Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna Perspektywy dla nowej agencji ds. granic zewnętrznych UE

Transkrypt

1 CIM Briefing Papers Lipiec 2016 Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna Perspektywy dla nowej agencji ds. granic zewnętrznych UE Marta MAKOWSKA SUMMARY EUROPEAN BORDER AND COAST GUARD. PERSPECTIVES FOR THE NEW AGENCY DEALING WITH THE EU EXTERNAL BORDERS In the face of an unprecedented influx of refugees and other migrants illegally crossing European borders, on December 2015, the European Commission presented the project of the European Border and Coast Guard agency whose aim is to complement hitherto actions and competences of FRONTEX the European border control agency based in Warsaw. The new proposal aims at improving efficiency of the member states in securing the EU s external borders in the crisis situations. It also foresees closer than ever cooperation between the member states. Opinie wyrażone w tym artykule są poglądami autora i nie zawsze są tożsame ze stanowiskiem Stowarzyszenia Centrum Inicjatyw Międzynarodowych.

2 CIM Briefing 3 Papers 6 lipca Parlament Europejski poparł plan utworzenia Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej (EBCG, zwanej również Europejską Strażą Graniczną), a po ostatecznej akceptacji ze strony Rady Europejskiej nowa agencja rozpocznie funkcjonowanie jesienią bieżącego roku [1]. Po opublikowanej w połowie 2015 roku Europejskiej agendzie w dziedzinie migracji przygotowanej przez Komisję Europejską powołanie Europejskiej Straży Granicznej stanowi dotychczas najbardziej wyrazistą odpowiedź unijnych instytucji na kryzys migracyjny. Czym różni się EBCG od FRONTEX-u? Powołana do życia w 2004 roku agencja FRONTEX miała za zadanie wspomagać państwa członkowskie w kontroli granic zewnętrznych. Realizuje ten cel bez stałego personelu oraz sprzętu, skupiając się na działaniach koordynacyjnych i wspomagających poszczególne państwa. Swój mandat wypełnia głównie przez: wspólne operacje krajów członkowskich (ang. joint operations), szkolenia dla pracowników straży granicznej, analizy ryzyka i formułowanie prognoz dotyczących ruchu granicznego, ułatwianie państwom dostępu do sprzętu i wyspecjalizowanego personelu z innych krajów w sytuacjach kryzysowych, a także ułatwianie i ukierunkowywanie przepływu informacji dotyczących migracji i wsparcie państw w organizacji powrotów nielegalnych migrantów [2]. Agencja, oparta o system dobrowolnych składek członkowskich, nie była wystarczającym narzędziem wsparcia w rozpoczętym wiosną 2015 roku kryzysie migracyjnym, w konsekwencji którego do Europy przybyło ponad 1 milion osób. Szacuje się, że około 80% z nich przedostało się na terytorium UE przez Grecję (nagły napływ osób przyczynił się do paraliżu greckiej służby granicznej). Nowa agencja pod nazwą Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, wraz z krajowymi organami odpowiedzialnymi za zarządzanie granicami, wchłonie FRONTEX i uzyska nowe kompetencje, na które będą się składać: stały monitoring oraz okresowe analizy ryzyka granic zewnętrznych UE; ponadto do państw, w których istnieje zagrożenie granic, będą oddelegowani oficerowie łącznikowi; powstanie stały personel agencji, który będzie dwukrotnie powiększony względem dotychczasowego, zatrudnionego na kontraktach personelu FRONTEX-u; dodatkowo agencja będzie mogła zakupywać własny sprzęt, który będzie rozlokowany na terytorium wybranych państw członkowskich; powstanie interwencyjna rezerwa funkcjonariuszy straży granicznej i sprzętu technicznego; agencja będzie uprawniona do nałożenia na państwa członkowskie obowiązku wdrożenia działań naprawczych w sytuacjach kryzysowych, a w pilnych sytuacjach, które zagrażają funkcjonowaniu strefy Schengen, będzie mogła interweniować bez konieczności uzyskania prośby o pomoc ze strony państwa członkowskiego [3]; agencja będzie mogła prowadzić wspólne działania z sąsiednimi państwami trzecimi, w tym wysyłać na ich terytoria własnych oficerów łącznikowych; utworzone zostanie Europejskie Biuro ds. Powrotów, w skład którego będą wchodzić europejskie zespoły interwencyjne ds. powrotów odpowiedzialne za skuteczne odsyłanie obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE [4]. Nowa agencja pod nazwą Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, wraz z krajowymi organami odpowiedzialnymi za zarządzanie granicami, wchłonie FRONTEX i uzyska nowe kompetencje. Zwiększony budżet, własny personel i sprzęt Europejskiej Straży Granicznej ma w zamyśle umożliwić natychmiastową reakcję w sytuacjach kryzysowych. Docelowo agencja ma być zdolna do oddelegowania 1500 oficerów w ciągu trzech dni od momentu zaistnienia konieczności. Zwiększy się również udział we wdrażaniu i koordynacji powrotów obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terenie UE (dotychczas FRONTEX wspomagał państwa członkowskie jedynie w procesie monitor- 1

3 M. MAKOWSKA 3 owania i rejestrowania osób przekraczających granice). Nowe kompetencje umożliwią aktywny udział w transportowaniu tych osób, co ma usprawnić procedurę powrotów. Proponowane rozwiązania zwiększą również rolę agencji w działaniach zewnętrznych unijnych instytucji w związku z przyznanym mandatem do współpracy z państwami trzecimi i możliwością wysyłania za granicę oficerów łącznikowych. Ograniczenia dla funkcjonowania EBCG Dotychczasowe rozwiązania polityki migracyjnej i azylowej UE nie wytrzymały ciężaru zapoczątkowanego w ubiegłym roku kryzysu. Współpraca w obszarze granicznym jest konieczna z uwagi na niesłabnącą presję migracyjną z kilku krajów Afryki i Bliskiego Wschodu, w których toczą się obecnie konflikty zbrojne. Ograniczona liczba dróg migracyjnych do Europy obciąża zwłaszcza Grecję i Włochy, które w warunkach kryzysowych nie mogą zagwarantować przestrzegania procedur granicznych obowiązujących kraje strefy Schengen. Chaos na południowych granicach stanowi poważne zagrożenie dla UE zarówno w wymiarze bezpieczeństwa (brak pełnej kontroli nad tym, kto i kiedy przekracza unijną granicę), jak i w wymiarze politycznym (brak spójności wdrażanych przez poszczególne kraje tymczasowych rozwiązań kryzysu migracyjnego zagraża sprawnemu funkcjonowaniu UE również w innych dziedzinach). Wiele wskazuje na to, że teoretyczne kompetencje nowej agencji rozbudzają nadzieje, których żadna unijna instytucja nie jest w stanie spełnić bez woli współpracy ze strony państw członkowskich [5]. Nowe rozwiązania wprawdzie zwiększą potencjał do działania, jednak bez wsparcia na miejscu ze strony funkcjonariuszy służb danego kraju potencjał nie będzie w pełni wykorzystany. Wątpliwość wzbudza zapis o możliwości interwencji na terytorium państwa bez uprzedniej prośby ze strony władz tego kraju. Chociaż jest to rozwiązanie kompromisowe względem pierwotnej propozycji Komisji zakładającej udzielenie mandatu do interwencji nawet bez zgody władz państwa, na którego terytorium działania miałyby być podjęte można przypuszczać, że ta kompetencja będzie egzekwowana niechętnie ze względów politycznych. Przedstawiciele unijnych instytucji będą mieli na uwadze wątpliwości wyrażane przez liderów państw Europy Środkowo-Wschodniej do wszelkich działań ingerujących w szeroko pojętą suwerenność terytorialną państwa. W konsekwencji niejasnych mechanizmów współpracy między państwami członkowskimi a nową agencją o znacznie rozszerzonych kompetencjach istnieje ryzyko zmarnowania potencjału zarówno ludzkiego (wykwalifikowani oficerowie agencji), jak i rzeczowego (sprzęt należący do EBCG, rezerwy międzynarodowych funkcjonariuszy straży granicznej). Projekt EBCG kładzie duży nacisk na współpracę z państwami trzecimi oraz zwiększenie zdolności do odsyłania migrantów poza terytorium UE. Wskutek takiego rozłożenia akcentów zmniejszy się liczba osób przekraczających granice. W efekcie zostanie zażegnany problem doraźny, co może spowodować, że państwa członkowskie stracą motywację do wdrożenia koniecznych i ważnych w perspektywie długofalowej reform systemu azylowego, zwłaszcza w zakresie ujednolicania kryteriów oceny wniosków o udzielenie azylu oraz przebiegu samego procesu rozpatrywania wniosków względem pozostałych państw Unii Europejskiej (obecne rozbieżności w polityce i praktyce azylowej wpływają m.in. na nierówne rozłożenie Ograniczona liczba dróg migracyjnych do Europy obciąża zwłaszcza Grecję i Włochy, które w warunkach kryzysowych nie mogą zagwarantować przestrzegania procedur granicznych obowiązujących kraje strefy Schengen. Chaos na południowych granicach stanowi poważne zagrożenie dla UE zarówno w wymiarze bezpieczeństwa, jak i w wymiarze politycznym. presji migracyjnej w krajach o podobnym położeniu geograficznym, a także utrudniają efektywne wykorzystanie instrumentów wspólnej polityki azylowej opracowywanych na poziomie UE) [6]. Konkluzje Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna stanowi pierwszą poważną próbę ujednolicenia kontroli granic Unii Europejskiej od czasu wybuchu kryzysu migracyjnego w 2015 roku. Szczelne granice zewnętrzne UE są absolutnym warunkiem utrzymania strefy Schengen, której podstawowym założeniem jest swobodny przepływ osób wewnątrz Wspólnoty. Teoretycznie ramy funkcjonowania EBCG zwiększają szanse na efektywną współpracę służb granicznych na terytorium państw członkowskich UE obciążonych masowymi migracjami. Przyznane agencji kompetencje uprawniają ją do podejmowania decyzji taktycznych (rozmieszczenie 2

4 CIM Briefing 3 Papers funkcjonariuszy) oraz dają narzędzia do wywierania nacisków politycznych względem państw członkowskich (m.in. przez ocenę polityki azylowej państw członkowskich oraz inicjowanie procedury interwencji agencji na danym terytorium). Niemniej powodzenie tego projektu w dużej mierze będzie zależeć od samych państw. Bez realnego zaangażowania we wdrażanie postanowień wynikających z powołania agencji Unia jako wspólnota polityczna, a w jej ramach zwłaszcza państwa przygraniczne, nie odczuje różnicy między nowym projektem a dotychczas istniejącym FRONTEX-em. Powstanie EBCG prawdopodobnie nie rozwiąże całkowicie problemów skutecznej kontroli europejskich granic zewnętrznych i nie przywróci zadowalającej płynności w rozpatrywaniu wniosków o azyl. Mimo to stanowi konieczny etap przekształcenia dotychczasowej agencji ochrony granic w obliczu narastającej presji migracyjnej ze strony bezpośredniego sąsiedztwa UE. [1] Parlament poparł plan utworzenia wspólnej europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej, Cy-granicznej-i-przybrze%C5%BCnej, , dostęp: [2] dostęp: [3] Komisja Europejska w sytuacjach kryzysowych, w których państwo członkowskie nie podejmie środków działania, może przedłożyć Radzie plan działania. Rada decyduje czy wysłanie zespołu szybkiego reagowania jest konieczne. Zanim dojdzie do rozmieszczenia straży granicznej plan powinien być uzgodniony przez EBCG i zainteresowane państwo członkowskie. [4] Factsheet: European Board and Coast Guard, eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/securing-eu-borders/ fact-sheets/docs/a_european_border_and_coast_guard_en.pdf, dostęp: [5] Dimitriadi A., The European border guard: New in name only?, , ECFR, the_european_border_guard_new_in_name_only_7035, dostęp: [6] Carrera S., den Hertog L., A European Border and Coast Guard: what s in a name?, CEPS Paper in Liberty and Security in Europe, No. 88, Marzec 2016, No%2088%20SC%20and%20LdH%20EBCG.pdf, dostęp:

5 Marta MAKOWSKA Doktorantka na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW. Ukończyła studia magisterskie na kierunku politologia w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ (2010). Stypendystka programu Erasmus w Instytucie Nauk Politycznych w Paryżu (Sciences Po Paris). Absolwentka studiów podyplomowych Akademia Menedżerów III Sektora z zakresu zarządzania NGO w Collegium Civitas w Warszawie. PhD candidate at the Faculty of Journalism and Political Science (University of Warsaw). Master of Political Science from the Institute of Political Science and International Relations of the Jagiellonian University in Krakow. Erasmus student in the Institute of Political Science in Paris (Sciences Po Paris). Alumni of postgraduate programme in management in the Managers Academy of the Third Sector (Collegium Civitas, Warsaw). Centrum Inicjatyw Międzynarodowych Al. Jerzego Waszyngtona 120/ Warszawa kontakt@centruminicjatyw.org