Ľuboslava Riapošová, Zuzana Dančíková Transparency International Slovakia

Transkrypt

1 Analiza realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznych w przedsiębiorstwach będących własnością państwa i samorządu w Czechach, Estonii, Polsce, Słowacji i na Węgrzech Ľuboslava Riapošová, Zuzana Dančíková Transparency International Slovakia Niniejszy dokument powstał w ramach projektu Promowanie skutecznych rozwiązań antykorupcyjnych w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, realizowanego wspólnie przez 5 krajów (Czwórkę Wyszehradzką oraz Estonię). Niniejszy projekt został sfinansowany przy wsparciu Komisji Europejskiej. Niniejsza publikacja odzwierciedla wyłącznie poglądy jej autorów, Komisja Europejska nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne wykorzystanie informacji w niej zawartych.. 1

2 Analiza realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznych w przedsiębiorstwach będących własnością państwa i samorządu w Czechach, Estonii, Polsce, Słowacji i na Węgrzech Streszczenie Najważniejsze ustalenia Rekomendacje Metodologia Przedsiębiorstwa państwowe i samorządowe w ustawie o dostępie do informacji publicznej Definicja obowiązku informacyjnego przedsiębiorstw Wyłączenia z ustawy o swobodzie dostępu do informacji Orzeczenia sądów Podmioty zobowiązane Dane osobowe Tajemnica handlowa Badanie wprowadzania w życie ustawy o swobodzie dostępu do informacji Ogólna ocena realizacji ustawy w Czechach, Estonii, Polsce, na Węgrzech i Słowacji Przedsiębiorstwa będące własnością samorządu a przedsiębiorstwa państwowe Organizacje a przedstawiciele społeczeństwa Informacje trudne do uzyskania

3 1. Streszczenie Przedsiębiorstwa będące własnością państwa (PP) oraz przedsiębiorstwa będące własnością samorządu (PS) zarządzają majątkiem publicznym. Jednocześnie działają nieraz w kluczowych branżach, takich jak transport, energetyka, infrastruktura i sektor mieszkaniowy. Dlatego też nieudolne zarządzanie i brak kontroli społecznej nad ich działaniami może prowadzić do ogromnych strat dla społeczeństwa. W przeciwieństwie do ministerstw i innych głównych organów władz państwowych, przedsiębiorstwa te są w mniejszym stopniu poddawane kontroli opinii publicznej i, w konsekwencji, odczuwają mniejszą presję w związku z tym, jak są zarządzane. Media często nagłaśniają kolejne skandale związane ze złym zarządzaniem takimi przedsiębiorstwami, podejrzanymi przetargami czy nieprzyzwoicie wysokimi premiami dla kierujących nimi menedżerów. Podobnie jak w przypadku administracji publicznej, główne narzędzie służące społecznej kontroli nad zarządzaniem przedsiębiorstwami będącymi własnością państwa lub samorządu jest ustawa o swobodzie dostępu do informacji. Pomimo istotnego znaczenia tego prawa, w krajach Europy Środkowo-Wschodniej (na Węgrzech, w Czechach czy Słowacji) 1 pojawiły się starania o osłabienie zawartych w niej uprawnień. Celem niniejszego opracowania jest uwypuklenie słabych punktów we wdrażaniu ustaw o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do PP oraz PS w Czechach, Estonii, Polsce, Słowacji i na Węgrzech, oraz zaproponowanie rekomendacji służących ich wyeliminowaniu Najważniejsze ustalenia Możliwości wykorzystania ustawy o dostępie do informacji publicznej (UDIP) w celu sprawowania społecznej kontroli nad przedsiębiorstwami będącymi własnością państwa lub samorządu we wszystkich badanych krajach są niewystarczające. Prawie jedna czwarta całkowitej liczby 85 podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji w tych pięciu krajach wykorzystuje luki w przepisach, by uniknąć dostarczania jakichkolwiek informacji opinii publicznej, albo, aby wręcz zaprzeczać, iż podlegają obowiązkowi udostępniania informacji. Na Słowacji, w Czechach i w Estonii zdołaliśmy zebrać ponad połowę żądanych informacji. Słowackie przedsiębiorstwa dostarczyły 65,1 %, czeskie 61,6 % a estońskie 61% informacji. Polskie przedsiębiorstwa dostarczyły 46,1% żądanych informacji. Węgierskie przedsiębiorstwa wypadły znacznie gorzej w ujawnianiu informacji o swojej działalności, dostarczyły one tylko 32,2 % żądanych informacji. Słowacja i Estonia to jedyne kraje, w których odpowiedziano na wszystkie wnioski o udostępnienie informacji. Wcześniejsze działania organizacji pozarządowych na Słowacji, mające na celu wprowadzanie w życie 1 Zobacz: and _of_information_law.html. 3

4 przepisów UDIP w odniesieniu do PP i PS mogą pomóc wyjaśnić wynik osiągnięty w tym kraju. W przypadku Estonii, w wyjaśnieniu tak wysokiego odsetka odpowiedzi na wnioski może pomóc fakt, że istnieje tam formalny organ nadzorujący te kwestie. Niedawne zmiany w ustawie UDIP na Węgrzech mogą tłumaczyć wynik osiągnięty na Węgrzech, gdyż pytane podmioty mogą nie mieć pewności co do nowo obowiązujących zasad. Najtrudniej było uzyskać życiorysy głównych przedstawicieli przedsiębiorstw (na Słowacji ten wniosek został odrzucony w 75% przypadków) oraz umowy (69% wniosków zostało odrzuconych przez estońskie przedsiębiorstwa). Tabela: Odsetek wniosków o udostępnienie informacji rozpatrzonych pozytywnie, odrzuconych i zignorowanych według krajów Węgry Polska Estonia Czechy Słowacja Odrzucone 19.5% 21.6% 39.0% 18.5% 34.9% Brak odpowiedzi 48.3% 32.3% 0.0% 19.9% 0.0% Informacja udzielona 32.2% 46.1% 61.0% 61.6% 65.1% Na Słowacji, Węgrzech i w Czechach przedsiębiorstwa należące do samorządów dostarczyły mniej informacji o swoim kierownictwie niż przedsiębiorstwa państwowe, tak więc kontrolowanie zarządzania nimi jest trudniejsze. Najmniej informacji dostarczyły węgierskie PS, który udostępniły jedynie 29% żądanych informacji, w zestawieniu z 36% informacji udzielonymi przez węgierskie PP. Odwrotnie było w Polsce i w Estonii, tamtejsze PS ujawniły więcej informacji niż PP w danym kraju. W Estonii, PS ujawniły, 69% informacji, o które je poproszono, w przeciwieństwie do jedynie 56% żądanych informacji ujawnionych przez estońskie PP. Inną przeszkodą w sprawowaniu publicznej kontroli nad przedsiębiorstwami we wszystkich pięciu krajach jest fakt, że wnioski o udzielenie informacji zgłaszane przez obywateli były mniej skuteczne niż wnioski składane w imieniu organizacji typu non-profit. Węgierscy obywatele mają najsłabszy dostęp do informacji, w porównaniu do organizacji pozarządowych w ich kraju. Otrzymali oni tylko 28% żądanych informacji, w porównaniu do 35% uzyskanych przez organizacje. Najlepsze wyniki osiągnął obywatel Słowacji, który uzyskał 57% informacji, o które prosił. Jednakże, szanse tego obywatela na nadzorowanie funkcjonowania przedsiębiorstw są wciąż zdecydowanie niewielkie w porównaniu do słowackiej organizacji, która uzyskała 71% żądanych informacji. We wszystkich tych krajach, przedsiębiorstwa będące własnością państwa i samorządu mogą odmówić udzielenia informacji związanych z ich zarządem, korzystając z mało precyzyjnej definicji podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, zawartej w przepisach. Aby dany podmiot był podmiotem zobowiązanym, musi, na przykład, pełnić funkcję publiczną" albo zarządzać środkami publicznymi" -- takie sformułowanie pozostawia pole do dyskusji i obchodzenia przepisów. Jednakże sądy w badanych krajach orzekają zazwyczaj na korzyść prawa obywatela do informacji i przeciwko niewłaściwemu wykorzystywaniu przepisów i ich niedoskonałości. Na przykład, czeskie sądy orzekły, że klub piłkarski założony przez miasto, czeska spółka energetyczna z państwem jako głównym udziałowcem czy szpital uniwersytecki założony przez państwo są również instytucjami publicznymi i jako takie, mają 4

5 obowiązek udostępniania informacji. Niemniej jednak, przedłużające się procedury sądowe czy też niezdolność sądów do tego, by wprost wymóc na przedsiębiorstwach dostarczenie żądanych informacji, nieraz zniechęcają do podejmowania prób uzyskania informacji na drodze sądowej Rekomendacje Na podstawie naszych ustaleń sformułowaliśmy rekomendacje służące wzmocnieniu prawa o swobodzie dostępu do informacji: Ustawodawstwo musi wyraźniej definiować przedsiębiorstwa będące własnością państwa i samorządu jako podmioty zobowiązane, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nowa definicja mogłaby, na przykład, brać pod uwagę, czy państwo, władza państwowa, jednostka terytorialna wyższego rzędu czy gmina posiada większościowy udział lub odgrywa rolę wiodącą w procesie decyzyjnym w przedsiębiorstwie. Obecne definicje są niejednoznaczne i pozostawiają tym podmiotom zbyt dużo miejsca na interpretowanie ich w sposób ograniczający dostęp społeczeństwa do informacji na temat ich działalności. Przedsiębiorstwa będące własnością państwa i samorządu powinny być zobowiązane prawem do pełnego ujawniania informacji. Przepisy powinny określać i rozszerzać zakres informacji, które przedsiębiorstwo musi udostępnić na temat swojego sposobu zarządzania, przede wszystkim w odniesieniu do informacji o wydatkach spółek (np. na pensje i nagrody) i o ich kierownictwie (np. przygotowanie zawodowe menedżerów). Należy wprowadzić obowiązkowe publikowanie wszystkich umów zawartych przez przedsiębiorstwo (z wyjątkiem umów dotyczących głównej działalności przedsiębiorstwa stanowiących tajemnicę handlową). 2. Metodologia Najpierw przeanalizowaliśmy brzmienie ustaw o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do przedsiębiorstw należących do państwa i do gminy, wyłączenia od stosowania tego prawa oraz luki w przepisach, często wykorzystywane przez przedsiębiorstwa, a także orzeczenia sądów. Następnie w badaniu przeprowadzonym między sierpniem a listopadem 2013 r., przetestowaliśmy siłę następujących ustaw w odniesieniu do dostępu do informacji o przedsiębiorstwach będących własnością państwa lub gminy: 1. Ustawa nr 211/2000 Coll. o swobodnym dostępie do informacji, z późniejszymi zmianami (Zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám v znení neskorších predpisov), 2 2. Ustawa nr 106/1999 Coll. o swobodnym dostępie do informacji (Zákon č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím), 3 3. Ustawa RT I 2000, 92, 597 of 2000 (weszła w życie 1 stycznia 2001 r.) o dostępie do informacji publicznej (Avaliku teabe seadus), 4 2 Dostępna na stronie: 3 Dostępna w wersji czeskiej na stronie: w wersji angielskiej na stronie: 5

6 4. Ustawa CXII z 2011 r. o prawie do decydowania o wykorzystywaniu własnych danych oraz o swobodzie dostępu do informacji (Törvény az információs önrendelkezésről és az információszabadságról), 5 5. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz z późn. zm. 6 Badanie inspirowane jest wcześniejszą ewaluacją i rankingiem PP i PS, 7 przeprowadzonymi przez Transparency International Słowacja w 2012 r. Organizacje uczestniczące w projekcie Promowanie skutecznych rozwiązań antykorupcyjnych w państwach Europy Środkowo-Wschodniej" 8 wytypowały próbę podmiotów z każdego ze swoich krajów, które były albo w całości albo w większości własnością państwa lub samorządu. Warunek posiadania większościowego udziału przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego stanowił ważne kryterium, które miało pomóc w uniemożliwieniu przedsiębiorstwom podważania faktu istnienia obowiązku odpowiedzi na wniosek zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przedsiębiorstwa zostały wybrane spośród określonych wcześniej kategorii, według branży, aby zagwarantować ich porównywalność w pięciu analizowanych krajach. W sumie zbadano 85 podmiotów w pięciu krajach. Wszystkie organizacje starały się, w miarę możliwości, trzymać się poniższej listy (pełna lista przedsiębiorstw znajduje się w aneksie). PRZEDSIĘBIORSTWA B.W. PAŃSTWA 9 Poczta państwowa Państwowe lotnisko Loteria państwowa Państwowa spółka energetyki jądrowej i likwidacji obiektów jądrowych Państwowa telewizja /radio Szpital państwowy (2x) Państwowa spółka kolejowa (przewozy pasażerskie) Państwowa spółka kolejowa (przewozy towarowe) Państwowa spółka kolejowa (zarządzanie koleją i jej aktywami) PRZEDSIĘBIORSTWA B.W. SAMORZĄDU Komunalne przedsiębiorstwo ciepłownicze (3x) Komunalne przedsiębiorstwo transportowe Komunalne przedsiębiorstwo mieszkaniowe (3x) Komunalne przedsiębiorstwo gospodarowania odpadami Miejski klub sportowy 4 Dostępna w wersji estońskiej na stronie: w wersji angielskiej na stronie : X&query=avaliku+teabe. 5 Dostępna w wersji węgierskiej na stronie: 6 Dostępna w wersji polskiej na stronie: 7 Dostępne na stronie: 8 Eötvös Károly Institute (HU), IPA Polska (PL), Oživení (CZ), Transparency International Slovakia (SK) and Transparency International Estonia (ET). 9 6

7 Warto podkreślić, że wymienione podmioty różniły się między sobą pod względem formy prawnej. Wśród badanych polskich podmiotów znalazły się zarówno spółki prawa handlowego, jak i szpitale niebędące spółkami oraz przedsiębiorstwo państwowe (PLL LOT ). Wybrane spółki w każdym kraju otrzymały 2 rodzaje wniosków o udostępnienie informacji (w dalszej części opracowania określanych jako "wnioski"). Pierwszy podpisany był przez zwykłego obywatela, tak zwanego "tajemniczego klienta", który współpracował z jedną z pięciu organizacji zaangażowanych w projekt. Celem wniosku było sprawdzenie reakcji przedsiębiorstw na wnioski o udostępnienie informacji składane przez obywateli oraz zbadanie ewentualnych różnic w zakresie udostępnianych informacji w porównaniu z sytuacją, gdy wniosek składała organizacja pozarządowa. Drugi wniosek składany był w imieniu jednej z organizacji realizujących projekt dwa tygodnie później. Przedsiębiorstwa zostały poproszone o następujące informacje: WNIOSEK ORGANIZACJI REALIZUJĄCEJ PROJEKT Kontrakt na obsługę prawną Kontrakt na dostawę energii Raport roczny za rok 2011 (łącznie ze sprawozdaniem finansowym) Dokument określający oczekiwane cele na rok 2011 Kadencja/okres sprawowania funkcji w odniesieniu do wszystkich dyrektorów i członków zarządu i rad nadzorczych od r Wynagrodzenia kierownictwa wyższego szczebla oraz członków zarządu i rad nadzorczych (za rok 2011) WNIOSEK TAJEMNICZEGO KLIENTA Życiorysy obecnych członków kierownictwa wyższego szczebla, członków zarządów i rad nadzorczych Lista darowizn przekazanych przedsiębiorstwo w roku 2011 Kodeks Postępowania Kontrakt na dostawę papieru Powyższe rodzaje informacji zostały wybrane dlatego, że wiązały się z zarządzaniem PP i PS. Jeśli wniosek lub jego część zostały odrzucone, organizacje realizujące projekt próbowały uzyskać daną informację poprzez odwołanie. Odpowiedzi przedsiębiorstw na poszczególne wnioski zostały zaklasyfikowane do pięciu grup: informacje dostarczone, brak odpowiedzi, wniosek odrzucony, nie dotyczy lub podmiot niezobowiązany. Kategoria nie dotyczy" stosowana była wtedy, gdy przedsiębiorstwo twierdziło, że nie posiada żądanej informacji (np. kodeksu postępowania czy życiorysów). Oznaczenie podmiot niezobowiązany" stosowano w przypadkach, gdy argumenty przedsiębiorstwa przekonały nas, że rzeczywiście nie jest ono podmiotem zobowiązanym. Odpowiedzi nie dotyczy" i podmiot niezobowiązany" nie zostały uwzględnione w statystycznej ocenie wyników badania. 3. Przedsiębiorstwa państwowe i samorządowe w ustawie o dostępie do informacji publicznej 3.1. Definicja obowiązku informacyjnego przedsiębiorstw Każdy z pięciu krajów definiuje obowiązek informacyjny w nieco inny sposób. 7

8 Czechy -- prawo dotyczy instytucji publicznych, które mają pełny obowiązek informacyjny. W czeskim prawie nie ma definicji instytucji publicznej. Według Trybunału Konstytucyjnego Republiki Czeskiej, przedsiębiorstwo publiczne, jak również przedsiębiorstwa będące własnością państwa lub gminy, można uznać za takie na podstawie następujących atrybutów: (i) zostało ono założone z mocy prawa lub aktem władzy publicznej, (ii) realizuje ono cele publiczne, (iii) jego uprawnienia określone są przez przepisy ustawowe, (iv) nadzorowane jest przez władzę publiczną (v) jego działalność podlega badaniu lub innej formie kontroli. Węgry - pełny obowiązek informacyjny dotyczy wszystkich osób prawnych lub fizycznych działających w celu realizowania zadań państwowych lub gminnych lub innych zadań publicznych określonych przez prawo. Do roku 2011 ustawa o finansach publicznych stwierdzała, że osoby te obejmują wszelkie podmioty, w których państwo, gmina, władza państwowa lub fundacja publiczna były głównymi udziałowcami i w związku z tym podmiot ten traktowany był jako pełniący funkcje publiczne w rozumieniu ustawy o swobodzie dostępu do informacji. Przepis ten został uchylony w roku 2011 i od tej pory klasyfikowanie węgierskich przedsiębiorstw jako instytucje pełniące funkcje publiczne jest mniej oczywiste. Estonia - istnieje ograniczony obowiązek informacyjny dla osób prawnych podlegających prawu publicznemu. Osoby te muszą tylko udostępniać informacje dotyczące wykonywania zadań służby publicznej zgodnie z wymogami prawa, z decyzją administracyjną albo umową, w dziedzinie świadczenia usług edukacyjnych, opieki zdrowotnej, świadczeń socjalnych i innych usług publicznych. Słowacja - istnieje ograniczony obowiązek informacyjny dla osób prawnych utworzonych przez władze państwowe, gminy i jednostki samorządu terytorialnego wyższego szczebla, w tym przedsiębiorstwa będące własnością państwa lub gminy. Mają one obowiązek udostępniania informacji na temat gospodarowania środkami publicznymi i majątkiem państwowym, majątkiem jednostek samorządu terytorialnego wyższego szczebla lub majątkiem gminy, na temat środowiska naturalnego, zadań i usług fachowych związanych ze środowiskiem oraz na temat treści zawartych umów, wypełniania ich postanowień i realizacji działań w oparciu o te umowy. Polska - osoby prawne, które wykonują zadania publiczne i w których pozycję dominującą ma Skarb Państw lub samorząd (lokalny, gospodarczy albo zawodowy) tj., również PP i PS, podlegają w pełni obowiązkowi informacyjnemu. Niejednoznaczna prawna definicja podmiotu zobowiązanego może zapewniać przestrzeń do obchodzenia prawa. Twierdzenie, że przedsiębiorstwo nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o swobodzie dostępu do informacji jest często stosowane na Węgrzech i Słowacji, gdzie węgierskie przedsiębiorstwa stwierdzają, że nie pełnią funkcji publicznych, zaś słowackie podmioty utrzymują, że nie zarządzają środkami publicznymi, nawet jeśli ich kapitał założycielski, w pewnej części pochodzi ze środków publicznych Wyłączenia z ustawy o swobodzie dostępu do informacji Wszystkie oceniane ustawy zawierają podobne wyłączenia, które pozwalają przedsiębiorstwom ograniczać lub całkowicie wyeliminować egzekwowanie prawa dostępu do informacji. Główne przykłady takich wyłączeń to: Dane osobowe oraz informacje dotyczące prywatności osoby fizycznej, Informacje poufne niedostępne dla osoby wnioskującej, 8

9 Tajemnice handlowe lub inne tajemnice prawnie chronionej, Informacja związana z działaniami realizowanymi w ramach postępowania karnego (ścigania) oraz w procesie podejmowania decyzji w postępowaniu sądowym, Informacja związana z własnością intelektualną oraz przemysłową, Informacja związana z ochroną środowiska. Podmioty zobowiązane w badanych krajach często korzystają z tych wyłączeń, nawet jeśli jest to sprzeczne z ich pierwotnym celem. Interpretacja przedstawiana przez podmioty zobowiązane jest często błędna lub wręcz nieuprawniona. Aby uniknąć ujawnienia żądanej informacji podmioty zobowiązane wykorzystują argument, że dana informacja nie może być udostępniona, gdyż zawiera dane osobowe, tajemnicę handlową czy informacje poufne. 4. Orzeczenia sądów Sądy w badanych krajach orzekają zwykle na korzyść prawa obywatela do informacji i przeciwko niewłaściwemu wykorzystywaniu prawa i jego niedostatków Podmioty zobowiązane Węgierskie, czeskie, polskie i słowackie przedsiębiorstwa często twierdzą, że nie są podmiotami zobowiązanymi w rozumieniu ustawy o swobodzie dostępu do informacji. Czeskie sądy orzekły, że klub piłkarski założony przez miasto, 10 czeska spółka energetyczna, w której państwo jest głównym udziałowcem, 11 czy szpital uniwersytecki utworzony przez państwo są również instytucjami publicznymi. 12 Uznały one za cechy decydujące udział w ich założeniu, własność, zarządzanie lub nadzór, czy też fakt, że przedsiębiorstwo realizuje zadania publiczne lub że zysk z jego prywatyzacji trafia do budżetu państwa. Podobnie, polski sąd orzekł, że komunalne przedsiębiorstwo wodociągowe jest podmiotem zobowiązanym, gdyż jest spółką założoną przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz realizuje gminne zadania publiczne ze środków publicznych. 13 Obowiązek udostępniania informacji został potwierdzony nawet w przypadku przedsiębiorstwa, w którym państwo posiada mniej niż 100% udziałów, a mianowicie w przypadku spółki energetycznej, która jest jedynie spółką zależną innego przedsiębiorstwa, w którym państwo jest głównym udziałowcem. 14 Słowacki Trybunał Konstytucyjny również wyraził przekonanie, że osoby prawne założone przez władze państwowe, jednostkę samorządu terytorialnego wyższego szczebla czy gminę (tj. przedsiębiorstwo) funkcjonują przy pomocy środków publicznych i dlatego też były zobowiązane do ujawnienia informacji Decyzja Najwyższego Sądu Administracyjnego w sprawie klubu piłkarskiego FK Hradec Králové ( A_prevedeno.pdf ). 11 Decyzja Najwyższego Sądu Administracyjnego w sprawie ČEZ ( A_prevedeno.pdf ). 12 Decyzja (10 Ca 402/ ) w sprawie Polikliniki. 13 Wyrok (II SAB/Gd 115/12) Sądu Administracyjnego w Gdańsku. 14 Decyzja (sign II SAB/Lu 302/13, II SAB/Lu 294/13, II SAB/Lu 295/13, II SAB/Lu 306/13, II SAB/Lu 251/13) Sądu Administracyjnego w Ljubljanie. 15 Ref.: I. ÚS 236/06. 9

10 Węgierski sąd apelacyjny orzekł, że przedsiębiorstwo będące w całości własnością państwa lub gminy musiało informować o swoich inwestycjach. 16 Jednakże, orzeczenia sądów nie zawsze są konsekwentne. W innym przypadku, węgierski Najwyższy Sąd Apelacyjny orzekł, że przedsiębiorstwo, które było w 98% spółką zależną innego przedsiębiorstwa, będącego w całości własnością państwa, nie realizuje zadań publicznych i dlatego nie jest zobowiązane do ujawnienia informacji Dane osobowe W związku z wyłączeniem dotyczącym ochrony danych osobowych, węgierski sąd zdecydował, że wynagrodzenia przedstawicieli uniwersytetów (rektorów i dziekanów) stanowią informację publiczną i nie można odmówić ich ujawnienia w związku z ochroną prywatności. Rozumowanie sądu było takie, że szkoły wyższe pełnią funkcję publiczną związaną z edukacją i dlatego należą do kategorii podmiotów zobowiązanych. 18 Zdaniem Sądu Najwyższego Republiki Słowacji, wyłączenie dotyczące danych osobowych nie stosuje się do informacji o sposobie głosowania przez członków komitetu kwalifikacyjnego w konkursie otwartym, który obejmuje gospodarowanie majątkiem komunalnym Tajemnica handlowa Węgierski sąd apelacyjny wyraził opinię, że węgierska telewizja, jako przedsiębiorstwo państwowe, nie mogła odmówić ujawnienia swoich umów z zewnętrznymi prywatnymi biznesmenami, związanych z produkcją programów telewizyjnych, nawet po to, by chronić tajemnicę handlową tychże prywatnych biznesmenów. 19 Jeśli chodzi o tajemnice handlowe, estoński Inspektorat nakłada na podmioty zobowiązane obowiązek starannego rozważenia czy żądany dokument rzeczywiście zawiera tajemnicę handlową lub państwową, a jeśli tak, to nakazuje pominąć tylko te fragmenty. Orzeczenie to dotyczyło jednej z umów estońskiego zarządu dróg. Podobne procedury były stosowane przez czeskie 20 i słowackie 21 sądy, które zażądały, by podmioty zobowiązane dokonały krytycznej oceny danych uznanych za tajemnicę handlową przez strony umów reprezentujące biznes prywatny. Polska odstaje w tej sprawie od innych krajów, gdyż polskie sądy orzekały, iż podmiot zobowiązany nie może wykorzystywać tajemnicy handlowej jako argumentu, w przypadku, gdy części umowy nie zostały wyraźnie oznaczone jako taka tajemnica przez prywatny podmiot. Jednakże, polskie sądy nie wymagają, by podmioty zobowiązane krytycznie oceniały oznaczone w ten sposób części umowy i decydowały, czy te informacje rzeczywiście stanowią tajemnicę handlową Decyzja (2.Pf / ) Sądu Apelacyjnego w Budapeszcie w sprawie MVM Zrt. 17 Decyzja (Pf. IV /2012/4.) Najwyższego Sądu Apelacyjnego w sprawie Vértesi Erőmű Zrt. (Vértes Power Plant Co.), które w 98% jest własnością MVM Zrt. 18 Decyzja (2.Pf /2010/4). 19 Decyzja (2.Pf /2012/6) Sądy Apelacyjnego w Budapeszcie w sprawie MVM Zrt. (Węgierskiej Korporacji Telewizyjnej). 20 Decyzja w sprawie ČEZ ( A_prevedeno.pdf ). 21 Decyzja (Ref.: 2S 424/06) Sądu Okręgowego w Bratysławie. 22 Wyrok (II SA/Wa 1939/12) Sądu Administracyjnego w Warszawie. 10

11 5. Badanie wprowadzania w życie ustawy o swobodzie dostępu do informacji 5.1. Ogólna ocena realizacji ustawy w Czechach, Estonii, Polsce, na Węgrzech i Słowacji Bliższe przyjrzenie się na rezultatom osiąganym w poszczególnych krajach pokazuje, że największy procent informacji udało się uzyskać na Słowacji, w Czechach i w Estonii, gdzie przedsiębiorstwa należące do państwa i do samorządów udostępniły ponad połowę żądanych informacji. Jednocześnie słowackie przedsiębiorstwa odmówiły ujawnienia 35% informacji -- głównie dotyczących wynagrodzeń i życiorysów członków ścisłego kierownictwa. Słowacja i Estonia były jedynymi krajami, gdzie wszystkie spółki odpowiedziały na wnioski. Wcześniejsze działania Transparency International Słowacja skoncentrowane na żądaniu informacji od PP i PS mogą w jakiś sposób wyjaśniać takie wyniki, gdyż niepodawanie informacji przez słowackie spółki lub całkowity brak reakcji na takie wnioski były szeroko nagłaśniane. W Estonii wysoki odsetek odpowiedzi na wnioski można tłumaczyć działalnością organu nadzorującego kwestie dostępu do informacji. Wyniki osiągnięte na Słowacji i w Estonii są również interesujące ze względu na fakt, iż spośród wszystkich pięciu krajów, właśnie w nich czas rozpatrzenia wniosków przez podmioty zobowiązane był najkrótszy (pierwsza i druga pozycja). Słowackie przedsiębiorstwa mają obowiązek odpowiedzieć w ciągu 8 dni roboczych, podczas gdy estońskie przedsiębiorstwa mają na odpowiedź tylko 5 dni. W Polsce i na Węgrzech podmioty zobowiązane muszą odpowiedzieć w ciągu 14 dni, w Czechach w ciągu 15 dni. W Czechach odsetek odmów udzielenia informacji był niższy niż na Słowacji (18,5 %); jednakże wnioski o udostępnienie informacji pozostały bez odpowiedzi w prawie 20% przypadków. Ponadto, w Czechach główny problem stanowiło ujawnienie życiorysów i wynagrodzeń ścisłego kierownictwa przedsiębiorstw i, częściowo, również ujawnienie umów. 11

12 W Polsce przedsiębiorstwa udostępniły 46% informacji. Odrzuciły 21,6 % wniosków i nie odpowiedziały na 32,3 % z nich. Odsetek wniosków pozostawionych bez odpowiedzi był w przybliżeniu taki sam dla wniosków oficjalnych jak i tych składanych przez tajemniczego klienta". Najbardziej problematyczne okazały się informacje na temat celów strategicznych. W Estonii przedsiębiorstwa dostarczyły 61% żądanych informacji. Główny problem stanowiło ujawnianie umów. Przedsiębiorstwa często również twierdziły, że nie posiadają życiorysów członków swojego kierownictwa. Wyniki otrzymane na Węgrzech były znacznie gorsze; udało się tam uzyskać odpowiedzi tylko w 32,2% przypadków. Zauważyliśmy, że odmowy udostępnienia informacji były dużo częstsze w przypadku wniosków składanych przez tajemniczego klienta". Na Węgrzech wniosek o informację, na który otrzymano najmniej odpowiedzi to prośba o ujawnienie umów na dostawę papieru. Jednakże, poważniejszym problemem na Węgrzech było to, że prawie połowa wniosków (48,3 %) została całkowicie zignorowana przez przedsiębiorstwa i nie udało się nam uzyskać jakichkolwiek odpowiedzi. Ten problem był częstszy w przypadku formalnych wniosków naszych organizacji partnerskich (przedsiębiorstwa nie odpowiedziały na 56% pytań) niż w przypadku wniosków składanych przez tajemniczego klienta" (36%). W każdym kraju było kilka przedsiębiorstw, które nie dostarczyły żadnej z żądanych informacji -- albo odrzucały one wniosek albo wcale na niego nie odpowiadały. Najgorsze wyniki otrzymano na Węgrzech, gdzie żadnych informacji nie uzyskano z 8 przedsiębiorstw. Nie otrzymaliśmy żadnych informacji z następujących przedsiębiorstw i instytucji: WĘGRY CZECHY Pécs Holding MVM Paksi Atomeromu GYSEV Cargo Szent Janos Korhaz Uzsoki Utcai Korhaz Szegedi Hoszolgaltato Debreceni Tavhoszolgaltato Zugloi Vagyonkezelo ČD Cargo Správa majetku Královské Poříčí Správa majetku města Jemnice ESTONIA Eesti Raudtee POLSKA SŁOWACJA Instytut "Centrum Zdrowia Matki Polki" w Łodzi PKP Intercity PKP Cargo Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w Zgierzu Wisła Płock VÚSCH Mestský bytový podnik Púchov Prievidzské tepelné hospodárstvo Nitrianska teplárenská spoločnosť 5.2. Przedsiębiorstwa będące własnością samorządu a przedsiębiorstwa państwowe Przedsiębiorstwa państwowe wypadły lepiej w ujawnianiu informacji niż przedsiębiorstwa, których właścicielem lub współwłaścicielem jest gmina. Te ostatnie odczuwają mniejszą presję społeczną jeśli chodzi o ujawnianie informacji niż przedsiębiorstwa państwowe. Na Słowacji spotkaliśmy się z 12

13 sytuacjami, gdzie wyglądało na to, że przedsiębiorstwa gminne nie znały reagowania na wnioski o udostępnienie informacji. oficjalnych procedur Na Słowacji, w Czechach i na Węgrzech odsetek żądanych informacji udostępnionych przez przedsiębiorstwa państwowe był wyższy. Najmniej informacji udostępniły węgierskie PS -- tylko 29% żądanych informacji. W przeciwieństwie do tego, odsetek informacji ujawnionych przez estońskie PS był najwyższy ze wszystkich badanych krajów. Największy odsetek wniosków pozostawionych bez odpowiedzi otrzymano w przypadku przedsiębiorstw państwowych na Węgrzech, gdzie 56% PP w ogóle nie odpowiedziało na wnioski Organizacje a przedstawiciele społeczeństwa Wnioski składane w imieniu organizacji współpracujących z projektem były generalnie bardziej skuteczne w uzyskiwaniu informacji, niż te składane przez obywateli tajemniczych klientów" -- co sprawia, że społeczna kontrola nad działalnością podmiotów będących własnością państwa czy gminy jest jeszcze bardziej utrudniona. Obywatele Węgier są w najtrudniejszej sytuacji, gdyż nam udało się uzyskać pozytywną odpowiedź na wniosek tajemniczego klienta" tylko w 28% przypadków. Najlepsi w uzyskiwaniu informacji w naszym badaniu byli obywatele Słowacji, gdzie przedsiębiorstwa ujawniły 57% informacji żądanych przez tajemniczego klienta". 13

14 5.4. Informacje trudne do uzyskania Spośród rodzajów informacji, o których udostępnienie się ubiegano, najsłabsze rezultaty odnotowano w przypadku udostępniania życiorysów członków ścisłego kierownictwa przedsiębiorstw, umów, list darowizn, kodeksów postępowania i wynagrodzeń ścisłego kierownictwa. Na niski odsetek ujawnionych list darowizn i kodeksów etyki miał jednak wpływ fakt, iż 29% podmiotów zobowiązanych stwierdziło, że nie przekazywało żadnych darowizn, a 24% -- że nie posiadają żadnego kodeksu postępowania i dlatego nie zostały one uwzględnione w statystyce. 14

15 Czterdzieści procent przedsiębiorstw odmówiło udostępnienia życiorysów -- zazwyczaj tłumaczyły to faktem, że są to dane osobowe i muszą poprosić o pozwolenie osoby, których dokumenty te dotyczą, lub też że informacje te nie mają związku z gospodarowaniem środkami publicznymi. Wiele przedsiębiorstw twierdziło również, że nie posiadają tych informacji. Najwyższy odsetek negatywnych odpowiedzi na ten konkretny wniosek wystąpił na Słowacji. Największą liczbę życiorysów członków kierownictwa przedsiębiorstw uzyskano w Polsce. Celem tego zapytania było umożliwienie opinii publicznej monitorowania, czy przedsiębiorstwo jest zarządzane przez wykwalifikowanych profesjonalistów czy też przez osoby z politycznego nadania, co ma swoje poważne konsekwencje dla sposobu zarządzania przedsiębiorstwem. 15

16 Jeżeli chodzi o umowy, nie udało się uzyskać żądanych informacji w 53% przypadków. Ujawnienie umów stanowi największy problem na Węgrzech, gdzie zdobyliśmy tylko 26% umów. Na Słowacji uzyskaliśmy 71% umów. Jednakże, w tym przypadku Słowacja zajmuje specjalną pozycję, gdyż jest to jedyny kraj, w którym obowiązek ujawniania umów zawarty jest w przepisach prawa. Sytuacja różni się nieco w przypadku przedsiębiorstw państwowych lub gminnych, w porównaniu z innymi podmiotami zobowiązanymi, ponieważ są one zwolnione z obowiązku ujawniania umów związanych ze swoją główną działalnością. Jak pokazuje nasze badanie, ten przepis jest mocno nadużywany przez przedsiębiorstwa. Pomimo że nie prosiliśmy o żadne umowy związane z podstawową działalnością przedsiębiorstw i w związku z tym mieliśmy prawo uzyskać dostęp do wszystkich żądanych dokumentów, w jednej trzeciej przypadków przedsiębiorstwa odmówiły udostępnienia ich. 16

17 Więcej niż połowę informacji o wynagrodzeniach udało się uzyskać tylko od przedsiębiorstw estońskich i słowackich (79% żądanych informacji w Estonii i 53% na Słowacji), wyniki te były znacznie gorsze na Węgrzech, gdzie ujawniono jedynie 33% informacji. Informacją najłatwiejszą do uzyskania były raporty roczne oraz informacje o okresach kadencji głównych przedstawicieli spółki (w obydwu przypadkach uzyskaliśmy 68% żądanych informacji). Informacje o raportach rocznych oraz okresach kadencji są zwykle dostępne w Internecie i w rejestrze handlowym. Jednakże, raporty roczne są podstawowymi dokumentami, 17