, podczas gdy estońskie przedsiębiorstwa mają na odpowiedź tylko do pięciu dni. W Polsce i na Węgrzech podmioty zobowiązane muszą odpowiedzieć nie później niż w ciągu czternastu dni, w Czechach w ciągu piętnastu dni. W Czechach odsetek odmów udzielenia informacji był niższy niż na Słowacji (18,5 %), ale blisko 20% wniosków o udostępnienie informacji pozostało bez odpowiedzi. Ponadto w Czechach główny problem stanowiło ujawnienie życiorysów i wynagrodzeń ścisłego kierownictwa przedsiębiorstw, częściowo zaś również ujawnienie umów. W Polsce przedsiębiorstwa udostępniły 46% informacji, odmówiły wykonania 21,6% wniosków i nie odpowiedziały na 32,3% z nich. Odsetek wniosków pozostawionych bez odpowiedzi był w przybliżeniu taki sam dla wniosków oficjalnych i dla wniosków składanych przez tajemniczego klienta. Najbardziej problematyczne okazały się informacje na temat celów strategicznych. W Estonii przedsiębiorstwa dostarczyły 61% żądanych informacji. Główny problem stanowiło ujawnianie umów. Przedsiębiorstwa często również twierdziły, że nie mają życiorysów członków swojego kierownictwa. Tabela 4. Badane przedsiębiorstwa i instytucje, które nie udzieliły odpowiedzi na złożone wnioski o informacje Źródło: Opracowanie własne. Węgry Pécs Holding MVM Paksi Atomeromu GYSEV Cargo Szent Janos Korhaz Uzsoki Utcai Korhaz Szegedi Hoszolgaltato Debreceni Tavhoszolgaltato Zugloi Vagyonkezelo Czechy ČD Cargo Královské Poříčí władze miasta Jemnice ESTONIA Eesti Raudtee Polska Instytut Centrum Zdrowia Matki Polki w Łodzi PKP Intercity PKP Cargo Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w Zgierzu Wisła Płock SŁOWACJA VÚSCH Mestský bytový podnik Púchov Prievidzské tepelné hospodárstvo Nitrianska teplárenská spoločnosť Wyniki uzyskane na Węgrzech były znacznie gorsze, otrzymano bowiem odpowiedzi tylko na 32,2% wniosków. Odmowy udostępnienia informacji były dużo częstsze w wypadku wniosków składanych przez tajemniczego klienta. Na Węgrzech wniosek o informację, na który otrzymano najmniej odpowiedzi, to prośba o ujawnienie umów na dostawę papieru. Poważniejszym problemem na Węgrzech było jednak to, że prawie połowa wniosków (48,3%) została całkowicie zignorowana przez przedsiębiorstwa i nie udało się nam uzyskać 18 Zuzana Dančíková, Ľuboslava Riapošová

20 jakichkolwiek odpowiedzi. Problem ten występował częściej w wypadku formalnych wniosków organizacji partnerskich (przedsiębiorstwa nie odpowiedziały na 56% zapytań) niż w wypadku wniosków składanych przez tajemniczego klienta (przedsiębiorstwa nie odpowiedziały na 36% zapytań). W każdym kraju było kilka przedsiębiorstw, które nie dostarczyły żadnej z żądanych informacji albo odrzucały wniosek, albo w ogóle na niego nie odpowiadały. Najgorzej wypadły pod tym względem Węgry, gdzie żadnych informacji nie uzyskano z ośmiu przedsiębiorstw. Przedsiębiorstwa będące własnością samorządu a przedsiębiorstwa państwowe Przedsiębiorstwa państwowe wypadły lepiej w ujawnianiu informacji niż przedsiębiorstwa, których właścicielem lub współwłaścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego. Te ostatnie odczuwają mniejszą presję społeczną w zakresie ujawnienia informacji niż przedsiębiorstwa państwowe. Na Słowacji spotkaliśmy się z sytuacjami, w których wyglądało na to, że przedsiębiorstwa gminne nie znały oficjalnych procedur reagowania na wnioski o udostępnienie informacji. Ilustracja 2. Przedsiębiorstwa będące własnością państwa a przedsiębiorstwa będące własnością samorządu porównanie według badanych krajów Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Transparency International Slovakia. Na Słowacji i Węgrzech oraz w Czechach odsetek żądanych informacji udostępnionych przez przedsiębiorstwa państwowe był wyższy. Najmniej informacji 29% udostępniły węgierskie przedsiębiorstwa będące własnością samorządów. Z kolei odsetek informacji ujawnionych przez estońskie przed- Analiza realizacji zapisów ustaw o dostępie do informacji publicznej w przedsiębiorstwach... 19

21 siębiorstwa należące do samorządu był najwyższy ze wszystkich badanych krajów. Najwięcej wniosków pozostawionych bez odpowiedzi 56% odnotowano w wypadku przedsiębiorstw państwowych na Węgrzech. Organizacje pozarządowe a obywatele Wnioski składane w imieniu organizacji pozarządowych realizujących omawiany projekt były ogólnie bardziej skuteczne w uzyskiwaniu informacji niż wnioski przedstawiane przez obywateli ( tajemniczych klientów ), co oznacza, że społeczna kontrola nad działalnością podmiotów będących własnością państwa czy jednostek samorządu terytorialnego jest jeszcze bardziej utrudniona. Obywatele Węgier są w najtrudniejszej sytuacji, w badaniu udało się bowiem uzyskać pozytywną odpowiedź na wniosek tajemniczego klienta tylko w 28% wypadków. Najlepsi w uzyskiwaniu informacji byli obywatele Słowacji badane przedsiębiorstwa słowackie ujawniły 57% informacji żądanych przez tajemniczego klienta. Ilustracja 3. Wnioski ofi cjalne a wnioski tajemniczego klienta według badanych krajów Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Transparency International Slovakia. Informacje trudne do uzyskania Spośród kategorii informacji, o których udostępnienie się ubiegano, najgorsze wyniki odnotowano w wypadku udostępniania życiorysów członków ścisłego kierownictwa przedsiębiorstw, umów, list darowizn, kodeksów etycznych i wynagrodzeń ścisłego kierownictwa. Na niski odsetek ujawnionych list darowizn i kodeksów etyki miało jednak wpływ to, że 29% podmiotów zobowiązanych stwierdziło, że nie przekazywało żadnych darowizn, 24% zaś że nie ma żadnego kodeksu postępowania, dlatego nie zostały one uwzględnione w statystyce. 20 Zuzana Dančíková, Ľuboslava Riapošová

22 Ilustracja 4. Dostępność poszczególnych informacji według badanych krajów Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Transparency International Slovakia. Aż 40% badanych przedsiębiorstw odmówiło udostępnienia życiorysów, zwykle tłumacząc to ochroną danych osobowych i koniecznością uzyskania zgody osób, których dokumenty te dotyczą, albo tym, że informacje te nie mają związku z gospodarowaniem środkami publicznymi. Wiele przedsiębiorstw twierdziło również, że nie dysponują takimi informacjami. Najwyższy odsetek negatywnych odpowiedzi na wniosek o udostępnienie życiorysów członków kierownictwa odnotowano na Słowacji. Największą liczbę życiorysów uzyskano w Polsce. Celem tego zapytania było umożliwienie opinii publicznej monitorowania, czy przedsiębiorstwo jest zarządzane przez wykwalifikowanych profesjonalistów, czy też przez osoby z politycznego nadania, co ma poważne konsekwencje dla funkcjonowania takiego podmiotu. Na 53% wniosków dotyczących umów nie udało się uzyskać żądanych informacji. Udostępnienie danych dotyczących umów stanowi największy problem na Węgrzech (26% ujawnionych umów), najmniejszy zaś na Słowacji (71% ujawnionych umów), zapewne dlatego, że jest to jedyny badany kraj, w którym obowiązek ujawniania umów jest zawarty wyraźnie w przepisach prawa. Sytuacja różni się nieco w wypadku przedsiębiorstw państwowych i komunalnych w porównaniu z innymi podmiotami zobowiązanymi, ponieważ są one zwolnione z obowiązku ujawniania umów związanych ze swoją główną działalnością, jeśli zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa. Jak pokazują wyniki oma- Analiza realizacji zapisów ustaw o dostępie do informacji publicznej w przedsiębiorstwach... 21

23 wianego badania, przepis ten jest nadużywany. Mimo że nie prosiliśmy o żadne umowy związane z podstawową działalnością przedsiębiorstw w związku z tym mieliśmy prawo uzyskać dostęp do wszystkich żądanych dokumentów w wypadku jednej trzeciej wniosków przedsiębiorstwa odmówiły udostępnienia takich informacji. Ilustracja 5. Udostępnianie życiorysów członków kierownictwa przedsiębiorstwa według badanych krajów Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Transparency International Slovakia. Ilustracja 6. Odpowiedzi na wnioski o udostępnienie umów według badanych krajów Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Transparency International Slovakia. Odpowiedzi na więcej niż połowę wniosków o udostępnienie informacji o wynagrodzeniach udało się uzyskać tylko od przedsiębiorstw estońskich i słowackich (79% żądanych informacji w Estonii i 53% na Słowacji), wyniki te były znacznie gorsze na Węgrzech, gdzie ujawniono jedynie 33% informacji. 22 Zuzana Dančíková, Ľuboslava Riapošová

24 Ilustracja 7. Informacje o wynagrodzeniach kierownictwa według badanych krajów Źródło: Dane badania Instytutu Spraw Publicznych, 2013 rok. Informacją najłatwiejszą do uzyskania były raporty roczne i dane na temat kadencji głównych przedstawicieli spółki (w obu wypadkach uzyskaliśmy odpowiedzi na 68% złożonych wniosków), dostępne zresztą zwykle również w Internecie i w rejestrze handlowym. Raporty roczne są jednak podstawowymi dokumentami dostarczającymi opinii publicznej informacji o zarządzaniu przedsiębiorstwem, dlatego to, że w wypadku 32% wniosków nie otrzymaliśmy takich danych (z powodu odrzucenia wniosku lub braku reakcji), źle świadczy o możliwościach dostępu do informacji w ogóle. Analiza realizacji zapisów ustaw o dostępie do informacji publicznej w przedsiębiorstwach... 23

25 24 Zuzana Dančíková, Ľuboslava Riapošová